文化遺產(chǎn)事業(yè)的管理體制問題

文化遺產(chǎn)事業(yè)的管理體制問題

本章要點(diǎn)：·中國目前的主流文化遺產(chǎn)管理體制可一言以蔽之：以行政管理為主，以公有制和分級(jí)屬地化管理為特征的條塊結(jié)合的委托—代理制度為主·社會(huì)力量是中國文化遺產(chǎn)事業(yè)不可或缺的部分，在擴(kuò)大保護(hù)范圍、提高服務(wù)質(zhì)量和補(bǔ)充行政管理體制力量匱乏上發(fā)揮重要作用·我國文化遺產(chǎn)管理體制的形成有客觀約束——政治經(jīng)濟(jì)體制和行政資源狀況，也有主觀選擇——管理目標(biāo)。我國的文化遺產(chǎn)管理體制之所以形成目前這樣一種委托—代理制度，正是主觀選擇和客觀約束共同作用的結(jié)果·中國文化遺產(chǎn)管理體制存在三大問題：公益功能發(fā)揮不足、經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮無序和管理矛盾處理乏力文化遺產(chǎn)事業(yè)通過發(fā)揮教育、科研、經(jīng)濟(jì)三大功能促進(jìn)科學(xué)發(fā)展社會(huì)和諧。但因?yàn)樵谑聵I(yè)管理上存在諸多問題，目前文化遺產(chǎn)事業(yè)的三大功能發(fā)揮得還很不夠、保護(hù)績效也不盡如人意。其中，直接影響到現(xiàn)有行政資源（人、財(cái)、物等）配置下三大功能發(fā)揮以及保護(hù)績效的文化遺產(chǎn)管理體制問題是主要的管理問題。應(yīng)該說，盡管存在一定特殊性，但文化遺產(chǎn)管理體制問題仍然大體上屬于我國公益性事業(yè)單位的共性問題：目前對(duì)文博單位管理采取的是以公有制和分級(jí)屬地化管理為特征的委托—代理制度。這種制度盡管在其形成過程中與當(dāng)時(shí)的行政資源條件和政治經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，有其合理性，但在市場(chǎng)化改革中，在充分發(fā)揮文化遺產(chǎn)功能、協(xié)調(diào)保護(hù)與利用關(guān)系時(shí)已勉為其難。由于我國的文化遺產(chǎn)事業(yè)尚未完全整合，所以本章對(duì)管理體制的描述和分析主要基于文物系統(tǒng)。好在不同系統(tǒng)的文化遺產(chǎn)管理體制基本類似，體制問題也主要是共性問題，所以這種描述對(duì)象的簡化選擇基本不影響本章內(nèi)容與標(biāo)題的相稱。本章結(jié)論性的東西較多，得出這些結(jié)論的背景和有關(guān)分析，請(qǐng)參見技術(shù)報(bào)告第三、四章。1文化遺產(chǎn)管理體制的基本情況文化遺產(chǎn)的三大功能只有在一定的組織形式下才能發(fā)揮出來——文化遺產(chǎn)事業(yè)的管理體制就是這種組織形式。文化遺產(chǎn)事業(yè)采用什么樣的管理體制往往是多種因素共同作用的結(jié)果。按主觀、客觀劃分的話，政治經(jīng)濟(jì)體制和行政資源約束是決定文化遺產(chǎn)管理體制的客觀因素，管理目標(biāo)是主觀因素——營利、非營利一般取決于此。如主題報(bào)告第一章所述，按照成員—規(guī)則—機(jī)制的框架來描述中國的文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制的話，其特征可一言以蔽之：以行政管理為主，以公有制和分級(jí)屬地化管理為特征的委托代理制度為主。中國的文化遺產(chǎn)事業(yè)，追溯到其中的主體——文物系統(tǒng)，建立之始就是作為公益性社會(huì)事業(yè)的，相關(guān)遺產(chǎn)的管理實(shí)行絕對(duì)的公有制，基本不考慮營利目標(biāo)。因此，在中國文化遺產(chǎn)管理體制的構(gòu)成中，行政管理無疑是主體；但在近些年的市場(chǎng)化進(jìn)程中，營利性社會(huì)力量介入的影響也越來越大；另外，隨著公民社會(huì)的發(fā)育和黨的十七大報(bào)告中“社會(huì)主義和諧文化在共建中共享、在共享中共建”精神的貫徹，非營利性社會(huì)力量（NPO）對(duì)文化遺產(chǎn)管理的影響也與日俱增。所以，要描述中國文化遺產(chǎn)管理體制，必須兼顧行政管理和社會(huì)力量介入兩方面。1.1中國文化遺產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀在主題報(bào)告第一章相關(guān)分析的基礎(chǔ)上，考慮辨析文化遺產(chǎn)管理問題的需要，以下從文化遺產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀描述入手進(jìn)行特征分析，重點(diǎn)分析以公有制和分級(jí)屬地化管理為特征的條塊結(jié)合的委托—代理制度，以及非營利與營利兩種社會(huì)力量如何參與其中共同發(fā)揮作用。1.1.1行政管理體制的特點(diǎn)在主題報(bào)告第一章總結(jié)中國文化遺產(chǎn)事業(yè)特征的基礎(chǔ)上，[1]本節(jié)進(jìn)一步分析文化遺產(chǎn)行政管理體制的三個(gè)重要特征：公有制、非營利性和分級(jí)屬地化管理。