我國中小學生減負政策實施困境及破解之路

我國中小學生“減負”政策實施困境及破解之路

一我國中小學生“減負”政策盤點我國中小學學生學業(yè)負擔過重問題由來已久，成因復雜。為減輕中小學學生學業(yè)負擔，提升基礎教育階段教育質量，促進我國中小學學生健康發(fā)展，自新中國成立以來，我國先后出臺了一系列“減負”政策及相關措施，相關政策措施近年來更是持續(xù)性增長，受到政界、學界、媒體和民眾的廣泛關注。（一）中小學生“減負”政策歷史回顧新中國成立初期，為全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家建設，我國在教育領域學習蘇聯(lián)模式，采用“以俄為師”的教育方針，但因沒能與我國實際相結合，采用全盤“蘇化”、“一刀切”的做法，出現(xiàn)了許多生搬硬套的情況，再加上中小學教育規(guī)模擴大，帶來了嚴重的升學壓力，在此雙重影響之下，中小學生承受了過重的學業(yè)負擔。國家注意到了該問題的存在，教育部于1955年頒布了《關于減輕中、小學校學生過重負擔的指示》，這是新中國成立后的第一個“減負令”。該指示明確指出“部分地區(qū)和部分學校存在中小學學生負擔過重問題，主要體現(xiàn)為考試多和課外作業(yè)繁重”[1]。改革開放時期，在1978年的全國教育工作會議上，鄧小平同志明確指出，“學生負擔仍然很重，需要采取相關有效舉措來糾正”。1988年，《國家教育委員會關于減輕小學生課業(yè)負擔過重問題的若干規(guī)定》指出“當前許多小學存在的突出問題之一是學生課業(yè)負擔過重”，該規(guī)定提出了一系列相關解決舉措。1993年，《國家教育委員會關于減輕義務教育階段學生過重課業(yè)負擔、全面提高教育質量的指示》提出，“解決學生負擔過重的關鍵是引導小學教育工作者堅持全面育人，端正教育思想，并從十個方面提出了減負要求”。1999年中共中央、國務院頒布《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》指出，“在開展素質教育的過程中，中小學生課業(yè)負擔問題迫在眉睫”，該文件將減輕中小學生課業(yè)負擔提到實施素質教育的戰(zhàn)略高度上。2013年，教育部印發(fā)《小學生減負十條規(guī)定（征求意見稿）》，在全社會公開征詢意見。2014年，教育部實施“減負萬里行·第2季”活動。[2]新時代以來，習近平總書記對中小學生“減負”問題非常關心，曾與小學生就“作業(yè)情況、運動狀況、奧數(shù)學習”等交流。2017年教育部頒布《義務教育學校管理標準》，明確提出，“中小學校要從整體上規(guī)劃并控制各學科作業(yè)量，科學安排學校作息時間”。2018年2月，教育部等四部門聯(lián)合下發(fā)《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，劍指校外機構亂象。2018年底，號稱史上最嚴的“減負令”——《教育部等九部門關于印發(fā)中小學生減負措施的通知》重磅出臺（以下簡稱“減負三十條”），從規(guī)范學校辦學行為、嚴格校外培訓機構管理、家庭履行教育監(jiān)護責任、強化政府管理監(jiān)督入手，切實改變不科學的教育評價導向。（二）2019年全國各地中小學生“減負”政策為貫徹和落實“減負三十條”，2019年“減負”政策在全國各地逐漸落地，截至2019年底，包括河南、重慶、陜西、上海、天津、浙江等在內的24個省份紛紛出臺中小學生“減負”實施方案（以下簡稱“各地方案”）。