生態(tài)文明建設(shè)中的環(huán)境監(jiān)管國家賠償責(zé)任

生態(tài)文明建設(shè)中的環(huán)境監(jiān)管國家賠償責(zé)任

20世紀(jì)80年代以來，國家經(jīng)濟水平迅速提升，但是生態(tài)環(huán)境卻遭到嚴(yán)重破壞，我國面臨生態(tài)系統(tǒng)急速退化、生態(tài)環(huán)境急劇惡化的嚴(yán)峻形勢。近幾年，由于公民環(huán)保意識的淡薄和監(jiān)管機關(guān)的懈怠，導(dǎo)致生態(tài)自然環(huán)境被嚴(yán)重污染，同時也讓公民的生命健康遭受嚴(yán)重威脅。這也反映出了負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國家行政人員的失職。據(jù)最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳統(tǒng)計，2013年在檢察機關(guān)查辦的環(huán)境污染相關(guān)案件中，有406起重特大案件，共造成25人死亡，造成31.08億元的經(jīng)濟損失。最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳在進行案件分析時發(fā)現(xiàn)，其中大部分案件屬于工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)以及環(huán)境監(jiān)管失職等。[1]十八屆五中全會將環(huán)境保護納入議題，環(huán)保部部長指出，環(huán)境質(zhì)量問題已經(jīng)成為“十三五”全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的短板和瓶頸。在重視生態(tài)環(huán)境保護的法治背景下，探討環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償責(zé)任問題對于保護生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明有著舉足輕重的意義。第一節(jié)環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任的理論分析一環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任的必要性與可能性由于我國環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度的缺位，當(dāng)環(huán)境監(jiān)管人員的失職行為使他人身體遭受嚴(yán)重?fù)p害時，受害者卻無法獲得國家的賠償，其只能通過其他途徑尋求救濟，因此，為了充分保障受害者的合法權(quán)益，我們應(yīng)當(dāng)將環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)納入國家賠償?shù)姆秶?。?dāng)前，生態(tài)環(huán)境被污染、資源被破壞愈加嚴(yán)重，我們要保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，保護國民享有永久的幸福，保障公民的生命健康財產(chǎn)安全，有必要設(shè)計合理制度、采取有效手段解決生態(tài)環(huán)境面臨的問題，尤其是有必要建立環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度。與此同時，我國經(jīng)濟多年高速增長，各級政府都擁有一定的經(jīng)濟實力，這也為環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償責(zé)任的落實奠定了可行性基礎(chǔ)。因此，在經(jīng)濟高速發(fā)展同時要面臨生態(tài)環(huán)境惡化的復(fù)雜形勢下，探究環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任具有時代的必要性與現(xiàn)實的可能性。1.我國《國家賠償法》中關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償?shù)臈l文仍屬空白，建立環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度具有立法的必要性目前，我國《國家賠償法》未對監(jiān)管人員履責(zé)失職的國家賠償制度作出明確規(guī)定。然而，監(jiān)管失職造成公民權(quán)益受損現(xiàn)象卻日益突出。在部分生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的地區(qū)，當(dāng)?shù)毓竦氖軗p情況也較為嚴(yán)重。公民將環(huán)境監(jiān)管權(quán)讓與監(jiān)管部門，監(jiān)管部門工作人員卻履行失職，并使得公民生命健康遭受嚴(yán)重?fù)p失。而在此情形下，受害者卻無法獲得國家賠償。因此，我們應(yīng)當(dāng)將環(huán)境監(jiān)管失職納入國家賠償范圍，彌補法律空白。首先，我國《國家賠償法》以肯定式列舉和否定式列舉的方式對國家賠償?shù)姆秶鞒隽艘?guī)定，其中均未明確規(guī)定國家機關(guān)工作人員不履行職責(zé)的情形。其次，我國《憲法》第41條對受害者的求償權(quán)作了明確規(guī)定。其中表述的“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，當(dāng)然應(yīng)該包括由于相關(guān)國家機關(guān)及其工作人員的失職行為而使得公民權(quán)利受損的情況。然而，由于我國《憲法》實施制度的不完善，在實際案例中，該規(guī)定也并沒有得到體現(xiàn)。我國國家賠償制度起步較晚，1982年，《憲法》才正式確定國家賠償原則，直到1994年才制定《中華人民共和國國家賠償法》，由于受當(dāng)時的客觀環(huán)境和主觀法治理念所限，這些法律只是從宏觀角度對國家機關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利的救濟方式作出了規(guī)定。再次，《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟范圍包括行政機關(guān)工作人員不履行相應(yīng)職責(zé)的情形。在一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，行政訴訟中因履行失職造成公民權(quán)益受損案件數(shù)量呈上升趨勢。這也就表明行政工作人員履責(zé)失職的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，公民的合法權(quán)益面臨著更大的威脅。然而，《環(huán)境保護法》中僅規(guī)定相關(guān)行政工作人員履責(zé)失職的行政處罰，并未對相關(guān)行政機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任作出規(guī)定。最后，2016年實施的《大氣污染防治法》也屬于我國對當(dāng)前嚴(yán)峻的監(jiān)管現(xiàn)狀作出的一項改革措施，但是，該部法律并未對監(jiān)管人員失職行為的責(zé)任承擔(dān)問題進行規(guī)定。因此，為了彌補我國《國家賠償法》的不足，環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度的構(gòu)建也就顯得十分重要。2.建立環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度是推動政府法治建設(shè)的必要舉措行政法治建設(shè)不僅要規(guī)范行政機關(guān)的亂作為行為，治理懶政也是現(xiàn)代法治政府的必然要求。因此，監(jiān)督行政機關(guān)消極履行職責(zé)的行為也屬于行政法治建設(shè)的內(nèi)容，《國家賠償法》的進步必然會促進行政法治的進步。由于公民自身缺乏監(jiān)管環(huán)境的能力，其只能期待政府部門監(jiān)管環(huán)境，創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。然而，現(xiàn)實生活中，部分環(huán)境監(jiān)管部門卻并未盡職盡責(zé)履行監(jiān)管義務(wù)，最終導(dǎo)致連續(xù)不斷的環(huán)境污染事件爆發(fā)。例如，2006年，甘肅徽縣發(fā)生重大“血鉛”中毒事件，讓當(dāng)?shù)鼐用裆硇慕】翟馐芰藝?yán)重?fù)p害。其實在多年前，就有學(xué)者提出將履行失職行為納入《國家賠償法》中，但是，由于我國的法治環(huán)境有待改善，同時，將其納入國家賠償?shù)姆秶采婕昂芏喈?dāng)時社會不能解決的問題，所以，新修訂的《國家賠償法》也未將監(jiān)管人員履責(zé)失職納入國家賠償?shù)姆秶Ｈ欢?，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，當(dāng)前的環(huán)境法律制度已經(jīng)無法適應(yīng)快速惡化的環(huán)境。為了適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展，我們更應(yīng)該對不適應(yīng)社會發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)定進行適當(dāng)修改，完善環(huán)境法律體系。因此，建立環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度是推動依法行政，建設(shè)現(xiàn)代法治政府的必要舉措。3.部分環(huán)境監(jiān)管人員的履責(zé)失職行為對公民的生命健康造成了嚴(yán)重威脅，必須建立環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度以保障公民的生命健康財產(chǎn)權(quán)益一方面，在競爭激烈的社會環(huán)境下，部分企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本而采用一些低成本的工藝，這些工藝普遍存在對廢棄物處理不到位的問題。