中國文化遺產(chǎn)包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)（文物）和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，其中物質(zhì)文化遺產(chǎn)主要包括兩部分：可移動(dòng)文物和不可移動(dòng)文物。國有可移動(dòng)文物一般依托博物館保護(hù)和利用（所以也叫館藏文物），而國有不可移動(dòng)文物則一般通過成立文物保護(hù)單位來保護(hù)和利用（目前有相當(dāng)數(shù)量的規(guī)模較大的文物保護(hù)單位也稱為博物館或博物院[2]）。在第一章中已經(jīng)表明，新中國成立后的一系列舉措使我國的文物事業(yè)的主體通過文博單位的形式體現(xiàn)出來，這其中文物保護(hù)單位又是數(shù)量上的主體和管理體制改革的主要對(duì)象。因此，對(duì)中國而言，文化遺產(chǎn)行政管理體制的主體是文物保護(hù)單位的運(yùn)行管理體制，[3]文化遺產(chǎn)管理體制改革問題可以文物保護(hù)單位的管理體制為主要研究對(duì)象。[4]不過，由于我國的文物保護(hù)單位全部為國有（所有權(quán)為國家或至少名義上為國有資產(chǎn)），所以其管理體制研究的主要內(nèi)容集中于行政管理方面。目前，中國文物保護(hù)單位的管理體制是依法建立的，主要特征可概括為：公有制、非營利性和分級(jí)屬地化管理?！兄?002年頒布的《文物保護(hù)法》第五條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有。國有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”。這說明，絕大多數(shù)不可移動(dòng)文物的所有權(quán)屬于國家，對(duì)其的管理顯然在公有制體系內(nèi)?！芾淼姆菭I利性質(zhì)雖然在文化遺產(chǎn)的改革中有營利性社會(huì)力量的介入，但與管理體系的構(gòu)成相一致，我國文化遺產(chǎn)體制的主體仍然是非營利性質(zhì)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：管理主體、管理體制、經(jīng)費(fèi)來源、收益分配和文化遺產(chǎn)的公眾享用。我國文化遺產(chǎn)管理單位大多是政府遺產(chǎn)主管部門（如文物部門）的一部分或是它的延伸，文化遺產(chǎn)的管理權(quán)（包括經(jīng)營權(quán)）通常也掌握在這些部門或文物單位手中。管理主體的政府或“事業(yè)單位”性質(zhì)決定了文化遺產(chǎn)管理體制也是“行政型”的、“非營利型”的，即不同類型的遺產(chǎn)單位劃歸相應(yīng)的職能部門管理，而這些部門在行政上則隸屬于各級(jí)地方政府。文化遺產(chǎn)管理的費(fèi)用主要來自于地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)，但各級(jí)別文物保護(hù)單位并不對(duì)應(yīng)享受相同級(jí)別（國家、省、市縣級(jí)）政府的財(cái)政支持。[5]另外，各文化遺產(chǎn)管理單位還有部分收入（市場(chǎng)渠道的如門票收入、社會(huì)渠道的社會(huì)捐款等），但這些收入對(duì)大多數(shù)文化遺產(chǎn)管理單位來說很有限[6]。文化遺產(chǎn)單位經(jīng)營產(chǎn)生的收入通常作為預(yù)算外收入采用“收支兩條線”進(jìn)行管理，一般上繳承擔(dān)事權(quán)的地方政府財(cái)政，再根據(jù)保護(hù)和利用情況向地方政府財(cái)政申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。最后，由于文化遺產(chǎn)的全民所有性質(zhì)，其享用也是公益性的，任何遺產(chǎn)經(jīng)營行為不得損害公眾的利益或是妨礙遺產(chǎn)文化價(jià)值的共享性質(zhì)?！旨?jí)屬地化管理1961年頒布的《文物保護(hù)管理暫行條例》規(guī)定：“各級(jí)文化行政管理部門必須進(jìn)行經(jīng)常性的文物調(diào)查工作，并選擇重要文物，根據(jù)其價(jià)值大小，報(bào)人民政府核定公布為文物保護(hù)單位。根據(jù)文物保護(hù)單位的價(jià)值分為三個(gè)不同的保護(hù)級(jí)別，即全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位和縣（市）級(jí)文物保護(hù)單位”；其后，2002年頒布的《文物保護(hù)法》第八條第二款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作”。第十五、第十七、第二十二條款等，則進(jìn)一步明確了文物所在地地方政府是日常管理主體——充分責(zé)任主體和財(cái)政支持主體。這說明，對(duì)不可移動(dòng)文物的管理應(yīng)該主要是對(duì)應(yīng)級(jí)別的地方政府的事權(quán)，即主要是分級(jí)屬地化管理。各個(gè)文物保護(hù)單位分成國家、省、市縣級(jí)，不同級(jí)別的單位由不同級(jí)別的政府劃分到各個(gè)政府部門負(fù)責(zé)或直接對(duì)政府負(fù)責(zé)。[7]這種分級(jí)屬地化管理的典型特征可概括為“條塊結(jié)合、以塊為主、多級(jí)委托、業(yè)務(wù)交叉”。具體解釋如下。