國(guó)內(nèi)旅游管理體制的發(fā)展與改革

國(guó)內(nèi)旅游管理體制的發(fā)展與改革國(guó)內(nèi)旅游管理體制的開(kāi)展與改革

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)物質(zhì)水平的提高，國(guó)內(nèi)旅游管理體制在經(jīng)過(guò)四個(gè)階段的改革之后，到目前為止已經(jīng)取得了較為顯著地功效，推動(dòng)了旅游業(yè)健康、穩(wěn)步的開(kāi)展。但是隨著旅游業(yè)跨境、跨業(yè)不斷深化，國(guó)內(nèi)旅游業(yè)開(kāi)展不斷暴露出一些弊端，旅游管理體制不能適應(yīng)新形勢(shì)的開(kāi)展，從而很大程度上制約了旅游經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展與轉(zhuǎn)型。旅游業(yè)開(kāi)展改革和創(chuàng)新管理體制勢(shì)在必行，能否探索出既適應(yīng)轉(zhuǎn)型開(kāi)展，又能夠?qū)崿F(xiàn)旅游業(yè)特別是效勞業(yè)的高校運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于未來(lái)適應(yīng)旅游業(yè)跨境、跨界快速協(xié)調(diào)開(kāi)展有著重要意義。

一、未來(lái)旅游業(yè)開(kāi)展的趨勢(shì)

1.旅游業(yè)將朝著綜合化開(kāi)展

未來(lái)世界旅游業(yè)開(kāi)展的趨勢(shì)就是綜合化開(kāi)展。旅游業(yè)本身具備高度的關(guān)聯(lián)性，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)密切關(guān)聯(lián)，與單體產(chǎn)業(yè)相比擬，旅游業(yè)綜合化開(kāi)展更具優(yōu)勢(shì)與意義。首先，旅游業(yè)集吃、住、行、游、購(gòu)及娛樂(lè)于一體，其綜合化開(kāi)展將相關(guān)產(chǎn)業(yè)、部門實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合與統(tǒng)一，摒棄了傳統(tǒng)模式，能夠形成一定規(guī)模的綜合效益，增強(qiáng)旅游業(yè)的跨行業(yè)匯集吸引力。其次，旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，其綜合化開(kāi)展具備規(guī)模大、資產(chǎn)實(shí)力雄厚、產(chǎn)業(yè)鏈完備等優(yōu)勢(shì)，并且將有效的周邊經(jīng)濟(jì)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展。最后，旅游業(yè)將中小型單體旅游業(yè)聯(lián)合，加快了旅游業(yè)國(guó)際化與現(xiàn)代化的進(jìn)程。

2.旅游管理技術(shù)的現(xiàn)代化開(kāi)展

未來(lái)旅游管理中，將實(shí)現(xiàn)以信息技術(shù)為核心的現(xiàn)代化管理。特別是在市場(chǎng)觀念日益提升的時(shí)代，現(xiàn)代化管理有利于提升和完善旅游業(yè)的管理水平，旅游業(yè)的生產(chǎn)、營(yíng)銷、消費(fèi)等環(huán)節(jié)都借助市場(chǎng)獲取信息，通過(guò)現(xiàn)代化管理伎倆的利用，可有效降低本錢和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)市場(chǎng)信息獲取的渠道與質(zhì)量，此外，現(xiàn)代化管理還有助于提高管理效率，不僅提高了旅游經(jīng)營(yíng)者的效率，重要的是能夠借助現(xiàn)代科技提高游客消費(fèi)旅游資源的效率、制定行程的效率、獲取信息的效率。

二、國(guó)內(nèi)旅游現(xiàn)行管理體制存在的問(wèn)題

旅游管理體制應(yīng)當(dāng)不斷適應(yīng)旅游業(yè)的開(kāi)展。但是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)旅游業(yè)頂層設(shè)計(jì)及管理機(jī)制仍然存在一些問(wèn)題，從而導(dǎo)致其在管理中主導(dǎo)作用發(fā)揮缺乏。