然而，由于我國環(huán)境污染方面的懲戒機制并不完善，使得部分企業(yè)肆意排放污染物，造成公民的生命健康嚴(yán)重受損。另一方面，部分環(huán)境監(jiān)管人員對地方企業(yè)監(jiān)管失職事件頻發(fā)。特別是在經(jīng)濟狀況較差的地區(qū)，賠償費用落實情況也并不理想。當(dāng)公民權(quán)益受損時，其僅能尋求民事救濟，然而，民事賠償根本無法完全彌補受害者所受損失，以致部分受害者會迫于家庭經(jīng)濟壓力而放棄后續(xù)治療，最終引發(fā)更嚴(yán)重的后果?，F(xiàn)階段，在發(fā)生環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)案件后，受害者僅能向環(huán)境侵權(quán)者主張相應(yīng)的民事賠償，但民事賠償?shù)男再|(zhì)不同于國家賠償。環(huán)境監(jiān)管人員的監(jiān)管失職才導(dǎo)致或加劇的損害賠償，是對履責(zé)不當(dāng)本身導(dǎo)致?lián)p害的賠償。而環(huán)境監(jiān)管失職事件中的民事?lián)p害賠償是直接侵權(quán)者對自身違法行為造成損害的賠償。所以，民法中的侵權(quán)損害賠償并不能代替國家賠償中的賠償。因而，在《國家賠償法》中增加環(huán)境監(jiān)管失職的相關(guān)賠償責(zé)任制度，能夠為受害者提供多渠道的救濟途徑，使得受害者的權(quán)益得到充分保障。因此，為了充分保障公民的合法權(quán)益，環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度具有構(gòu)建的必要性。4.國家經(jīng)濟實力的增強為環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度的構(gòu)建提供了經(jīng)濟賠償?shù)目赡苄試屹r償制度實行的首要需求就是國家有足夠的經(jīng)濟承擔(dān)能力。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，我國的經(jīng)濟實力穩(wěn)居世界第二，地方經(jīng)濟發(fā)展也呈逐年上升趨勢。經(jīng)濟逐步增長，國家綜合實力也逐漸增強，這為國家賠償相關(guān)制度的構(gòu)建提供了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。假如國家沒有足夠的經(jīng)濟承擔(dān)能力，即使受害者有權(quán)向行政機關(guān)尋求救濟，也不能保證公民能及時獲得賠償，此種情形下的國家賠償制度也就失去了意義。黨的十九大報告指出，完善生態(tài)管理制度，推進綠色發(fā)展，提升生態(tài)質(zhì)量。此外，深化黨和國家機構(gòu)改革方案也指出，生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。因而，從我國當(dāng)前的經(jīng)濟基礎(chǔ)和生態(tài)文明建設(shè)理念來看，環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償責(zé)任的落實具有可行性基礎(chǔ)。二環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度的基礎(chǔ)理論1.環(huán)境監(jiān)管失職的含義環(huán)境監(jiān)管是指具有監(jiān)督管理生態(tài)環(huán)境職責(zé)的機關(guān)積極行使職權(quán)，嚴(yán)格監(jiān)管污染環(huán)境的行為。一方面，環(huán)境監(jiān)管包括事前的監(jiān)管，即包括對地方企業(yè)的生產(chǎn)條件是否符合相關(guān)規(guī)定的審查。例如，該企業(yè)是否有符合標(biāo)準(zhǔn)的廢棄物處理設(shè)備，以及處理后的排放物是否符合我國規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，環(huán)境監(jiān)管也包括對可能造成環(huán)境污染的主體的日常工作和生活行為的監(jiān)督。即對于當(dāng)?shù)氐膫€人、企業(yè)、社會團體等主體在日常生產(chǎn)、生活中的行為是否會造成環(huán)境污染的監(jiān)督，并對環(huán)境污染行為進行制止、糾正、處罰或者責(zé)令恢復(fù)原狀。雖然，有學(xué)者用“不作為”來表達履責(zé)失職行為，并對不作為的概念作了擴大解釋，即不完全履行、遲延履行行為也屬于不作為。但是，這種解釋仍然存在諸多不恰當(dāng)之處，就其本質(zhì)來講，這兩種情形仍然屬于行政機關(guān)工作人員已經(jīng)行使了相應(yīng)職權(quán)，只是行政機關(guān)工作人員行使職權(quán)的時間不符合標(biāo)準(zhǔn)。而不作為所表達的基礎(chǔ)意思是行政機關(guān)工作人員對其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)持反對態(tài)度，并以一種消極的不行使職權(quán)的形式表現(xiàn)出來。因此，本書采用“監(jiān)管失職”表述，能夠更準(zhǔn)確表述監(jiān)管人員的不履行職責(zé)、怠于履行職責(zé)等行為。環(huán)境監(jiān)管失職這一概念在學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的定義，有學(xué)者主張環(huán)境監(jiān)管失職行為是因環(huán)境監(jiān)管部門不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)，致使普通民眾的生命、身體、健康等重大權(quán)益遭受損害。[2]通過以上分析，可以歸納為環(huán)境監(jiān)管失職是指具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)不履行、不完全履行、拖延履行職責(zé)，最終造成嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，并致使部分居民身體健康遭受嚴(yán)重?fù)p失。在日常生活中，環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)并不是以直接的、積極的侵權(quán)的方式顯現(xiàn)，大部分情況是以一種隱形的消極的損害方式體現(xiàn)。在環(huán)境監(jiān)管失職現(xiàn)象出現(xiàn)后，被監(jiān)管主體伺機排放污染物，最終造成嚴(yán)重的水污染、大氣污染等現(xiàn)象。近幾年，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻，大型環(huán)境污染事件也層出不窮。2011年12月，江西大型水污染事件導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窕忌现亟饘僦卸静“Y和奇異怪病?？梢?，嚴(yán)重的環(huán)境污染不僅造成公民的身體健康嚴(yán)重受損，同時也會使公民的精神受到不同程度的損害。通過以上分析，可以看出，企業(yè)違法排放廢棄物的行為和具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的工作人員的監(jiān)管失職行為共同導(dǎo)致了危害結(jié)果的產(chǎn)生，這種損害結(jié)果也使得受害者遭受了更為嚴(yán)重的損失。2.環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償?shù)臉?gòu)成要件《國家賠償法》并未通過肯定列舉的方式對行政機關(guān)的消極履責(zé)行為作出規(guī)定，同時，其也未通過否定列舉的方式予以排除。我國《行政訴訟法》明確對不依法履行職責(zé)、拖延履行職責(zé)的法律責(zé)任作出了規(guī)定。例如，《行政訴訟法》第12條第11項規(guī)定，行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的受害者有權(quán)提起行政訴訟。最高人民法院在公安機關(guān)不履行職責(zé)侵權(quán)是否承擔(dān)賠償責(zé)任的相關(guān)批復(fù)中指出，公安機關(guān)不履行職責(zé)行為屬于國家賠償?shù)姆秶?。由此看出，我國對不履行職?zé)、拖延履行職責(zé)等消極履行職責(zé)侵權(quán)的國家賠償并非持否定態(tài)度。（1）與國家賠償一般構(gòu)成要件的相同之處第一，行為主體。一方面，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為主體的概念對行為主體的范圍進行判定。行為主體即引起國家賠償?shù)那謾?quán)行為主體。對于國家賠償中行為主體的范圍，一些學(xué)者主張我國的國家賠償行為主體分為國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員、被授權(quán)的組織以及受委托的組織和人員，這也是我國學(xué)界的通說觀點。理解行為主體概念必須將其與行政賠償義務(wù)主體的概念相區(qū)別，只有通過與其他概念作比較，我們才能更加準(zhǔn)確地認(rèn)識行為主體。行政賠償義務(wù)主體與行為主體有著相同的特征，但兩者也有不同之處。行政賠償義務(wù)主體指最終履行國家賠償義務(wù)的主體。一般情況下兩主體合一；行為主體就是國家賠償義務(wù)主體，此時，行為主體承擔(dān)國家賠償責(zé)任。而在特殊情形下，賠償義務(wù)主體可能并不唯一，此時的賠償義務(wù)主體與國家賠償侵權(quán)主體就不再為同一主體。另一方面，我們還應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的具體情況來判斷一個案件的行為主體是否屬于環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償構(gòu)成要件中的行為主體。