中國文化遺產(chǎn)的管理體系，特點(diǎn)是縱向多層級(jí)管理（條條管理）和橫向多部門管理（塊塊管理）的結(jié)合：縱向多層級(jí)管理，指各有關(guān)職能部門采取上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)實(shí)際承擔(dān)管理工作的對(duì)應(yīng)下級(jí)的方式進(jìn)行管理，各職能部門從中央到地方形成完整的垂直序列，形成“條”狀的分級(jí)別管理格局；橫向多部門管理，指文化遺產(chǎn)資源在實(shí)際管理中一般隸屬某級(jí)政府的文物、文化、建設(shè)、旅游、檔案及民族宗教等職能部門并由其分別負(fù)責(zé)。[8]除了文物部門負(fù)責(zé)全面的執(zhí)法及業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，[9]其他部門負(fù)責(zé)其日常業(yè)務(wù)管理。各個(gè)部門之下再設(shè)立不可移動(dòng)文物的具體管理機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行對(duì)不可移動(dòng)文物的管理權(quán)，[10]形成了文化遺產(chǎn)管理中橫向的“塊”狀的分部門管理結(jié)構(gòu)。它們共同構(gòu)成了文化遺產(chǎn)管理中橫向分部門管理與縱向分級(jí)別管理相交叉的格局。在這個(gè)格局中，代表全民行使所有權(quán)的中央政府把對(duì)文化遺產(chǎn)資源的所有權(quán)和管理權(quán)（包括經(jīng)營權(quán)）按照行政等級(jí)分級(jí)向下委托給地方政府，地方政府成為文化遺產(chǎn)資源的日常實(shí)際管理主體（充分責(zé)任主體和財(cái)政支持主體），地方政府再將各類文化遺產(chǎn)委托給行政系統(tǒng)內(nèi)的有關(guān)部門管理，各系統(tǒng)設(shè)置自己的管理機(jī)構(gòu)代為行使管理權(quán)。而文博單位作為具體行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)就是最終被委托的代理者。由于具體的文博單位通常隸屬于地方政府，因此地方政府在文化遺產(chǎn)資源上實(shí)際上有更大的支配權(quán)。這種管理格局因此可概括為“條塊結(jié)合、以塊為主、多級(jí)委托”（見圖主3-1），在不同系統(tǒng)之間還存在管理業(yè)務(wù)的交叉現(xiàn)象（如表主3-1）。圖主3-1部門與層級(jí)相結(jié)合（條塊）的文化遺產(chǎn)管理體系表主3-1業(yè)務(wù)交叉情況及各部門管理方式（主要針對(duì)文物保護(hù)單位的情況）總計(jì)這三方面的情況，中國文化遺產(chǎn)的行政管理體系的特點(diǎn)可概括為：公有制基礎(chǔ)上的部門與層級(jí)相結(jié)合（所謂條塊結(jié)合）的委托—代理制度。在文物保護(hù)單位橫向的分部門管理中，由于文化遺產(chǎn)自身的復(fù)雜性，還有業(yè)務(wù)交叉情況。其中較為普遍的三類交叉重點(diǎn)是：①和擁有文博單位的各個(gè)部門在管理上的交叉關(guān)系（如全國省級(jí)以上文物保護(hù)單位有約30%在文物以外系統(tǒng)管理）；②和建設(shè)部門在處理文化遺產(chǎn)以及文化自然復(fù)合遺產(chǎn)（主要指風(fēng)景名勝區(qū)）上的關(guān)系；③和建設(shè)（規(guī)劃）部門在處理歷史文化名城（鎮(zhèn)、村）保護(hù)上的關(guān)系。盡管許多地方政府設(shè)立了起綜合協(xié)調(diào)作用的文物管理委員會(huì)，把擁有文博單位的系統(tǒng)和相關(guān)職能部門都作為委員吸納進(jìn)來，但由于文物部門的權(quán)力和相關(guān)資源調(diào)配能力有限，基本沒有改變這種條塊結(jié)合的委托—代理制度。不過，這種對(duì)文物保護(hù)單位的交叉管理關(guān)系相對(duì)中國目前的自然文化遺產(chǎn)管理格局來說，還算是簡單的。[11]這種“簡單”基于以下兩方面比較：①基本不存在自然遺產(chǎn)管理中常見的“一地多牌”[12]、“區(qū)中套區(qū)”[13]等現(xiàn)象；②在文博單位中，文物保護(hù)單位的管理和隸屬關(guān)系相對(duì)博物館的管理要簡單：博物館不僅存在公立、私立的區(qū)別，而且，即便是公立博物館，也分散在多達(dá)30個(gè)以上的系統(tǒng)。例如，北京市截至2007年共有127座注冊(cè)博物館。與外省市一般80%～90%的文博單位均隸屬文物系統(tǒng)相比，北京市行政區(qū)域內(nèi)的博物館隸屬關(guān)系極為復(fù)雜：北京市文物局屬博物館僅16座，占博物館總量的12.60%，各區(qū)縣文委屬博物館27座，占博物館總量的21.26%。而非文物系統(tǒng)博物館共有84座，占全部博物館數(shù)量的66.14%，其中中央屬博物館43座，市屬博物館23座，民辦館18座，分別隸屬于各中央在京部委、大專院校、公安部隊(duì)、科研院所、行業(yè)企業(yè)集團(tuán)及市園林、宗教、民政、科委等部門，以及社會(huì)公民個(gè)人。1.1.2社會(huì)力量介入管理的特點(diǎn)必須看到，社會(huì)力量也是我國文化遺產(chǎn)管理體制不可或缺的部分，且營利性社會(huì)力量已經(jīng)在擴(kuò)大保護(hù)范圍、提高服務(wù)質(zhì)量和補(bǔ)充行政管理體制力量匱乏上發(fā)揮了重要作用。