1.旅游業(yè)行政主管部門不足統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)性

當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些地方，政府旅游管理機(jī)制在設(shè)置與行政主管部門的職責(zé)不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致并不能適應(yīng)旅游業(yè)的開(kāi)展，更不能滿足依法行政的需求。從國(guó)務(wù)院部委到地方各級(jí)人民政府的旅游行政主管部門的設(shè)置并不統(tǒng)一。這些主要表現(xiàn)為：首先，名稱不標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院各部委行政管理機(jī)構(gòu)，為中華人民共和國(guó)國(guó)家旅游局，但是到了省市自治區(qū)之后，由于具體情況復(fù)雜，各地設(shè)立旅游局、旅游管理委員會(huì)，有的省以前設(shè)旅游局，后來(lái)又改為旅游開(kāi)展委員會(huì)等名稱的機(jī)構(gòu)。再到縣級(jí)城市，旅游管理機(jī)構(gòu)那么成為旅游局、旅游文化體育局、旅游委等。同時(shí)，我國(guó)旅游業(yè)開(kāi)展地域性非常強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)興旺、地理位置優(yōu)越的沿海地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平要高于中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)。在一些地方，旅游管理機(jī)構(gòu)只是單純的旅游局，職能劃清楚確。不過(guò)，有些地方那么改成旅游委，職能簡(jiǎn)單單一。那些魚(yú)外辦、僑辦單位合在一起的旅游管理機(jī)構(gòu)，它們的職能更為含糊。

2.旅游管理機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)不健全，管理部門的職權(quán)相對(duì)有限

國(guó)內(nèi)旅游管理體制的不斷革新開(kāi)展，旅游管理機(jī)構(gòu)面向國(guó)家到地方，分別設(shè)有特定的管理部門，雖然形成較為理想的局面，但是因?yàn)槎躺兕愃朴谄髽I(yè)模式的高效旅游行政管理體制，而且現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)覆蓋面并沒(méi)有到達(dá)最好的狀態(tài)。首先，各級(jí)政府行政管理機(jī)構(gòu)體系不健全。在國(guó)家層面，旅游行政管理機(jī)構(gòu)，短少級(jí)別高、權(quán)力大和職能高；地方層面，權(quán)力小，而且協(xié)調(diào)功能單薄，甚至在一些地區(qū)，到目前為止尚未建立獨(dú)立的旅游管理機(jī)構(gòu)。市縣級(jí)的旅游行政管理機(jī)構(gòu)仍為空白。其次，旅游業(yè)協(xié)會(huì)民間管理機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)，建設(shè)單薄，公民短少參與主動(dòng)性，在參與過(guò)程中也未受到重視。政府主導(dǎo)多元交叉融合度非常高的產(chǎn)業(yè)，往往不能發(fā)揮主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，收到多種因素制約，存在諸多問(wèn)題。特別突出的是導(dǎo)游隊(duì)伍的管理，導(dǎo)游一般隸屬于旅游企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會(huì)，然而，導(dǎo)游在帶團(tuán)過(guò)程中又發(fā)揮著重要的作業(yè)，尤其是出境領(lǐng)隊(duì)，然而導(dǎo)游隊(duì)伍的地位和工作性質(zhì)的重要性不相匹配，應(yīng)該不斷加強(qiáng)提升導(dǎo)游隊(duì)伍的地位和待遇。旅游的涉外事業(yè)性和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性決定了它的重要地位，然而，相應(yīng)的旅游行政主管機(jī)構(gòu)權(quán)力的有限性直接導(dǎo)致旅游企業(yè)在開(kāi)展中不足獨(dú)立性與自主性，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的開(kāi)展。

3.政府相關(guān)部門管理出現(xiàn)越權(quán)現(xiàn)象，過(guò)于干涉企業(yè)的運(yùn)作經(jīng)營(yíng)