即對國家機關(guān)工作人員的判斷，可以通過主體履行工作的時間、履行職務(wù)的目的來進行。此外，對于授權(quán)或者委托的組織和人員，判斷其是否屬于國家賠償主體，主要從其行為是否屬于授權(quán)或者委托的行政權(quán)力范圍進行判斷，如果屬于授權(quán)或者委托的范圍，則授權(quán)主體屬于行為主體。第二，損害后果。對重大環(huán)境污染事件中的受害者進行賠償是環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度構(gòu)建的重要目的之一，因此，受到損害是受害者申請國家賠償?shù)那疤釛l件。我們可以看到，環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)案件中的損害后果是由環(huán)境污染的直接侵權(quán)者與監(jiān)管失職的行政機關(guān)工作人員共同造成的。雖然，環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償中的損害后果與一般構(gòu)成要件中的損害后果有著相同的特征，但是，由于環(huán)境監(jiān)管人員身份的特殊性，對于監(jiān)管人員所造成的損害后果的判斷較難，因為這種后果并非直接的實際后果。環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)案件不同于一般侵權(quán)案件之處在于環(huán)境監(jiān)管人員是通過環(huán)境這一介質(zhì)使他人的權(quán)利遭受損害。通常情況下，侵權(quán)行為均是行為人對特定對象直接實施，因此，行為人實施的一般侵權(quán)行為所產(chǎn)生的損害后果比較容易識別。而在環(huán)境監(jiān)管失職案件中，監(jiān)管人員的監(jiān)管失職行為造成的損害后果以一種隱性形式體現(xiàn)，其是通過破壞他人生活和工作環(huán)境的方式使得他人生命健康權(quán)益遭受損害。正是由于監(jiān)管人員的侵權(quán)行為具有這種特殊性，因此，監(jiān)管部門實施的侵權(quán)行為是否造成了相應(yīng)的損害后果更不易判定。有學(xué)者認(rèn)為，作為國家賠償要件之一的損害，無論何種損害，一般應(yīng)當(dāng)具有如下特征：現(xiàn)實性與確定性、特定性與異常性、非法性與可估量性等。[3]通過以上分析，我們認(rèn)為其中最重要的判斷特征為損害的現(xiàn)實性與特定性。因為在國家賠償案例中，現(xiàn)實性是最為直觀的判斷，可直接通過造成的損害后果是否為受害者客觀存在的利益進行判斷。此外，特定性能夠幫助我們準(zhǔn)確判斷某案件的損害后果是否屬于環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償構(gòu)成要件中的損害后果，由此排除一些正常的損害。然而，對所有滿足相應(yīng)特點的損害后果，國家并非均承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。對于準(zhǔn)確判斷監(jiān)管主體的某一行為所造成的損害后果是否屬于環(huán)境監(jiān)管失職的損害后果，我們還應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：被侵害的利益是生命健康此類重大的對象、對于危害后果是可預(yù)見的、相關(guān)人員履行行政職責(zé)的必要性、行使行政監(jiān)管職責(zé)的唯一性、受害者窮盡救濟手段等。[4]（2）與國家賠償一般構(gòu)成要件的不同之處第一，侵權(quán)行為。與國家賠償一般構(gòu)成要件中的侵權(quán)行為不同，環(huán)境監(jiān)管失職的侵權(quán)行為具有隱蔽性、間接性等特點。對于環(huán)境監(jiān)管失職行為的認(rèn)定，我們可以結(jié)合以下三個特征進行判斷。特征一，環(huán)境監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。從我國當(dāng)前的法律規(guī)定和實踐操作來看，監(jiān)管人員的監(jiān)管職責(zé)主要源于以下三個方面。其一，法律規(guī)定。例如，《環(huán)境保護法》第27條規(guī)定，對發(fā)生重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督。其二，監(jiān)管部門固有的行政職責(zé)。我國《環(huán)境保護法》的立法目的是監(jiān)督個人或組織生產(chǎn)生活中的環(huán)境污染行為，并保障公民的人身權(quán)益不受侵犯，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。因此，監(jiān)管本轄區(qū)環(huán)境污染行為是環(huán)境主管部門固有的行政職責(zé)。其三，某些先行行為所產(chǎn)生的監(jiān)管義務(wù)。環(huán)境監(jiān)管部門的部分先行行為成為環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任來源，例如，環(huán)境監(jiān)管部門未及時對逾期未完成限期整治的企業(yè)履行后期監(jiān)督職責(zé)，最終致使當(dāng)?shù)鼐用竦纳】禉?quán)益嚴(yán)重受損。因此，在這種情形下，監(jiān)管部門的先行行為就使得其負(fù)有防范環(huán)境污染事件發(fā)生的職責(zé)。特征二，環(huán)境監(jiān)管人員消極履行職責(zé)，其包括不履行職責(zé)或不完全履行相應(yīng)職責(zé)。首先，不履行職責(zé)是指環(huán)境監(jiān)管部門以積極或消極的態(tài)度表示其不履行相應(yīng)的職責(zé)。其次，不完全履行是指環(huán)境監(jiān)管部門不按照要求履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，其屬于一種不真正履行職責(zé)。例如，環(huán)境監(jiān)管部門未認(rèn)真履行環(huán)境影響評價審批職責(zé)，導(dǎo)致不符合環(huán)保要求的污染企業(yè)蒙混過關(guān)繼續(xù)排放廢棄物。特征三，監(jiān)管工作人員主觀心態(tài)為過失或疏忽，即環(huán)境監(jiān)管部門失職行為不是由于不能預(yù)見、不能避免所導(dǎo)致，并最終導(dǎo)致環(huán)境污染事故的發(fā)生，而是由于監(jiān)管人員主觀上的過失或疏忽，從而導(dǎo)致環(huán)境污染的結(jié)果。第二，因果關(guān)系。在國家賠償法中，因果關(guān)系是指當(dāng)監(jiān)管部門的失職行為成為構(gòu)成要件中損害結(jié)果發(fā)生的原因時，國家才會承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。不同于一般國家賠償案件中的因果關(guān)系判定，環(huán)境監(jiān)管失職案件中對于損害結(jié)果是否由監(jiān)管失職所導(dǎo)致的判定較復(fù)雜。因為在環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償案件中，損害結(jié)果是由兩方主體共同造成的，其并非僅僅由監(jiān)管失職行為直接造成。對于因果關(guān)系，不同的學(xué)者有不同的觀點，有條件說、原因說、相當(dāng)因果關(guān)系說、必然因果關(guān)系說等。其中，相當(dāng)因果關(guān)系說是大部分學(xué)者所主張的觀點，即從普遍的認(rèn)知觀念出發(fā)，某一行為的實施必定能得出某一結(jié)果，則該行為與所造成的結(jié)果就有因果關(guān)系。例如，在環(huán)境污染案例中，環(huán)境監(jiān)管工作人員存在環(huán)境監(jiān)管失職的行為，并且由于監(jiān)管人員的失職行為造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境被嚴(yán)重污染，當(dāng)?shù)鼐用裆眢w健康嚴(yán)重受損，其就存在因果關(guān)系。同時，如果監(jiān)管人員未及時對環(huán)境污染行為進行監(jiān)管或者監(jiān)管過程中未完全履行職責(zé)導(dǎo)致環(huán)境污染狀況日益嚴(yán)重，最終致使當(dāng)?shù)鼐用裆眢w健康嚴(yán)重受損均屬存在因果關(guān)系。雖然，運用相當(dāng)因果關(guān)系說對環(huán)境監(jiān)管人員的失職行為與致害結(jié)果進行判定較為簡單，但是，其并不能成為所有行政賠償案件的因果關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償案件中，對因果關(guān)系的判定，我們還應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案例進行分析。有學(xué)者主張，在行政賠償案件中，只要行政機關(guān)及其工作人員違背了對權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)并導(dǎo)致其損害，且權(quán)利人無法通過其他途徑受償?shù)模蛻?yīng)當(dāng)認(rèn)為存在行政賠償中的因果關(guān)系。[5]同時，也有學(xué)者認(rèn)為，行政機關(guān)怠于履行義務(wù)的（行為）事實，沒有防止危害結(jié)果發(fā)生的（行為）事實，沒有盡到注意義務(wù)的（行為）事實，是造成損害結(jié)果的條件因素，這種條件因素由于對損害結(jié)果的發(fā)生沒有起到阻止作用，所以要承擔(dān)損害賠償責(zé)任。[6]在環(huán)境監(jiān)管失職案件中，相關(guān)工作人員履責(zé)失職所導(dǎo)致的損害并不明顯，并且實際情況復(fù)雜，因果關(guān)系的判斷也較為困難。因此，在具體案件中，只要有足夠的證據(jù)表明具有監(jiān)管職責(zé)的工作人員存在失職行為，且有足夠證據(jù)證明正是由于監(jiān)管人員的監(jiān)管失職行為造成居民健康嚴(yán)重受損，則可以判斷其存在因果關(guān)系。3.