[14]參與我國文化遺產(chǎn)事業(yè)的建設(shè)和管理的社會(huì)力量，既包括公益性基金、非政府組織等非營利社會(huì)力量的參與，也包括企業(yè)等營利性社會(huì)力量的參與。尤其是非營利性社會(huì)力量，已經(jīng)成為文化遺產(chǎn)管理中影響力增長最快的部分。就目前而言，我國文化遺產(chǎn)事業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)力量介入程度與西方發(fā)達(dá)國家相比，總體情況不足。這一方面是因?yàn)槲覈奈幕z產(chǎn)資源絕大多數(shù)為國有，實(shí)行公有制管理；另一方面是存在相關(guān)制度障礙和政策不完善：我國公益性社會(huì)組織發(fā)育不完善，還尚未形成一般性社會(huì)公益基金生成機(jī)制和制定相關(guān)管理措施制度，非營利性社會(huì)力量參與文化遺產(chǎn)事業(yè)的機(jī)制沒有建立起來。以下分別探討營利性社會(huì)力量和非營利性社會(huì)力量介入管理的特點(diǎn)。（1）營利性社會(huì)力量介入管理隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制改革，營利性社會(huì)力量開始介入文化遺產(chǎn)的經(jīng)營甚至管理領(lǐng)域，且程度不斷加深。目前，營利性社會(huì)力量已經(jīng)成為中國文化遺產(chǎn)管理體系的重要組成，已經(jīng)使我國傳統(tǒng)的單一的非營利的文化遺產(chǎn)行政管理體制逐漸轉(zhuǎn)向以行政管理體制為主、非營利和營利性社會(huì)力量參與且營利性參與為主的管理體制。營利性社會(huì)力量的參與是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的這樣一個(gè)理由：文化遺產(chǎn)事業(yè)的管理體制應(yīng)該與文化遺產(chǎn)資源的屬性相對(duì)應(yīng)。[15]文化遺產(chǎn)資源并非完全是公共物品，其經(jīng)濟(jì)功能中的非公益部分有可能在市場(chǎng)化條件下交由營利性社會(huì)力量來發(fā)揮。更具體地說，在承擔(dān)文化遺產(chǎn)事業(yè)工作的文博單位中，其職能可細(xì)分為事業(yè)職能和產(chǎn)業(yè)職能兩方面。只有事業(yè)職能是公益性的，必須用非營利機(jī)構(gòu)的模式運(yùn)作，而產(chǎn)業(yè)職能則可以交由市場(chǎng)化運(yùn)作的公司承擔(dān)。所以，目前諸多文博單位進(jìn)行的市場(chǎng)化改革中，改革動(dòng)因中很重要的一條就是所謂“事企分開”。這種“事企分開”一般用以下方式實(shí)現(xiàn)：在增強(qiáng)文化遺產(chǎn)單位保護(hù)力度的同時(shí)，將事業(yè)職能之外的資產(chǎn)分離出來，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和業(yè)務(wù)關(guān)系，組建符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的經(jīng)營性企業(yè)，使文博單位的后勤、旅游服務(wù)與其主體服務(wù)從資產(chǎn)、人員、管理等方面徹底分開。具體情況可用圖主3-2來形象描述。在對(duì)遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分級(jí)、業(yè)務(wù)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，實(shí)行兩權(quán)分離——所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。行政管理體系（擁有所有權(quán)）主要負(fù)責(zé)維持管理體制的執(zhí)法、監(jiān)督、日常維護(hù)（這三項(xiàng)屬于保護(hù)活動(dòng)）、科研、經(jīng)濟(jì)（包括了傳統(tǒng)管理體系下單位自己開展的經(jīng)營活動(dòng)，通過這些活動(dòng)發(fā)揮了文化遺產(chǎn)的教育功能和經(jīng)濟(jì)功能）；營利性社會(huì)力量（擁有經(jīng)營權(quán)）主要負(fù)責(zé)經(jīng)營（與部分經(jīng)濟(jì)、教育功能相對(duì)應(yīng)）和日常維護(hù)（包括了一定程度的保護(hù)活動(dòng)）。圖主3-2營利性社會(huì)力量介入管理模式營利性社會(huì)力量介入文化遺產(chǎn)管理后，由于其宗旨——營利——與行政管理體制的非營利特點(diǎn)不同，因此其配套約束機(jī)制必須更加全面、具體，否則就可能阻礙文化遺產(chǎn)的公益性功能并造成文化遺產(chǎn)資源受損。[16]（2）非營利性社會(huì)力量介入管理非營利社會(huì)力量介入管理在我國通常有兩種形式：一是公益性基金直接捐資給文博單位，二是非政府組織投入人力物力參與文博單位的部分管理活動(dòng)（如參與修繕等日常維護(hù)活動(dòng)以及為游客提供服務(wù)等）。