1.工作機制：多元政策主體共同參與與過往政策相比，2019年各地方案有著明顯區(qū)別：一是政策頒發(fā)機構多元，由當?shù)亟逃鞴軉挝?、發(fā)展改革委、民政、公安、婦聯(lián)等多部門聯(lián)合頒發(fā)，共同發(fā)力。二是具體措施更加細化，如多地制定了“三減三增”具體量化措施——減少作業(yè)、減少考試、減少競賽，增加睡眠、增加鍛煉、增加實踐。三是政策主體協(xié)同參與，強調由政府主導，學校、社會、家庭、政府協(xié)同參與，充分履責，“減負”不再是一方唱“獨角戲”。四是走向綜合治理，從以往“單一化”治理，轉向課內、課外，校內、校外，線下、線上綜合治理，力圖突破“治標不治本”的困境。2.政策要點：“細化”和“定量化”特征明顯結合大多地區(qū)出臺的中小學生“減負”方案來看，“減負三十條”對各地方案的制訂有著較強的示范性和規(guī)范性，多地政策文本形式與內容規(guī)范沿襲了“減負三十條”的框架。此外，各地方案也存在很多的共性特征：對“減負”政策目標的一致認識，對“減負”主要任務的一致行動，對“減負”政策主體責任的一致明確。不同之處在于：多地根據(jù)自身情況對具體措施進行了程度不一的細化和差異化，對學生作業(yè)、休息時間等作出具體量化（見表1），當然也有個別地區(qū)僅停留在“條條框框”的觀念形式上，缺乏翔實的措施。表1各地中小學生“減負”方案具體措施（部分）地區(qū)政策規(guī)定具體措施浙江科學控制考試難度初中各學科期中、期末試卷整卷難度系數(shù)控制在0.70以上，中考難度系數(shù)控制在0.70～0.75，單個題型難度系數(shù)不宜低于0.40河南堅決控制考試次數(shù)除初、高中學業(yè)水平考試外，原則上省轄市不得再組織其他形式的統(tǒng)一考試，以質量監(jiān)測為目的的抽測，每學期不超過1次，隨機抽取的學生比例不超過本年級的30%廈門加強家校交流互動指導支持學校每學期至少召開1場家長會、組織1次家庭教育指導、舉行1次家長開放日活動、發(fā)出致家長一封信河北實施示范性高中指標到校政策繼續(xù)實行將公辦省級示范性高中公助生招生指標按照不低于80%的比例合理分配到區(qū)域內初中學校的招生政策，并適當向薄弱初中、農村初中傾斜天津嚴控書面作業(yè)總量小學一、二年級不布置書面家庭作業(yè)，小學三、四年級書面家庭作業(yè)時間不得超過40分鐘，五、六年級不得超過60分鐘，初中階段不得超過90分鐘|Excel下載表1各地中小學生“減負”方案具體措施（部分）值得一提的是，一些地區(qū)根據(jù)自身情況和重點工作，在“減負三十條”的基礎上，創(chuàng)新性地補充和完善了一些制度內容，體現(xiàn)出了“減負”方案的區(qū)域性、針對性和創(chuàng)新性。如2019年底出臺“減負40條”的浙江省，在全國率先提出建立區(qū)域基礎教育生態(tài)監(jiān)測發(fā)布制度，從2020年起，浙江省每年對區(qū)域基礎教育生態(tài)情況進行監(jiān)測評價，主要包括區(qū)域中小學生成長的外部環(huán)境、區(qū)域基礎教育內部的科學協(xié)調和區(qū)域中小學生的學業(yè)負擔指數(shù)三個方面。將監(jiān)測評價結果面向社會公布，并納入縣（市、區(qū)）教育現(xiàn)代化水平監(jiān)測指標，可見浙江省“減負”治理的決心和能力、水平。