環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任的承擔(dān)在環(huán)境監(jiān)管失職致使第三人受損的事件中涉及兩個侵權(quán)主體，即直接造成環(huán)境污染從而致使相對人受損的主體和具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的機關(guān)。因此，其中就存在民事侵權(quán)賠償責(zé)任與國家賠償責(zé)任的份額分配問題。在具體案件中，關(guān)于責(zé)任的分配，學(xué)界主要有以下兩種觀點。（1）比例責(zé)任比例責(zé)任是指在重大環(huán)境污染案件中，民事責(zé)任承擔(dān)者與國家賠償主體按照各自實施的侵權(quán)行為所造成的損害程度承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即受害者也只能要求特定的主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即使任意一方存在不能履行賠償責(zé)任的情形，受害者也不能請求另一方承擔(dān)全部責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管失職的情形，行政機關(guān)與直接致害企業(yè)共同造成了第三人損害，根據(jù)過錯責(zé)任原則，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任。在此種責(zé)任形式下，兩者所承擔(dān)的責(zé)任的劃分依據(jù)為各自行為所造成的損失。因此，其不會加重任意一方的責(zé)任。在日本的水俁病案件中，法院就曾經(jīng)判決不同侵權(quán)主體按照劃分的比例來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。（2）補充賠償責(zé)任所謂補充賠償責(zé)任，即在環(huán)境污染事件中，當(dāng)直接侵權(quán)者不足以承擔(dān)全部責(zé)任時，未履行職責(zé)的機關(guān)將與直接加害者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。在環(huán)境監(jiān)管失職致第三人受損事件中，通常會出現(xiàn)難以確定加害者或者受害者難以向加害者主張救濟的情況。而鑒于環(huán)境污染侵權(quán)事件具有緊迫性的特點，由環(huán)境監(jiān)管部門就損害承擔(dān)全額的補充賠償責(zé)任，可以讓受害者及時獲得救濟。[7]補充賠償責(zé)任的優(yōu)點是其能保障受害者充分獲得救濟。也有學(xué)者反對此觀點，認(rèn)為雖然補充責(zé)任可以保證受害者獲得足夠的賠償，但是，在受害者能夠從直接侵權(quán)者獲得足額賠償?shù)那樾蜗?，受害者可能就不會再進一步去追究行政機關(guān)的責(zé)任。此時，補充賠償責(zé)任下的國家賠償責(zé)任不能發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。補充賠償責(zé)任能夠很好地協(xié)調(diào)三方的關(guān)系，保證受害者能夠及時獲得救濟，但補充賠償責(zé)任仍然存在不足之處。其一，在直接侵權(quán)者有足夠經(jīng)濟能力承擔(dān)所有賠償責(zé)任的情形下，國家便可以由此免于任何賠償責(zé)任，但是，我們應(yīng)該思考的問題是其是否存在規(guī)避責(zé)任的嫌疑。其二，在補充賠償責(zé)任形式下，當(dāng)直接侵權(quán)者不能承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任時，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部的賠償責(zé)任。在直接侵權(quán)者和監(jiān)管人員共同侵權(quán)的國家賠償案件中，直接侵權(quán)人的違法行為和監(jiān)管人員的監(jiān)管失職行為均是造成第三人受損的原因。有學(xué)者主張國家在承擔(dān)全部責(zé)任后，其可以對直接侵權(quán)者進行追償，但當(dāng)直接侵權(quán)者面臨某些特殊情形時，例如，企業(yè)面臨破產(chǎn)時，其仍然無法向國家償還其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償費用。通過對比分析，比例責(zé)任更適應(yīng)我國當(dāng)前的國情。盡管部分學(xué)者認(rèn)為，在比例責(zé)任中仍然會存在直接侵權(quán)人不能承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的問題，但當(dāng)造成環(huán)境污染的企業(yè)不能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任時，法院可以通過判決的形式督促其履行賠償義務(wù)。另外，參照我國司法實踐案例，比例原則更符合我國司法實踐的通常做法。2001年，最高人民法院作的《關(guān)于公安機關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》中明確提到，在確定賠償?shù)臄?shù)額時，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素。同時，比例責(zé)任下的國家賠償責(zé)任能夠減輕國家財政壓力，國家只承擔(dān)由監(jiān)管部門的失職行為所造成的損害。因此，無論是在法理上還是在實踐中，由法院根據(jù)比例原則作出責(zé)任份額分配均存在合理性。三構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度的意義1.充分保護公民生命健康權(quán)益在環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)案件中，作為直接侵權(quán)一方的團體、企業(yè)被查處時，其面臨的法律問題較多，包括行政方面、民事方面、甚至刑事方面。企業(yè)也會因此受到較大影響，部分企業(yè)甚至?xí)呱掀飘a(chǎn)的程序。然而，基于破產(chǎn)程序耗時較長的特點，此時的民事侵權(quán)賠償并不能起到及時彌補受害者損失的作用，特別是當(dāng)受害者人數(shù)較多且受損嚴(yán)重的情況下，民事賠償不能充分彌補受害者所受損失。我國《國家賠償法》的立法要義為具體落實憲法規(guī)定保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益原則，使公民、法人和其他組織在行政工作人員違法行使職權(quán)事件中，能夠獲得相應(yīng)的國家賠償。因此，《國家賠償法》的立法目的之一就是充分保障公民、法人和其他組織的獲得救濟權(quán)。[8]所以，我們應(yīng)當(dāng)彌補國家賠償法中關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職制度的缺失，落實貫徹憲法精神，充分保障公民的人身權(quán)益。環(huán)境監(jiān)管失職案件中侵權(quán)行為所造成的損害不同于一般的環(huán)境侵權(quán)案件中侵權(quán)行為所造成的損害，環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)案件中的侵權(quán)行為對公民的身體健康造成了更為嚴(yán)重的損害。近幾年，世界各國出現(xiàn)了不少嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，我國也出現(xiàn)了大量影響惡劣的環(huán)境污染事件。從柳州環(huán)境保護局局長的監(jiān)管失職行為致使重大環(huán)境污染事故的發(fā)生，到鹽城市相關(guān)監(jiān)管人員不按照要求履行職責(zé)致使重大水污染事故的發(fā)生。由此可以看出，在這些重大環(huán)境污染事故中，監(jiān)管人員的失職行為往往扮演了一個推手的作用。近幾年，各種廢棄物的違法排放，使得當(dāng)?shù)鼐用窠】凳軗p，而其中部分原因正是負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政人員的監(jiān)管失職行為。大學(xué)期間，筆者和同學(xué)在鄰縣做了一個關(guān)于大氣污染的調(diào)查。表7-1是近幾年某縣某醫(yī)院呼吸道疾病患病人數(shù)統(tǒng)計。表7-1某縣某醫(yī)院呼吸道疾病患病人數(shù)統(tǒng)計通過表7-1中的數(shù)據(jù)我們可以看出，近幾年，患呼吸道疾病的人數(shù)呈上升趨勢，而其中部分是由空氣質(zhì)量不佳引起。同時，我們了解到，空氣污染不但會使居民患上各類呼吸道疾病，而且隨著時間的積累，其還可能引發(fā)器官的惡性病變。通過調(diào)查，我們得知，當(dāng)?shù)鼐用裆眢w健康受損的主要原因有以下幾個方面。第一，在某企業(yè)廢氣處理設(shè)備不達標(biāo)的情況下，當(dāng)?shù)卣匀辉试S該企業(yè)入駐。這使得當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量愈來愈差，部分居民因此身患惡性疾病，甚至死亡。第二，監(jiān)管部門未及時對該企業(yè)肆意排放廢氣的行為進行監(jiān)管。當(dāng)?shù)鼐用褚苍w向當(dāng)?shù)貦?quán)力機關(guān)反映情況，希望權(quán)力機關(guān)能積極行使職權(quán)，監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)，但最終都不了了之。由于種種原因，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)也并未對受害者進行充分賠償。同時，由于我國《國家賠償法》中相關(guān)制度的缺失，當(dāng)?shù)厥芎φ邿o法申請國家賠償。如前所述，在環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)的案件中，由于國家賠償制度的缺失，受害人只能尋求民事救濟。