與營利性社會(huì)力量的經(jīng)營體制在一定范圍內(nèi)、一定程度上替代行政管理體制不同的是，非營利性社會(huì)力量在其介入領(lǐng)域只是起到了“幫手”作用，沒有引起相關(guān)管理制度的變化。這種情況的主要原因是我國的非營利性社會(huì)力量還太弱小——非營利性社會(huì)力量參與我國文化遺產(chǎn)事業(yè)的建設(shè)和管理，僅就文化遺產(chǎn)事業(yè)的建設(shè)和管理的資金渠道而言，目前的主要障礙是我國還尚未形成一般性社會(huì)公益基金生成機(jī)制，我國相關(guān)稅收制度不配合[17]以及非政府組織發(fā)育不暢[18]，以致非營利性社會(huì)力量小、介入不深，這也是我國的文化遺產(chǎn)管理方面與西方發(fā)達(dá)國家存在的顯著差別。盡管近些年來這方面情況已有所好轉(zhuǎn)，但目前的制度環(huán)境仍然限制了非營利性社會(huì)力量在管理上的作為空間。1.1.3總結(jié)必須看到，行政管理體系已經(jīng)覆蓋了文化遺產(chǎn)的全部功能，經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營或承包給社會(huì)力量并不能增加文化遺產(chǎn)體系的功能，而只能起到補(bǔ)充文化遺產(chǎn)的保護(hù)力量、提高教育功能實(shí)現(xiàn)力度、提高文化遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益、盤活文化遺產(chǎn)中的部分存量資產(chǎn)效率這四個(gè)方面的作用。因此，社會(huì)力量介入管理的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就可確定：不違背《文物保護(hù)法》和文物事業(yè)內(nèi)在規(guī)律，以為人民服務(wù)作為宗旨，在提高或最少是不降低文化遺產(chǎn)行政管理體系獨(dú)有功能的情況下，是否起到了在文化遺產(chǎn)的三大功能上補(bǔ)充力量、提高效率和加大保護(hù)力度這三方面的作用。由于我國的市場(chǎng)化改革尚未結(jié)束，公益事業(yè)的社會(huì)力量介入機(jī)制正處于改革探索階段，相關(guān)法規(guī)、制度與政策等與時(shí)俱進(jìn)還不夠；同時(shí)，由于對(duì)營利性社會(huì)力量介入管理的要求高——在介入領(lǐng)域、介入方式、介入程度和介入的有效性等方面分寸難把握，再加上利益主體多，因此營利性社會(huì)力量介入管理已經(jīng)成為當(dāng)前文化遺產(chǎn)管理問題的高發(fā)領(lǐng)域?？傊覈奈幕z產(chǎn)管理體系中行政管理是主體，且相關(guān)制度建設(shè)較為系統(tǒng)；而社會(huì)力量仍然是輔助性、參與性的，且營利性社會(huì)力量介入不規(guī)范、非營利性社會(huì)力量介入嚴(yán)重不足。1.2中國文化遺產(chǎn)管理體制的發(fā)展成果和改革模式必須看到，我國目前的文化遺產(chǎn)管理體制，是從無到有建立起來的。經(jīng)過幾十年的改革摸索與實(shí)踐，我國已初步形成了符合我國文化遺產(chǎn)資源特點(diǎn)的、以文博單位和風(fēng)景名勝區(qū)及歷史文化名城（鎮(zhèn)、村）為代表的、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為補(bǔ)充的多層次文化遺產(chǎn)保護(hù)體系；形成了公有制基礎(chǔ)上的部門與層級(jí)相結(jié)合的、營利性和非營利性管理相結(jié)合的、多層委托代理關(guān)系管理的文化遺產(chǎn)管理體系；建立起以《文物保護(hù)法》為核心、以行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件為主體、以地方性法規(guī)為基礎(chǔ)的文化遺產(chǎn)法律法規(guī)體系。在建立過程中，這一體制從管理角度而言取得了較豐碩成果，而且每個(gè)階段的體制特征都基本做到了與當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)體制和國家行政資源狀況相適應(yīng)，也基本體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的管理目標(biāo)。因此，本章1.1節(jié)中所分析的我國文化遺產(chǎn)管理體制的特征，歷史地看，具有合理性。這種合理性有兩方面體現(xiàn)：一是我國的文化遺產(chǎn)管理體制（實(shí)際上主要是文物事業(yè)體制）的形成有顯著的路徑依賴——決定其路徑的兩個(gè)強(qiáng)客觀約束是：政治經(jīng)濟(jì)體制和行政資源狀況。我國的文化遺產(chǎn)管理體制之所以形成目前這樣一種委托—代理制度，正是與行政資源狀況和政治經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的結(jié)果；二是盡管存在這種約束，導(dǎo)致這個(gè)體制并沒有嚴(yán)格按照全面發(fā)揮事業(yè)功能來構(gòu)建，但分析總結(jié)我國的文化遺產(chǎn)管理體制的各個(gè)發(fā)展階段，主要結(jié)論仍可一言以蔽之：新中國成立后我國從無到有建立了文化遺產(chǎn)管理體制，并在搶救性保護(hù)和發(fā)揮文化遺產(chǎn)功能方面取得了縱向來看較為顯著的成果。