3.政策目標：進一步規(guī)范義務教育秩序綜合分析各地“減負”方案文本可發(fā)現(xiàn)：具有權威性、強制性的政策（諸如“嚴禁”“杜絕”“不得”此類表述）所占比例較大，方案給學校、校外培訓機構、政府部門列出了嚴格的“負面清單”。對政策執(zhí)行人員提出嚴格的規(guī)范要求，以保證政策的適用范圍和權責范圍，是落實“減負”的應有之義。不過，在執(zhí)行強制性的政策規(guī)定時須注意各地的現(xiàn)實情況和特殊要求，以免引起“簡單化”“表面化”甚至“反彈”現(xiàn)象。一個好的政策文本需要給出更多的具體操作性建議，以及有助于政策執(zhí)行主體能力建設的針對性配套措施，這樣執(zhí)行起來會更容易、可行，也利于政策真正落地。從已有“減負”政策文本來看，這些方面沒有得到普遍的重視和推進。另外，在各地方案中，僅有少數(shù)對不當之舉進行處理的監(jiān)督制度。《上海落實義務教育階段學生減負增效工作實施意見》對嚴禁擾亂招生秩序的行為作出規(guī)范，“對疑似通過與義務教育學校招生掛鉤謀取不當利益的機構，涉嫌違紀違規(guī)、違法犯罪的，移交紀檢部門和司法機關。同時，對違規(guī)的義務教育階段民辦中小學校實施‘雙減’（調減政府扶持資金，調減3年招生計劃），并嚴肅追究相關人員的責任”，相關監(jiān)督可圈可點。二中小學生“減負”政策實施（一）“減負”政策下的“高溫”輿情2019年9月開學以來，江蘇省部分城市的中小學不布置筆頭作業(yè)，取消各類單元測試、周考、月考，不許帶作業(yè)到學校批改……這些讓習慣了平常大考小考不斷的家長感到焦慮，向教育部門發(fā)出質疑，一篇名為《南京家長已瘋》的網文將輿情點燃，“減負=制造學渣”的荒謬言論充斥輿論場，家長的焦慮在新一輪“減負”中再次被放大。10月30日，南京市教育局作出回應，坦言在督查工作中存在理解不準確，執(zhí)行規(guī)定簡單化、形式化、機械化的現(xiàn)象，給社會和部分家長帶來了誤解。對此，將糾正督查整治中發(fā)生的偏差，確保義務教育規(guī)范有序發(fā)展。[3]11月5日，教育部連續(xù)舉行新聞通氣會，回應了近期社會高度關注的“減負”問題?；A教育司副司長俞偉躍表示“合理的課業(yè)負擔是必需的，學習不可能沒有負擔?？茖W減負應當有增有減，把不合理的負擔減下來，增加體育美育勞動教育”。（二）“減負”引發(fā)教育政策與教育現(xiàn)實的矛盾以“減負三十條”和各地方案為標志的新一輪“減負”政策，其初衷無疑是好的，執(zhí)行措施之細、規(guī)定之嚴前所未有，但從現(xiàn)實來看，與學?，F(xiàn)有教育理念和現(xiàn)實狀況相去甚遠。來自地方的教育局局長、一線老師和家長紛紛吐露心聲。一名南方教育局局長認為“減負”政策在大方向上發(fā)揮了引導作用，但當前減負措施存在“機械化”現(xiàn)象，可能適得其反，束縛了教育工作者教育教學的智慧和改革創(chuàng)新的激情。也有局長認為教育以考試和選拔為底色是當前不可回避的現(xiàn)實和本質問題。[4]的確，眼下分數(shù)還是衡量一切的標準，無論是教師的教學水平、學校的教育質量，還是一個地區(qū)的教育政績，概莫能外。破解“唯分數(shù)”這一教育評價改革中最難啃的“硬骨頭”，任重而道遠。另外，此番“減負”政策中的一些具體規(guī)定也讓一線老師感到“頭痛”。譬如對學生作業(yè)時間作出限時要求，北京一小學語文老師認為：使用行政命令控制作業(yè)時長并不可取，脫離現(xiàn)實。