雖然，在受損人數(shù)較少且受損較小的環(huán)境侵權(quán)案件中，民事賠償對受害者損失有一定彌補作用，但是，在造成嚴(yán)重?fù)p害后果的案件中，受害者人數(shù)較多且遭受的損失較大，由于環(huán)境污染侵權(quán)的特殊性，即損失的無法逆轉(zhuǎn)性以及緊迫性，民事賠償并不能充分彌補受害者的損失。因此，這也就使得有些嚴(yán)重的環(huán)境污染侵權(quán)案件的受害者因為經(jīng)濟拮據(jù)無法及時得到醫(yī)治而離世。從眾多案例中我們可以看出，與一般環(huán)境侵權(quán)案件受害者相比，環(huán)境監(jiān)管失職案件的受害者往往遭受了更為嚴(yán)重的損害。然而，基于我國當(dāng)前救濟途徑單一的現(xiàn)狀，這也就使得環(huán)境侵權(quán)案件中的受害者只能尋求民事救濟，人身權(quán)益無法充分得到保障。因此，我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度，為受害者提供多渠道救濟途徑，充分保護公民人身權(quán)益。2.彌補國家賠償法立法方面的缺失目前，我國《國家賠償法》并未在具體條文中對環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償制度作出明確規(guī)定。大部分學(xué)者認(rèn)為將行政機關(guān)工作人員消極履行職責(zé)行為納入國家賠償?shù)姆秶_有必要，并且存在法律依據(jù)。我國的《國家賠償法》雖然沒有明確規(guī)定，國家對不作為或怠于履責(zé)行為要承擔(dān)賠償責(zé)任，但是，司法解釋和國家賠償?shù)膶嵺`在原則上是認(rèn)可的。[9]因此，司法解釋和司法實踐也為國家賠償制度的構(gòu)建提供了理論和實踐基礎(chǔ)。我國民法規(guī)定，環(huán)境侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)對受害者承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任，其將環(huán)境侵權(quán)的歸責(zé)原則確定為無過錯歸責(zé)原則，即無論侵權(quán)主體主觀上是否存在過錯，受害者均能夠向侵權(quán)者主張民事賠償。另外，刑法中關(guān)于環(huán)境犯罪方面的規(guī)定也趨于完善，立法者對環(huán)境犯罪的構(gòu)成要件也進行了修改，其擴大了犯罪主體的范圍。例如，環(huán)境犯罪的主體不僅包括自然人，同時其也包括單位。同時，刑法也明確規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪的構(gòu)成。由此可以看出，民法和刑法對環(huán)境侵權(quán)方面均作了較為完善的規(guī)定。然而，《國家賠償法》仍未對環(huán)境監(jiān)管人員消極履責(zé)的國家賠償制度作出明確規(guī)定。因此，在國家賠償范圍中增加環(huán)境監(jiān)管失職行為勢在必行。3.督促環(huán)境監(jiān)管機關(guān)工作人員依法履行職權(quán)受害人通過訴訟獲得國家賠償?shù)姆绞?，不但起到充分保護受害人權(quán)益的作用，同時又能夠防止行政機關(guān)包庇縱容內(nèi)部工作人員的現(xiàn)象發(fā)生。法院以一種中立的地位對行政機關(guān)工作人員的行為以及其行為造成的損害后果進行審查，并最終對國家是否應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)賠償責(zé)任作出判斷的方式，對實施行為的行政機關(guān)工作人員形成了一種外部監(jiān)督。另外，國家在承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任后，可以對實施具體行為的工作人員進行追償。綜上所述，將環(huán)境監(jiān)管失職納入國家賠償?shù)姆秶坏梢云鸬綄Νh(huán)境監(jiān)管失職案件中履責(zé)失職人員的懲治作用，而且還可以對環(huán)境監(jiān)管人員起到一定的監(jiān)督作用。因為在環(huán)境監(jiān)管失職案件中，如果環(huán)境監(jiān)管人員存在監(jiān)管失職行為，那么他們不但會受到相應(yīng)的行政處分，同時，還可能會因此背上沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。通過完善國家賠償?shù)南嚓P(guān)機制，國家機關(guān)的工作人員才能不斷提高自己的業(yè)務(wù)水平，增強依法行政的意識，督促其積極履行職責(zé)，從而提高整個國家的執(zhí)法水平。[10]因此，完善國家賠償法中關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度的不足，不但能為受害者提供多元化的救濟途徑，充分保障公民的合法權(quán)益，而且也能讓追償制度充分發(fā)揮其高效監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管人員積極行使監(jiān)管職權(quán)的作用。著名的政治學(xué)家西摩·馬丁·李普塞特就曾指出：“有效性一再喪失，或長期喪失，則會危及一個合法系統(tǒng)的穩(wěn)定性?！盵11]所以，對政府行為的合理性監(jiān)督具有重大的意義。每個公民都想擁有一個良好的生活環(huán)境，良好的生活環(huán)境離不開公民良好的環(huán)保意識?，F(xiàn)實生活中，我們不能僅僅依靠公民內(nèi)心的環(huán)保意識來維護良好的環(huán)境，良好生活環(huán)境的維護仍然需要行政監(jiān)管部門積極履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。然而，現(xiàn)實生活中，監(jiān)管人員卻時常出現(xiàn)履責(zé)失職的情形。環(huán)境監(jiān)管失職行為不僅損害了公民的身心健康，同時也破壞了監(jiān)管秩序，使得監(jiān)管者與被監(jiān)管者有序的監(jiān)管狀態(tài)遭受了嚴(yán)重破壞。長時間的監(jiān)管失職狀態(tài)會讓被監(jiān)管者持有放任的心態(tài)，使得更多的被監(jiān)管者越過法律的邊界，肆意排放污染物，觸發(fā)更多的環(huán)境污染事件。因此，我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任，使受害者獲得充分救濟，督促環(huán)境監(jiān)管工作人員積極履行職責(zé)，維護良好的監(jiān)管秩序。第二節(jié)環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任的現(xiàn)狀及原因分析無論是在立法中，還是在司法中，我國當(dāng)前的國家賠償制度均存在諸多不完善之處。據(jù)此，我們應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前的不完善之處出發(fā)，結(jié)合我國目前的法治環(huán)境充分完善我國的國家賠償制度。一環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償?shù)默F(xiàn)狀環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任就是以監(jiān)管人員的監(jiān)管失職為前提，然而，正是由于我國環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度的缺失，使得環(huán)境監(jiān)管人員的失職行為無法得到有效監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)管失職事件屢屢發(fā)生。1.環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償?shù)牧⒎ㄈ笔В?）《環(huán)境保護法》未對國家賠償責(zé)任作出規(guī)定2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林等七個省實行改革試點方案。此次改革重點強調(diào)環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)膰?yán)格實行問題，但是，在此次改革中，人身損害仍然未被納入國家賠償?shù)姆秶?。目前，我國立法者僅將行政機關(guān)積極侵權(quán)行為納入了國家賠償?shù)姆秶?，行政機關(guān)消極履責(zé)侵權(quán)行為仍未被明確地納入其中。由于相關(guān)國家賠償制度的缺失，使得環(huán)境監(jiān)管失職事件持續(xù)升溫。例如，賀江水污染事件。在監(jiān)管部門查出礦場所排放的污染物嚴(yán)重不達標(biāo)時，相關(guān)監(jiān)管人員并未及時采取措施，反而在趙某等人的賄賂下簽發(fā)了相關(guān)排污許可證，允許其繼續(xù)生產(chǎn)。目前，我國《環(huán)境保護法》第68條對地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境主管部門和其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門履責(zé)失職的法律責(zé)任作出了明確規(guī)定。該條所指的失職行為既包括事前的監(jiān)督失職，也包括事后的監(jiān)督失職，但立法者仍未在《環(huán)境保護法》中對監(jiān)管人員失職行為的國家賠償制度作出明確規(guī)定。因此，在《國家賠償法》中增加行政機關(guān)消極侵權(quán)賠償制度的同時，立法者也應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護法》中對環(huán)境監(jiān)管失職事件中的國家責(zé)任作出明確規(guī)定，以此相互銜接，形成完備的環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償體系。為了有效監(jiān)督普通主體遵守相關(guān)的規(guī)定以及監(jiān)督國家工作人員積極履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，立法者在《環(huán)境保護法中》增加了相關(guān)主體的行政責(zé)任。