1.2.1文化遺產(chǎn)事業(yè)的特征在表主3-2中，我們沿襲第一章的分析方法，采用“成員—規(guī)則—機(jī)制”來描述我國的文化遺產(chǎn)事業(yè)。[19]表主3-2中總結(jié)了我國文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的成果，其中以工程建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、城市化建設(shè)、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展之間初步形成了協(xié)調(diào)機(jī)制，這是在協(xié)調(diào)文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用關(guān)系上的進(jìn)步。[20]1.2.2初步形成統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)和遺產(chǎn)保護(hù)的局面文化遺產(chǎn)事業(yè)要達(dá)到促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧的效果，其基礎(chǔ)是良性互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后各級(jí)政府及非營利性社會(huì)力量有更多財(cái)力、能力和技術(shù)手段來保護(hù)遺產(chǎn)；另一方面，經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的各類生產(chǎn)性活動(dòng)會(huì)威脅到文物保護(hù)。統(tǒng)籌兼顧這種雙面作用，就必須統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文物保護(hù)在為人民服務(wù)、為后代人服務(wù)上的關(guān)系，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)保護(hù)的正面作用。目前，伴隨相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)體制改革，我國在處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系上，初步形成統(tǒng)籌兼顧模式。表主3-2文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展成果首先，在處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)的直接矛盾方面，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化遺產(chǎn)保護(hù)相協(xié)調(diào)。例如，在國家大型建設(shè)工程、基本建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目中前置性地加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，使文化遺產(chǎn)資源甚至能夠利用工程建設(shè)的機(jī)會(huì)“強(qiáng)身健骨”或“重見天日”；又如，在城市化建設(shè)中更加注重科學(xué)規(guī)劃和遺產(chǎn)合理利用，積極實(shí)現(xiàn)在保護(hù)性的文化遺產(chǎn)街區(qū)的整體改造的同時(shí)提高居民的生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量。其次，正在逐步規(guī)范文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用的重點(diǎn)——以文化遺產(chǎn)為資源的旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。通過各種規(guī)章制度，在文物旅游開發(fā)中越發(fā)注重文化遺產(chǎn)的保護(hù)，把文化遺產(chǎn)資源提高到旅游業(yè)生存發(fā)展的基礎(chǔ)資源的戰(zhàn)略高度，把合理處理保護(hù)與利用的關(guān)系用經(jīng)濟(jì)手段體現(xiàn)出來。1.2.3文化遺產(chǎn)管理體制的改革模式必須看到，我國的文化遺產(chǎn)管理取得這樣的成果、文化遺產(chǎn)管理體制形成目前這樣架構(gòu)也經(jīng)過了多種探索，其中最主要的探索就是在行政資源約束突出的情況下，如何提高行政管理體制的效率。為了解決對(duì)文化遺產(chǎn)的投入不足和文化遺產(chǎn)單位效率不高問題，也為了應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)文化遺產(chǎn)體制帶來的挑戰(zhàn)和要求，全國各地自1980年代開始對(duì)現(xiàn)有文化遺產(chǎn)管理體制（主要是對(duì)文物保護(hù)單位）進(jìn)行多樣化的改革嘗試?？