學習的根本目標是“學會”或“掌握”，而不僅僅是完成作業(yè)，對于學有余力的學生，可以有更多創(chuàng)造性的作業(yè)。[5]這種“一刀切”的政策在具體執(zhí)行時，因有違學生的個體差異而受到詬病?！傲炕钡臏p負政策是必要的，可以直觀地表現(xiàn)和衡量效果，但更需結合真實情況，更多地在創(chuàng)新教學方式、提高學習效率上下功夫。此外，此番“減負”政策規(guī)定不得公布考試分數(shù)和成績排名，但據(jù)了解，實際上仍有一些學校違規(guī)操作，有家長反映“期末考試雖然學校表面上不公布分數(shù)，但會要求孩子家長下載App查分、查排名、查試卷”。[6]（三）“減負”政策遭遇“軟抵抗”“減負”是一場持久戰(zhàn)，容易因為政策執(zhí)行主體的動力不足而遭遇“軟抵抗”。西南大學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心楊欣副教授對全國12個省份108所小學的9821名小學生進行問卷調查，發(fā)現(xiàn)當前“減負”落實情況存在著顯著的年級、時段和學校類型的差異，具體表現(xiàn)為：小學減負落實情況隨著年級增加而越來越差；隨著期末臨近落實情況轉差；優(yōu)質小學和普通小學在落實情況上具有顯著差異。[7]可見，“減負”政策在落實過程中難免因遭遇現(xiàn)實困境而發(fā)生“走樣”。同樣的困境也出現(xiàn)在校外培訓機構?！皽p負三十條”和各地方案規(guī)定嚴禁校外培訓機構超綱教學，然而，《半月談》記者在太原、石家莊等地的走訪中發(fā)現(xiàn)，大多校外培訓機構仍然存在超綱教學情況，之前因設“尖子班”而被整改，現(xiàn)換之以“創(chuàng)新班”“勤思班”稱法，換湯不換藥。[8]由于培訓機構有多種注冊和運營模式，超綱教學很難被具體界定和有效監(jiān)管，加之有讓孩子提前學習需求的家長不在少數(shù)，進而帶動相關需求，給政策落實帶來了難度?！皽p負三十條”還規(guī)定“從事學科知識培訓的教師應具有相應教師資格”。據(jù)一些培訓機構代表反映，該政策對提高培訓機構的準入門檻和培訓人員的專業(yè)素質有著重要意義，但是，大多培訓機構的教師并非“師范畢業(yè)生”，而且受固定考試時間的影響，持證比例較低確實是現(xiàn)實情況。從調查得知，一些培訓機構在招聘教師時不要求必須有證，可以先上崗上課，待后面考證通過即可，也并沒有按照要求公示所有教師的資質。隨著教育部的最新規(guī)定出臺，這一整改的最后時間定為2020年6月，此后無證教師將不得再從事線上、線下培訓工作。該規(guī)定的執(zhí)行效果還有待時間檢驗。三中小學生“減負”政策實施困境審視（一）“應試教育”“唯分數(shù)”頑疾難破中國教育三十人論壇學術委員會發(fā)布的《2018年中小學生減負調查報告》數(shù)據(jù)顯示，對于孩子學業(yè)負擔過重的原因，分別有55.24%和23.21%的家長認為，是升學壓力大引起家長焦慮和學校教育片面追求升學率。為了在競爭激烈的升學考試中脫穎而出，學校和家庭不斷給學生“加壓”。在現(xiàn)在的社會大背景下，一些學校為了打造教育品牌、吸引生源，在學生課程教學等方面不斷做“加法”，帶有強烈的應試功利主義傾向。從時下人們最關心的中考、高考制度改革來看，我國中小學教育目標被窄化在內容層面，注重考試相關內容的傳授與學習，更多追求中考、高考考試成績與“升學率”，這樣的教學因片面化追求知識與技能而加重學生負擔。