《環(huán)境保護法》中的行政責(zé)任主體為一般主體和具有監(jiān)管職責(zé)的國家工作人員。第一，《環(huán)境保護法》對一般主體的行政責(zé)任規(guī)定為：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物造成或可能造成嚴(yán)重污染的，該主體就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的行政責(zé)任。其中不但包括個人，也包括企業(yè)。同時，我國《環(huán)境保護法》也對一般主體的懲罰類型作出了具體規(guī)定，其包括責(zé)令相關(guān)人員采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉、處以罰款等。第二，《環(huán)境保護法》對監(jiān)管人員的行政責(zé)任規(guī)定為：當(dāng)監(jiān)管人員監(jiān)管失職時，該主體應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的職務(wù)處分。例如，具有相應(yīng)職責(zé)的國家工作人員違法為某企業(yè)頒發(fā)行政許可證、對環(huán)境污染行為進行包庇、對造成環(huán)境污染行為未及時查處，最終造成部分公民身體健康遭受嚴(yán)重?fù)p害的，具有相應(yīng)監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)受到一定的職務(wù)處罰。行政機關(guān)及其工作人員是以國家名義在履行監(jiān)管義務(wù)、行使監(jiān)管職權(quán)。在因為行政監(jiān)管部門及其工作人員不按要求履行監(jiān)管義務(wù)并使得公民人身權(quán)益遭受損害的情形下，國家必然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[12]而監(jiān)管失職也屬于行政機關(guān)工作人員不按照要求履行職責(zé)的類型之一，因此，國家對環(huán)境監(jiān)管人員的失職行為所造成的損害后果也必然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。（2）《國家賠償法》未對相關(guān)國家賠償制度作出規(guī)定我國《國家賠償法》用不完全列舉的方式對國家賠償?shù)姆秶M行規(guī)定。其中，第3條對行政賠償?shù)姆秶M行了肯定式列舉，第5條對行政賠償進行了否定式列舉。然而，肯定式列舉和否定式列舉均未將行政機關(guān)工作人員的消極履行職責(zé)行為列入其中。在司法實踐中，環(huán)境監(jiān)管失職侵權(quán)案件中的賠償責(zé)任僅限于民事賠償責(zé)任。司法工作人員對行政工作人員履行失職的國家賠償案件的處理存在較大分歧。在部分案件中，法院以判決的形式闡釋了行政機關(guān)消極履責(zé)案件的受害者應(yīng)當(dāng)獲得國家賠償?shù)挠^點。重慶勞教侵權(quán)案件中，法院認(rèn)為由于監(jiān)管人員的監(jiān)管失職導(dǎo)致被監(jiān)管人員死亡的結(jié)果確屬監(jiān)管人員的責(zé)任，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但對于環(huán)境監(jiān)管失職案件中的受害者是否能夠獲取相應(yīng)國家賠償?shù)膯栴}，司法人員依舊持否定態(tài)度。2.環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任的相關(guān)司法制度不完備（1）環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)制度不完善行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為對公共利益造成損害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責(zé)任的訴訟活動。[13]在行政公益訴訟案件中，由檢察院提起訴訟，當(dāng)法院判決相關(guān)行政機關(guān)敗訴時，該行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，包括賠償責(zé)任。然而，當(dāng)前的行政公益訴訟制度并未明確規(guī)定相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，而僅僅規(guī)定履行失職的工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行職責(zé)的責(zé)任。例如，在行政機關(guān)工作人員履行失職造成重大環(huán)境污染事件中，當(dāng)法院判決行政機關(guān)敗訴后，行政機關(guān)工作人員僅僅承擔(dān)繼續(xù)履行職責(zé)的責(zé)任。需要強調(diào)的是，行政機關(guān)是有能力履行自身的職權(quán)的，但在收到檢察機關(guān)的檢察建議后仍然怠于行使，最終使公共利益處于繼續(xù)受侵害的狀態(tài)。[14]因此，環(huán)境行政公益訴訟中的相關(guān)國家賠償制度是環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償體系中不可缺少的一部分。一方面，該制度的缺失使得監(jiān)管人員處于缺乏監(jiān)督的狀態(tài)。另一方面，相關(guān)國家賠償制度的缺失也使得受害者無法及時獲得賠償。（2）環(huán)保法庭制度不健全近幾年，我國部分城市的生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，各地也相應(yīng)地采取了一系列緊急預(yù)防措施，例如拆除當(dāng)?shù)氐拇u瓦廠，改善當(dāng)?shù)夭惋嫎I(yè)的油煙排放設(shè)施等。這些措施對環(huán)境污染的預(yù)防都有著明顯的成效，但這些措施的實施仍然不能解決環(huán)境污染事故中的本質(zhì)問題。雖然，環(huán)境污染案件確屬民事案件，但是，當(dāng)環(huán)境侵權(quán)類案件被納入民事案件進行審理時，由于民事案件類型多樣，其不能保證審判人員能從更專業(yè)的角度對環(huán)境侵權(quán)類案件進行審理。同時，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和生態(tài)文明國家戰(zhàn)略的提出，環(huán)境法治建設(shè)成為我國實現(xiàn)依法治國的重要環(huán)節(jié)，設(shè)立專門的環(huán)保法庭的必要性與重要性更加凸顯。目前，我國部分地方已經(jīng)設(shè)立環(huán)保法庭。同時，環(huán)保法庭設(shè)立的目的亦從最初僅為解決環(huán)境糾紛問題，上升至有效保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)環(huán)境正義和環(huán)境法治。[15]因此，我們應(yīng)當(dāng)不斷完善環(huán)保法庭相關(guān)制度，為我國環(huán)境監(jiān)管失職國家賠（償）體系的構(gòu)建提供良好的司法保障。首先，由于環(huán)保法庭法官的專業(yè)素質(zhì)不高，其并不能保證審判人員對環(huán)境侵權(quán)類的案件審理的專業(yè)性。目前，我國大部分環(huán)保法庭都設(shè)在基層法院，由于基層法院的法官所接觸案件均是較為簡單的民事案件，專業(yè)化水平不高。因此，要是將大部分環(huán)境侵權(quán)案件交由基層法院法官進行審理，那么，案件審理的專業(yè)性也就無法得到保障。[16]在我國當(dāng)前的司法體系中，環(huán)保法庭的設(shè)立固然屬于法治的進步，但環(huán)保法庭現(xiàn)有的相關(guān)制度仍然存在諸多不足之處。其次，我國當(dāng)前的環(huán)境侵權(quán)損害賠償案件的審理效果較差。而出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是，在環(huán)境侵權(quán)案件中，大部分公民仍然選擇通過普通民事程序?qū)で缶葷?。公民法治意識較弱，同時受害者往往面對的是大型企業(yè)，在此情形下，大部分公民往往選擇妥協(xié)，而不會選擇環(huán)境訴訟的途徑。原甘肅省高級法院院長梁明遠(yuǎn)說，2013年甘肅省環(huán)保行政主管部門處罰環(huán)境違法行為700多起，但這些案件因各種問題均未進入訴訟程序。[17]環(huán)保法庭相關(guān)制度的不完善導(dǎo)致了環(huán)境侵權(quán)的國家賠償制度的不完善，該制度的不完善也直接導(dǎo)致受害者不能及時獲得救濟。3.環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償?shù)南嚓P(guān)保障性制度不健全制度體系的構(gòu)建不僅僅包括法律規(guī)定的完善，保障制度的完善也有著重要的意義。因為，完善的保障制度能促進相關(guān)制度順利實施。因此，環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償制度的構(gòu)建，不僅僅需要彌補立法方面的缺失，同時也需要不斷完善環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償?shù)南嚓P(guān)保障性制度的不足。當(dāng)今的環(huán)境侵權(quán)特點是受害人不特定、侵害范圍較廣、社會反響強烈等。國家賠償制度在面對帶有強烈社會侵害性的環(huán)境侵權(quán)時，已經(jīng)顯得勢單力薄了。目前，世界上部分國家已經(jīng)將環(huán)境侵權(quán)損害的國家賠償理論運用于司法實踐，并取得了顯著成效。然而，我國國家賠償體系中的相關(guān)保障性制度仍存在諸多不完善之處。其一，我國國家賠償和解制度存在諸多不完善之處，在我國國家賠償案件中，最終通過和解途徑來解決的案件較少。