v覽近些年我國的文化遺產(chǎn)經(jīng)營管理的市場(chǎng)化改革和探索實(shí)踐，改革路徑主要有兩條：第一是利益市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革模式，主要有上市公司改制模式、旅游企業(yè)資源整合模式、企業(yè)參股的股份制改革模式等三種；第二是公益市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革模式，主要是企業(yè)參與公益事業(yè)管理的改革模式。見圖主3-3文化遺產(chǎn)管理的改革模式類型。[21]圖主3-3文化遺產(chǎn)管理的改革模式類型圖世界文化和自然遺產(chǎn)黃山風(fēng)景區(qū)率先推出市場(chǎng)化改革方案——上市公司改革模式。黃山風(fēng)景區(qū)的全部經(jīng)營業(yè)務(wù)由黃山旅游集團(tuán)和黃山旅游股份公司按照市場(chǎng)方式運(yùn)作，黃山遺產(chǎn)保護(hù)工作則交由黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)管理。遺產(chǎn)資源的經(jīng)營主體是股份制上市公司，遺產(chǎn)資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)也完全分離。經(jīng)過十多年發(fā)展，黃山風(fēng)景區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入大幅增長，用于遺產(chǎn)保護(hù)的資金也保持了相應(yīng)的大幅增長，還為當(dāng)?shù)貛砹舜罅康捻?xiàng)目投資，已然成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支柱。不過，黃山風(fēng)景區(qū)在公益功能的發(fā)揮上略顯不足。而且，“一套班子，兩塊牌子”式的“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”一方面可使這套班子以擁有所有權(quán)的政府部門或機(jī)構(gòu)的名義，享受一切政府特權(quán)；另一方面又可使它以行使“經(jīng)營權(quán)”的企業(yè)的名義，賺取利潤。這種“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”的模式在監(jiān)督機(jī)制上的漏洞顯而易見。因此，盡管黃山的改制的確解決了文物保護(hù)的財(cái)力約束問題和效率不高問題，但仍有待改善。陜西省是文物資源大省，為了發(fā)展旅游業(yè)，進(jìn)行了旅游企業(yè)資源整合模式的改革嘗試，組建了直屬陜西省政府的陜西旅游集團(tuán)公司，將秦始皇陵、兵馬俑博物館、乾陵、法門寺、漢陽陵等5處全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、博物館交由陜西旅游集團(tuán)公司管理。例如，將經(jīng)營權(quán)從兵馬俑博物館中剝離出來，專門組建旅游開發(fā)有限責(zé)任公司，由開發(fā)公司負(fù)責(zé)兵馬俑博物館的門票經(jīng)營、旅游經(jīng)營和基建工作；原兵馬俑博物館則承擔(dān)考古發(fā)掘、文物保護(hù)、科學(xué)研究等工作。這個(gè)過程中，陜西旅游集團(tuán)公司甚至將旗下一部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)剝離出來，聯(lián)合陜國投、咸陽機(jī)場(chǎng)等企業(yè)，共同發(fā)起設(shè)立秦兵馬俑旅游股份有限公司（簡稱兵馬俑公司），爭取上市經(jīng)營。然而，在籌備中忽略了兩方面法律規(guī)定：文博單位不能將經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)交企業(yè)；博物館門票收入是國家行政事業(yè)性收費(fèi)，只能用于文物保護(hù)，絕不能挪作他用，更不能變?yōu)槠髽I(yè)利潤。隨后，在國家相關(guān)部委的聯(lián)合干涉下，中國證監(jiān)會(huì)取消了兵馬俑公司的上市資格。隨后，陜西旅游集團(tuán)公司在對(duì)博物館的管理和經(jīng)營上暴露了諸多問題，破壞文物原真性的事件屢有發(fā)生且唯利是圖傾向嚴(yán)重，旅游公司的經(jīng)營遭到兵馬俑博物館方面的抵制。最后，兵馬俑博物館仍然只能交回陜西省文物局管理。陜西的國有集團(tuán)資源整合開發(fā)經(jīng)營模式改革以失敗告終——既沒有改善文物保護(hù)，也沒有提高服務(wù)效率，反而直接威脅到保護(hù)，這種改革自然得不償失。曲阜三孔（作為世界文化遺產(chǎn)、全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的孔府、孔廟、孔林一般簡稱三孔）嘗試企業(yè)參股的股份制經(jīng)營模式的改革，讓各種營利性社會(huì)力量（包括國有資本、民營資本）都參與到遺產(chǎn)管理中來，希望一箭雙雕：既解決資金短缺問題，也引入一些上市公司先進(jìn)的管理技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。2001年，由華僑城以及曲阜當(dāng)?shù)氐目茁眉瘓F(tuán)等四家企業(yè)參股的孔子國際旅游股份公司正式成立，其中華僑城占50%的股份?？鬃訃H旅游股份有限公司取代之前的隸屬于曲阜市政府的文物管理委員會(huì)，和孔旅集團(tuán)成為三孔文化遺產(chǎn)曲阜其他文化遺產(chǎn)資源的實(shí)際管理者和經(jīng)營者。