一方面，中考、高考制度造成的“應試教育”導向導致中小學校課程設置失衡，教育教學內容安排錯位，使原本作為有機整體的學生個體被片面分割、部分發(fā)展，導致中小學生身心問題突出。另一方面，中考、高考制度造成的“應試教育”導向使得中小學教育評價標準缺失，使得教育評價與教育目標之間發(fā)生錯位。從當前教育現(xiàn)實來看，“唯分論”只會使教育再次回流到應試教育大潮之中，變相導致學生學業(yè)負擔的加重，考試招生制度改革亟須“動真格”。同時，優(yōu)質教育資源缺乏引發(fā)的競爭無疑是加重中小學課業(yè)負擔的主要推手。傳統(tǒng)教育財政資源配置模式導致教育經費出現(xiàn)地區(qū)不均衡的現(xiàn)象，而這也帶來了義務教育的不均衡。地方政府部門為提高辦教育的政績，往往把好的教育資源提供給少數(shù)好學校，形成升學鏈條，而因投入不足產生的附帶影響只能使薄弱學校越來越弱。這種特定歷史時期下政策導向與復雜因素交織而形成的局面，無疑成為家長“擇?！毙袨槌B(tài)存在的主要原因。一旦“擇校”行為發(fā)生，那么對于學生來說，課業(yè)負擔（已真實存在或潛在的）將會持續(xù)增多的現(xiàn)象很難避免。與此同時，在義務教育階段，初中階段的校際差異要顯著大于小學階段的校際差異，且初中階段的校際差異為“擇?！碧峁┝恕皽卮病保蚨n業(yè)負擔很難減輕。眼下，治理民辦學校“掐尖招生”的新政剛剛在各地啟動，此番治理將緩解民辦學校“擇校熱”，不過，在家長和學生無法通過選擇民辦學校來滿足差異化需求后，學區(qū)房和校外培訓的需求隨之會更旺盛。[9]（二）“減負”政策各方主體相互博弈多年來，“減負”一直作為熱搜詞出現(xiàn)在社會關注的榜單，但實際“減負”效果甚微。當政策落實不力時，政府可能認為問題的根源在基層執(zhí)行單位，學校沒有正確把握與落實“減負”政策，使得學生課業(yè)負擔不斷加重。學校確實責無旁貸，但是“學校萬能論”的思維遮蔽了其他相關主體的價值，尤其是政府的主導作用。換言之，如果政府職責不明確，不能做到依法治教，“劇場效應”就無法得到根本扭轉。誠如學者林小英指出的：“政府、學校、家庭、校外培訓機構這四方主體本身是博弈的關系，存在外在和內在的沖突，在政策實施過程中彼此行為會發(fā)生‘扭曲’，通常會演變成漫長的‘討價’過程。即便存在沖突，主體彼此間的價值互不相容，但主體之間依然是相互依存的，有需求就會有供給?！碑斚?，對“減負”從單一治理走向綜合治理，每一個層面的解決都受到其他層面的促進或者制約，如何形成合力，考驗著政府的治理智慧。（三）全民焦慮和資本的推波助瀾近年來，《月薪三萬，還是撐不起孩子的一個暑假》《瘋狂的海淀黃莊》之類的文章熱傳，營造出了濃濃的焦慮感。一些電視節(jié)目如《學霸是怎樣煉成的》，道出“非‘985’‘211’的簡歷只能扔垃圾桶的命運”的招聘潛規(guī)則，無疑撕扯著人們因激烈競爭而高度緊張的神經。在這種全民焦慮之下，現(xiàn)實情況很難因為一時一地的“減負”政策而得到改觀。自“減負”實施以來，家長普遍認為學校減少作業(yè)量與課時之后，孩子會出現(xiàn)懶散現(xiàn)象，擔心自己的孩子會落后于其他同齡人、可能不能如愿以償?shù)厣龑W；家長普遍認為課內“減負”實際上就是迫使家長讓孩子在課外“增負”，出現(xiàn)對“減負”初衷的不理解或誤解，導致“學校減負，家庭增負”效果產生。