其二，由于我國未構(gòu)建常態(tài)化的國家賠償基金，部分受害者不能及時獲得相應(yīng)的賠償。其三，我國環(huán)境保險制度的不完備，最終導(dǎo)致部分經(jīng)濟低迷的企業(yè)不能及時承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。其四，相關(guān)追究機制的不完善，致使相關(guān)工作人員消極履責(zé)現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。因此，我國也應(yīng)順應(yīng)世界各國的立法趨勢，將相關(guān)國家賠償機制融入環(huán)境侵權(quán)賠償體系，不斷完善環(huán)境侵權(quán)賠償體系，更好地解決環(huán)境侵權(quán)帶來的諸多問題，充分保障公民的合法權(quán)益。二環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度缺失的原因1.權(quán)力機關(guān)主體地位缺失從我國傳統(tǒng)體制來看，權(quán)力機關(guān)有權(quán)對地方行政機關(guān)進行監(jiān)督。我國實行民主集中制原則，人民代表大會監(jiān)督地方行政機關(guān)行使職權(quán)，對人民負(fù)責(zé)。雖然，制度設(shè)計的核心是人民主權(quán)，但是，地方人大的權(quán)力主體地位并未顯現(xiàn)。由于地方司法機關(guān)的財政仍依賴于地方政府，因此，司法機關(guān)對政府的監(jiān)督也就隨之被弱化?；谖覈?dāng)前的行政體制現(xiàn)狀，即使我國構(gòu)建了行政機關(guān)消極履行職責(zé)的國家賠償制度，該制度也難以被有效實行。在我國傳統(tǒng)的行政體系中，正是由于地方行政機關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，因而，對同一問題，不同區(qū)域的行政機關(guān)可能會就此作出不同的裁定，這也正是行政機關(guān)的消極行為未被納入國家賠償范圍的原因之一。如今，我國權(quán)力機關(guān)主體地位逐漸顯現(xiàn)，對行政機關(guān)的監(jiān)督也日趨嚴(yán)格。隨著行政機關(guān)開展的規(guī)范行政自由裁量權(quán)工作的深入，大部分行政機關(guān)都能做到依法行政。因此，這也為我國相關(guān)國家賠償制度的構(gòu)建提供了良好的基礎(chǔ)。2.封建思想的傳承在封建王朝時期，我國并未確立國家賠償制度，其實行官吏負(fù)責(zé)制。對于官吏濫用職權(quán)的行為一律由官吏個人承擔(dān)責(zé)任，國家不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在人權(quán)思想的影響下，國家責(zé)任的思想逐漸被我國立法者所接受。因此，立法者將行政機關(guān)部分積極侵權(quán)行為納入了國家賠償?shù)姆懂牐J(rèn)為國家賠償?shù)姆秶鸀樾姓C關(guān)濫用職權(quán)。在早期，北洋政府頒布的《行政訴訟條例》就對國家賠償制度作出了規(guī)定。同時，立法者也在一些特定領(lǐng)域作出了相關(guān)具體規(guī)定，但最終這些規(guī)定根本未得到具體的實施。由于歷史事件的原因，《國家賠償法》遲遲沒有以一部正規(guī)的法典形式出現(xiàn)。改革開放以來，我國民主法治建設(shè)進程不斷得到推進，但國家賠償方面法律的零星規(guī)定無法適應(yīng)現(xiàn)實需要，要使國家賠償真正成為切實可行的具體法律制度，必須在《國家賠償法》中增加相關(guān)規(guī)定。[18]立法者也意識到國家賠償法是一個國家必不可少的一部法律，其體現(xiàn)了一個國家的民主與文明，1994年我國出臺了第一部《國家賠償法》，但是，該部法律中的部分規(guī)定屬于原則性規(guī)定，且爭議較大。2010年、2012年，我國分別對《國家賠償法》進行了修改，但其仍未對行政機關(guān)工作人員消極履責(zé)的國家賠償制度作出規(guī)定。受封建思想的影響，公民普遍認(rèn)為只有行政積極侵權(quán)行為才屬于濫用職權(quán)的范圍，國家對此才承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而對行政機關(guān)工作人員消極履行職責(zé)行為是否屬于國家賠償范圍爭議較大。另外，由于公民“民告官”意識的淡薄，大部分公民認(rèn)為，與行政機關(guān)“對簿公堂”會對自己以后的生活產(chǎn)生巨大影響，因此，當(dāng)自己的合法權(quán)益遭受行政機關(guān)的侵害時，大部分公民寧愿選擇放棄向國家尋求救濟，這種思想的沿襲對國家賠償制度的發(fā)展有著較大的阻礙作用?；谶@種觀念，當(dāng)環(huán)境污染事件發(fā)生時，大部分公民不愿意擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，認(rèn)為對環(huán)境污染行為的監(jiān)督是大家的責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)由自己獨自承擔(dān)。正是由于公民這種消極的維權(quán)態(tài)度，使得環(huán)境侵權(quán)者處于無所畏懼的狀態(tài)，部分環(huán)境侵權(quán)者也就更加肆意地排放廢棄物。3.環(huán)境法律制度的滯后法律的滯后性是與生俱來的，由于法律調(diào)整的某些特殊要求而導(dǎo)致的立法活動有時落后于社會關(guān)系發(fā)展變化的狀況。社會不斷變化，立法者不可能預(yù)見所有社會關(guān)系的變化，因此，立法者不可能將所有可能發(fā)生的情形通過法律條文的形式進行規(guī)定，這也是所有立法者無法規(guī)避的問題。所以，在多數(shù)情況下，相關(guān)法律的制定僅僅是對當(dāng)前社會已經(jīng)存在的社會現(xiàn)象、社會關(guān)系作出規(guī)定。我國的社會主義法律制度是在超越資本主義法的歷史條件下建立的。在早期，我國整體的生活水平、工業(yè)水平處于較為落后的狀態(tài)，我國的生態(tài)環(huán)境也并未遭受嚴(yán)重的破壞。但為了提升國家落后的經(jīng)濟水平，國家大力促進工業(yè)發(fā)展。與此同時，環(huán)境質(zhì)量必然受到一定影響。因此，這也使得我國當(dāng)前環(huán)境法律制度與快速惡化的環(huán)境不相適應(yīng)，環(huán)境法律制度的滯后性也就日益顯現(xiàn)，即在大量環(huán)境監(jiān)管失職事件出現(xiàn)之前，立法者無法預(yù)先對國家賠償?shù)乃星樾芜M行規(guī)定。而當(dāng)受害者的權(quán)益無法充分得到保障的現(xiàn)象日益凸顯時，相關(guān)法律制度的滯后性也就日益明顯。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，由于我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律制度無法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展的新需求，使得我國目前的生態(tài)環(huán)境法律制度實行情況并不理想。所以，為了緩解這種不平衡，我們應(yīng)該立足我國國情，學(xué)習(xí)和借鑒國外環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償?shù)南嚓P(guān)制度，構(gòu)建先進的法律體系，推行法律制度現(xiàn)代化，推進法律意識現(xiàn)代化。第三節(jié)環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度之建構(gòu)路徑由于我國的環(huán)境監(jiān)管失職、國家賠償責(zé)任制度的缺失，當(dāng)行政工作人員的失職行為導(dǎo)致第三人受損時，國家仍處于免責(zé)狀態(tài)，這不利于受害者合法權(quán)益的維護，也不利于對行政工作人員的監(jiān)督。同時，與其他西方國家的國家賠償制度相比，我國的國家賠償制度仍存在諸多不完善之處。為此，我們有必要學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達國家環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度的合理內(nèi)核，健全相關(guān)立法，強化相關(guān)機制，使我國環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度能夠盡快建立并順利運行。一環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任相關(guān)制度的域外借鑒通過研究發(fā)現(xiàn)，域外許多國家和地區(qū)對環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償相關(guān)制度均作出了規(guī)定，盡管有些國家和地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度仍然存在諸多不完善之處，但是，其將監(jiān)管人員消極履責(zé)行為納入國家賠償?shù)姆懂牭淖龇ㄈ灾档梦覀儗W(xué)習(xí)借鑒。1.域外環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償相關(guān)制度美國傳統(tǒng)的行政法制度來源于英國，因此早期的美國遵循“國王不能為非”的原則，即政府對其實施的行為不承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。雖然，美國立法者并未在相關(guān)的法律中明確規(guī)定國家對政府的侵權(quán)行為不承擔(dān)賠償責(zé)任，但是，在美國的判例中逐漸形成了主權(quán)豁免原則。隨著行政權(quán)力的擴張，侵權(quán)事件逐漸增多，這就需要一部能普遍適用的侵權(quán)賠償法。1946年，美國制定了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》。