而原來負(fù)責(zé)三孔等文化遺產(chǎn)管理、經(jīng)營、保護(hù)和監(jiān)督的曲阜文物管理委員會(huì)則只保留監(jiān)督權(quán)。然而，經(jīng)營管理模式的改變并沒有顯著提高三孔的經(jīng)濟(jì)效益，卻導(dǎo)致了“水洗三孔”的惡劣事件[22]。最后，國家文物局及時(shí)出面調(diào)查并干預(yù)，曲阜市按照上級(jí)有關(guān)要求，對(duì)當(dāng)?shù)氐奈奈锕芾眢w制進(jìn)行了重新確定：要求孔子國際旅游股份有限公司從三孔的管理中立即退出，三孔文物景區(qū)的保護(hù)管理工作交回曲阜市文物管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。這個(gè)模式也基本是失敗的：盡管初步解決了投入不足和服務(wù)效率不高問題，但威脅到了文物保護(hù)。廣州南越水閘博物館則開創(chuàng)性地選擇了一種經(jīng)濟(jì)（效益）不虧本、社會(huì)（效益）大豐收的管理和保護(hù)模式——企業(yè)參與公益性遺產(chǎn)管理改革模式。廣州在處理商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)與南越國水閘遺址保護(hù)的關(guān)系方面獲得了“多贏”結(jié)果：經(jīng)過廣州文化局多次調(diào)研和文物、建設(shè)等各部門的協(xié)調(diào)，最后達(dá)成協(xié)議，將光明廣場(chǎng)由商住項(xiàng)目改為純商業(yè)項(xiàng)目，西漢水閘原址保留，由發(fā)展商負(fù)責(zé)展館的建設(shè)和維護(hù)。2007年6月，廣州南越水閘博物館正式對(duì)外開放，免費(fèi)供市民參觀。這個(gè)營利性社會(huì)力量介入的模式首開企業(yè)參與公益性遺產(chǎn)管理的先河，對(duì)企業(yè)和文物部門都是一個(gè)全新的嘗試。而且，這個(gè)模式從市場(chǎng)化改革的兩個(gè)動(dòng)因——解決財(cái)力約束問題和服務(wù)效率不高問題——的角度看基本實(shí)現(xiàn)了改革的初衷，堪稱一種較為成功的改革模式?？傊?，非營利的行政管理體制能夠較好地把握文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用的度，但財(cái)力約束和服務(wù)效率不高又使得營利性社會(huì)力量介入具有必要性。營利性社會(huì)力量的介入程度、方式等是市場(chǎng)化改革成敗與否的關(guān)鍵。這四種改革模式中有兩種較為成功，但這種成功卻不具有普適性——不同的文化遺產(chǎn)資源條件、保護(hù)要求使得文化遺產(chǎn)管理中營利性社會(huì)力量能用什么方式介入到什么程度千差萬別。只能這樣用一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)簡而言之：營利性社會(huì)力量的介入程度要與保護(hù)目標(biāo)以及文化遺產(chǎn)資源的利用條件相適應(yīng)，保護(hù)要求高且資源利用條件苛刻的文化遺產(chǎn)，只能采用比較純粹的非營利性的行政管理體制。[23]1.2.4當(dāng)前文化遺產(chǎn)管理體制中的利益相關(guān)者格局經(jīng)過市場(chǎng)化改革并隨著公眾參與程度的加深，目前的中國文化遺產(chǎn)管理體制涉及的方方面面遠(yuǎn)比過去單純的非營利性的行政管理體制豐富?？梢杂脠D主3-4來描述市場(chǎng)化改革后文化遺產(chǎn)管理體制中的利益相關(guān)者格局。[24]圖主3-4文化遺產(chǎn)利益相關(guān)者圖從圖主3-4可發(fā)現(xiàn)，中央政府是文化遺產(chǎn)資源的名義所有者和推動(dòng)文化遺產(chǎn)管理體制改革的最終力量，因此居于文化遺產(chǎn)管理體制改革中所涉及的利益相關(guān)者的頂層。由于文化遺產(chǎn)的多層委托—代理體制，地方政府下屬的直接管理機(jī)構(gòu)成為遺產(chǎn)事實(shí)上的日常管理主體，并與介入文化遺產(chǎn)地經(jīng)營管理的營利性社會(huì)力量及周邊社區(qū)組成利益相關(guān)者核心圈。而相關(guān)建設(shè)者、相關(guān)產(chǎn)業(yè)消費(fèi)者和遺產(chǎn)的關(guān)注、參與者都需要通過這個(gè)核心圈才能與文化遺產(chǎn)資源發(fā)生關(guān)系。這種看似穩(wěn)定的利益相關(guān)者格局，因?yàn)榈胤秸哪怖?qū)動(dòng)具有了不可持續(xù)性：相當(dāng)數(shù)量的地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，重視文化遺產(chǎn)的旅游開發(fā)和利用，忽視文化遺產(chǎn)的保護(hù)，事實(shí)上形成了文化遺產(chǎn)“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、快速貼現(xiàn)、變現(xiàn)”的文化遺產(chǎn)的利益產(chǎn)生機(jī)制。這種利益機(jī)制的建立不是從文物事業(yè)本身發(fā)展規(guī)律出發(fā)，而是以不可持續(xù)方式、利用文化遺產(chǎn)換取“經(jīng)濟(jì)效益”，把文化