近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)與成熟開(kāi)展，在一些舉措的設(shè)定方面均已按照國(guó)際管理進(jìn)行，為促使國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的快速開(kāi)展，旅游業(yè)相關(guān)部門在日常實(shí)踐中摸索制定了一些合乎中國(guó)旅游行業(yè)規(guī)律的規(guī)章制度，以保證旅游業(yè)有章可循。但是政府的越權(quán)行為，在一定程度上也嚴(yán)重影響到了旅游業(yè)的開(kāi)展。

形成這一現(xiàn)象的原因，主要包括兩個(gè)方面：一是政府方面，政府行政管理部門，因?yàn)樯形疵撾x方案經(jīng)濟(jì)的慣性作用，且管理部門受自身利益驅(qū)使，從而導(dǎo)致政府部門在行使職權(quán)時(shí)，出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中，對(duì)自己角色的定位不準(zhǔn)確，該干什么，不該干什么，并不分明，他們?cè)诼糜喂芾碇胁槐匾母烧?，大大降低了行業(yè)管理部門樹(shù)立起來(lái)的威信。另一個(gè)是企業(yè)自身方面，企業(yè)自身的惰性，與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的怯懦，致使政企不分的現(xiàn)象。旅游企業(yè)比擬其他工業(yè)，在經(jīng)濟(jì)效益方面存在的優(yōu)勢(shì)，致使旅游企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生惰性。同時(shí)，企業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo)人員，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作中，不足自信心，因此容易受到政府等管理部門的干涉，另外，企業(yè)與政府通常還會(huì)形成一些潛規(guī)那么，政府會(huì)通過(guò)各種途徑為企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)工程，企業(yè)也愿意為政府干涉。久而久之，旅游企業(yè)與政府之間多是維持現(xiàn)狀，政府管理部門干涉企業(yè)行為的權(quán)力，企業(yè)也多接受政府的管理。4.政府主導(dǎo)乏力

旅游業(yè)是個(gè)復(fù)雜、多元、綜合、交叉、與其他產(chǎn)業(yè)高度關(guān)聯(lián)，但在實(shí)際的旅游行政管理中試行政府主導(dǎo)分割管理，導(dǎo)致政府主導(dǎo)乏力，換言之，旅游資源分別有不同的行政管理部門來(lái)管理，其中旅游企業(yè)也交由不同的主管部門負(fù)責(zé)。不同的景區(qū)資源、文物資源，分別交由林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)遺跡旅游等部門行駛管理，條塊分割明顯，管理職權(quán)有限，從而政府對(duì)各部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)與組織的主導(dǎo)能力有限。其次，在旅游行業(yè)中，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府旅游行政主管部門不足溝通性，上級(jí)旅游管理部門對(duì)下級(jí)單位，實(shí)施的是一種垂直管理模式，國(guó)家與地方旅游行政主管部門處理相關(guān)問(wèn)題協(xié)調(diào)性差，從而嚴(yán)重妨礙了旅游業(yè)的開(kāi)展。加之受利益關(guān)系、地方愛(ài)護(hù)主義的影響，旅游景區(qū)、產(chǎn)品被分割，旅游行業(yè)間、企業(yè)間的摩擦與沖突現(xiàn)象惡劣，行業(yè)混亂，從而妨礙旅游資源的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)，造成旅游產(chǎn)品不足整體設(shè)計(jì)，諸多旅游產(chǎn)品長(zhǎng)期處于本錢投入低、包裝粗放、效益低的階段，從而大大降低了整體競(jìng)爭(zhēng)力，增加了行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府對(duì)旅游企業(yè)過(guò)度干涉，兩者之間不足合理的用于交流與溝通的機(jī)制，從而為開(kāi)展造成阻力。