另外，據(jù)調查，家長對“減負”政策的態(tài)度，不僅與他們對“政策”的認知有關，還與“減負”后子女的學習成績相關：實施“減負”政策后，子女的學習成績變化越積極，家長越容易支持“減負”工作；而成績變化越消極，則家長的態(tài)度相應地也會越消極。不可忽略的還有來自校外培訓機構以及背后資本的推波助瀾，這也是“減負”政策難以有效落實的原因，現(xiàn)實中“姓商不姓教”“販賣焦慮”的情況不在少數(shù)。資本力量亟須得到規(guī)范，以阻斷其對教育的侵蝕。四突破中小學生減負政策實施困境的路徑（一）樹立科學的“減負”觀第一，轉變對“減負”的不當認識。對“減負”的認識，不能僅停留在減少學生的作業(yè)量、減少考試的次數(shù)等方面，“減負”意味著學生不再做“刷題機器”，不再“努力搶跑”。因此，需要學校、教育行政部門及政府進行正確的輿論引導，利用各種媒介和途徑讓民眾認識到“減負”不是完全避免負擔，而是減去無用的沉重壓力，來激發(fā)學生的內在動力；“減負”不是降低質量要求，而是幫助學生提高學習質量和效率；“減負”不是規(guī)避競爭，而是在競爭中關注“非認知能力”，掌握“開放式”技能，與其他知識產生鏈接，與所處世界發(fā)生關聯(lián)?？梢酝ㄟ^開展社區(qū)教育活動等方式，建立家長、社會人員對“減負”的理性認知，提高協(xié)作參與的能力。第二，強化對“減負”價值的共識。近年來，圍繞減輕中小學生學業(yè)負擔，國家和地方重拳出擊，規(guī)范學校辦學行為、整改校外培訓機構、治理民辦學校招生亂象等等。對“減負”政策目標和意圖價值的理解，不能僅僅停留于此。在一系列“嚴禁”“防范”的背后，是我國建立義務教育正常秩序、追求教育公共利益的初衷和決心，就這一點需要達成更大的共識和具備更強的建設能力。因此，需要向社會公眾厘清“減負”政策目標、價值意圖，減少公眾對“減負”的認識盲區(qū)，助其理性地作出價值判斷?？傊?，對待“減負”，全社會包括家長、社會人員要理性對待兒童的成長、需求，須知“教育錯了的孩子比未受教育的孩子離智慧更遠”。（二）因地制宜完善“減負”政策在中小學生“減負”工作中，學校和教師普遍期望政府加強對所有學校落實“減負”工作的監(jiān)督，以保證有一個公平競爭的教育環(huán)境。因此，在更新家長、教育工作者育人觀念的基礎上，要通過設計合理的制度框架來規(guī)避相關群體不合作行為的風險，針對相關群體選擇的合作與不合作行為給予賞罰，以此逐漸突破“減負”博弈困境，促使越來越多的參與者選擇合作，解決“減負”難的問題。建立“減負”監(jiān)督平臺，對學校系統(tǒng)、校外培訓機構系統(tǒng)進行長效監(jiān)管。此外，從政策內容和公眾反饋的感受來看，“減負”相關量化措施過于絕對和“一刀切”，與現(xiàn)實狀況不符，因此，需要各地方在“減負”政策大方向的引導下，積極探索“分類、分層減負”，根據(jù)學校、學生的實際特點，根據(jù)機構的現(xiàn)實情況，制定差異、漸進、可行的方案措施。需要注意的是，在“嚴禁”“杜絕”“不得”之外，更加重視對政策執(zhí)行主體的正面引導和有針對性的能力建設。消除“惡治”，樹立教育“善治”和“共治”的理念。[10]（三）扎實推進教育評價與考試招生制度改革教育評價是影響“減負”政策落實的深層根源。隨著全球化的發(fā)展，創(chuàng)新精神、合作能力、多元視野已成為21世紀人才的衡量標準，“唯分數(shù)”對個人未來發(fā)展的決定地位在新理念的沖擊下岌岌可危。教育評價改革迫在眉睫