5.旅游監(jiān)察管理不夠嚴(yán)格

當(dāng)前我國(guó)的旅游行業(yè)混亂、公民旅游行為過(guò)激，監(jiān)督監(jiān)察不到位問(wèn)題極為突出。旅游資源、旅游企業(yè)、旅游行業(yè)、旅游者在縱向與橫向管理中，分別有不同的部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，縱向管理中短少有效的監(jiān)督機(jī)制，諸如泰國(guó)設(shè)立旅游警察。橫向管理中不足明確合理的分工，從而造成監(jiān)督工作中相互推諉的現(xiàn)象。一些管理部門追求政績(jī)或利益，在監(jiān)督管理中工作并不到位。此外，旅游管理體制不足強(qiáng)有力的政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行之有效的社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制。示例，不足對(duì)民眾及旅游者的研究，未能采納民眾的意見(jiàn)，或者民眾基本不了解監(jiān)督管理體制的內(nèi)容，當(dāng)旅游景區(qū)出現(xiàn)游客投訴、糾紛以及秩序混亂等問(wèn)題時(shí)，不足官方或者民間組織執(zhí)法與維護(hù)，相應(yīng)的工作人員不到位；旅游協(xié)會(huì)、旅游社協(xié)會(huì)以及旅游飯店協(xié)會(huì)，這些民間旅游組織尚未實(shí)現(xiàn)普遍化開(kāi)展。這些都極大限度的限制了旅游業(yè)的監(jiān)督力度。而且，對(duì)游客在境內(nèi)、出境旅游中的不文明行為不足有力的監(jiān)督和管制，可以借鑒泰國(guó)設(shè)立旅游警察的做法。

三、我國(guó)旅游管理體制改革的倡議

綜上所述，旅游業(yè)管理體制的改革和創(chuàng)新成為重中之重，在景區(qū)資源管理、導(dǎo)游隊(duì)伍等從業(yè)人員管理、旅游企業(yè)管理、旅游執(zhí)法管理等方面都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大幅度的改革，主要從下列幾個(gè)方面探索：

1.國(guó)內(nèi)旅游管理體制改革創(chuàng)新的原那么

旅游管理體制的改革與創(chuàng)新首先須遵循旅游業(yè)自身開(kāi)展的規(guī)律，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，強(qiáng)化市場(chǎng)“無(wú)形的手〞在管理中的作用，實(shí)現(xiàn)旅游資源的撇脂，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益；其次，須遵循可持續(xù)開(kāi)展原那么，加大力度開(kāi)展旅游業(yè)，處理好旅游資源的開(kāi)發(fā)，愛(ài)護(hù)好旅游資源的利用，做到開(kāi)發(fā)適度，不破壞和污染生態(tài)環(huán)境，不干擾當(dāng)?shù)鼐用裾５纳?；最后，?yán)格按照國(guó)際旅游開(kāi)發(fā)與游覽慣例，培育市場(chǎng)規(guī)模，標(biāo)準(zhǔn)旅游者行為。

此外，注重協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)行業(yè)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)劃分管理職能部門的責(zé)權(quán)，轉(zhuǎn)變各個(gè)單位的職能，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保、文明旅游、健康旅游意識(shí)。

2.構(gòu)建多元化管理主體

首先，完善旅游行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確各個(gè)管理部門的職能，促進(jìn)各個(gè)部門主體交互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)平等互利的關(guān)系，最終促進(jìn)國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的開(kāi)展。完善地方旅游管理機(jī)構(gòu)組織，明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的職能職權(quán)、地位作用，保證旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)快速穩(wěn)定的開(kāi)展。

其次，大力推動(dòng)旅游企業(yè)開(kāi)展，發(fā)揮其在旅游業(yè)的市場(chǎng)主體中的作用，一方面由政府將旅游企業(yè)推向市場(chǎng)，并進(jìn)行宏觀調(diào)控，并針對(duì)行業(yè)推出標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督體制；另一方面，隨著旅游業(yè)產(chǎn)品、效勞等質(zhì)量的提升，旅游企業(yè)須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律來(lái)經(jīng)營(yíng)，因而企業(yè)管理體制也應(yīng)得到健全與完善。

最后，對(duì)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)建設(shè)，促使其發(fā)揮作用，正真能夠在旅游業(yè)中起到的作用，并建立健全、完善的公眾參與制度，提高公民文明旅游意識(shí)和消