到1988年，美國對相關(guān)賠償制度進行了幾次修改后，《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》的范圍包括聯(lián)邦官員執(zhí)行職務(wù)的過失或者不法行為或不作為而產(chǎn)生的損害，幾乎全部都能適用，賠償數(shù)額也不受限制。[19]然而，由于美國特殊的國情，其各州的行政賠償制度仍然會存在一些差異。同時，美國的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》中對不作為進行了限制，其僅僅指具有過失或者不法性質(zhì)的不作為。例如，履行失職行為。同時，美國國家賠償法主張，在向聯(lián)邦政府提出國家賠償程序之前，案件負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)盡量避免案件進入訴訟。對于較為復(fù)雜的案件，法院會召集各方當(dāng)事人進行庭前預(yù)審會議，簡化程序，避免將案件推入審判程序。據(jù)統(tǒng)計，在美國，60%～75%的聯(lián)邦侵權(quán)案件都是通過和解程序解決的。該制度能夠幫助受害者及時獲得國家的賠償，彌補其所受損失。同時，通過和解的國家賠償案件也可以更好地避免國家與受害者之間的矛盾被進一步激化。德國是較早提出并實行國家賠償制度的國家，在1863年，海因里?！ぐ栘愄亍ご目ɡＴ谄浒l(fā)表的《公務(wù)員違法作為與不作為的國家賠償責(zé)任》一文中就詳細(xì)闡述了國家賠償?shù)挠^點。德國的國家賠償構(gòu)成要件為行為者是履行公職的人員、對第三人造成了損害、行政侵權(quán)必須有主觀的過錯。而其中對第三人造成損害要件所包括的情形較為廣泛，例如，某行政機關(guān)工作人員履責(zé)失職致使第三人遭受嚴(yán)重?fù)p害的，受害者有權(quán)向國家尋求救濟。同時，德國法律規(guī)定履行公職的人員包括履行公職的任何人，即也包括代表國家實施行為但沒有獲得國家任命的人員的行政侵權(quán)行為。所以，各個領(lǐng)域的行政機關(guān)工作人員的監(jiān)管失職行為均屬于國家賠償?shù)姆秶?，即無論受害者是否申請了民事賠償，國家都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。日本對環(huán)境侵權(quán)的國家賠償?shù)难芯渴加?0世紀(jì)著名的水俁病事件。1956年，日本水俁灣附近的大部分居民均患上一種怪病，這種病使得當(dāng)?shù)卮蟛糠志用竦纳眢w健康遭受了巨大損害。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用竦幕疾≡蚓故钱?dāng)?shù)貎杉夜驹谖磳I(yè)廢水進行任何處理的情況下直接將工業(yè)廢水排入河中，從而致使當(dāng)?shù)睾铀粐?yán)重污染，并且，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門未積極采取任何補救措施。直到多年后，當(dāng)?shù)卣挪扇×舜胧?，但這些措施根本無法挽救受害者已經(jīng)遭受的損失。當(dāng)事件發(fā)生后，受害者對侵權(quán)人提起了相應(yīng)的賠償訴訟。在1980年之前，原告僅以當(dāng)?shù)貎杉夜緸楸桓?，要求被告對他們所遭受的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。而之后的訴訟中，原告則要求對環(huán)境污染監(jiān)管失職而負(fù)有間接責(zé)任的國家和當(dāng)?shù)卣袚?dān)賠償責(zé)任。[20]在前期的訴訟中，法院判決國家和當(dāng)?shù)卣怀袚?dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，但是，由于該案件存在諸多爭議，受害人數(shù)多且影響較大。最終，日本水俁病案件被推到賠償法的范圍。2.域外環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償相關(guān)規(guī)定對我國的啟示首先，美國的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》中明確規(guī)定，當(dāng)行政機關(guān)及其工作人員的過失行為以及消極履責(zé)行為致使他人遭受嚴(yán)重?fù)p失時，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。然而，消極履責(zé)行為所包括的范圍較窄，僅包括政府工作人員實施的過失行為和不法行為。由此可見，美國學(xué)者對行政機關(guān)的消極侵權(quán)行為的國家賠償制度進行了一定研究。雖然，美國未在相關(guān)法律中對環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償制度作出具體規(guī)定，但其將政府部分消極行為納入國家賠償范圍的相關(guān)規(guī)定仍值得我們學(xué)習(xí)。其次，在德國的國家賠償法中，司法工作人員以判決的形式表明，對于行政機關(guān)工作人員履行失職致使第三人遭受嚴(yán)重受損的行為，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，即直接侵權(quán)者在承擔(dān)民事賠償責(zé)任后，國家并不能因此而免除賠償責(zé)任?？梢钥闯?，德國對行政機關(guān)工作人員消極履責(zé)是否應(yīng)當(dāng)納入國家賠償范圍的問題持肯定態(tài)度。最后，從日本著名的水俁病事件中我們可以看出，日本學(xué)者對監(jiān)管部門監(jiān)管失職國家賠償制度的研究較早。雖然，當(dāng)前日本仍然沒有對國家賠償責(zé)任與造成環(huán)境污染的侵權(quán)主體的責(zé)任承擔(dān)形式作出明確的規(guī)定，但是，其在司法實踐中承認(rèn)國家對環(huán)境監(jiān)管部門的失職行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的觀點值得我們借鑒。從對環(huán)境侵權(quán)的國家賠償責(zé)任的不認(rèn)可到對環(huán)境侵權(quán)的國家賠償責(zé)任的認(rèn)可并運用于司法實踐，日本的環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度的構(gòu)建經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程，清晰地展示了一個國家的環(huán)境法治建設(shè)歷程。我國的國情與其他西方國家存在較大差異，據(jù)此，我們應(yīng)當(dāng)立足于我國當(dāng)前的國情，學(xué)習(xí)西方國家的成熟經(jīng)驗，構(gòu)建符合我國國情的環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償責(zé)任制度。二環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任制度的立法建議1.環(huán)境監(jiān)管失職納入《國家賠償法》的范圍我國的《國家賠償法》僅將一些積極的侵權(quán)行為納入國家賠償?shù)姆秶?，而行政機關(guān)消極履行職責(zé)行為仍未被納入其中。最高人民法院的批復(fù)指出，由于公安機關(guān)不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭到損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，但是，該規(guī)定并沒有普遍適用性。在實踐中，環(huán)境領(lǐng)域以外的其他領(lǐng)域均可能出現(xiàn)相關(guān)行政機關(guān)工作人員履責(zé)失職的情形。例如，轟動全國的三鹿奶粉事件，其中就存在食品監(jiān)管失職的情形。因此，在構(gòu)建相關(guān)國家賠償制度時，立法者不應(yīng)該將侵權(quán)主體范圍限定為環(huán)境監(jiān)管人員，而是應(yīng)當(dāng)明確將賠償責(zé)任主體規(guī)定為各個領(lǐng)域的行政機關(guān)工作人員，由此為其他領(lǐng)域消極履行職責(zé)行為的國家賠償制度的構(gòu)建提供理論依據(jù)。如果行政機關(guān)工作人員的消極履責(zé)行為不能被明確納入國家賠償?shù)姆秶芎φ咭簿蜔o法根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定獲取國家賠償。目前，我國僅在相關(guān)法律中規(guī)定了當(dāng)行政機關(guān)工作人員出現(xiàn)消極履職行為時，行政工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰。例如《環(huán)境保護法》第67條規(guī)定，當(dāng)行政機關(guān)工作人員有違法行為時，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；《行政訴訟法》第11條第6項中規(guī)定，行政機關(guān)拒絕履行、不予答復(fù)的屬于行政訴訟的受案范圍。然而，世界大部分國家明確將行政機關(guān)的消極行為納入國家賠償?shù)姆秶?，部分西方國家也逐漸將其納入國家賠償?shù)姆秶Ｔ谌毡镜乃痉▽嵺`中，其以判決的形式承認(rèn)環(huán)境監(jiān)管失職屬于國家賠償?shù)姆秶?，環(huán)境監(jiān)管失職的受害者均可以通過訴訟的方式獲得國家賠償。所以，我們可以將《國家賠償法》中的部分條文作出以下修改。其一，將我國《國家賠償法》第2條第1款中的賠償范圍擴大至相關(guān)主體違法行使職權(quán)、不積極履行職責(zé)。即將原文修改為“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)、不完全履行或不積極履行法定職責(zé)義務(wù)致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。其二，在我國《國家賠償法》的第4條中增加一款：“行政機關(guān)及其工作人員不履行、拖延履行法定義務(wù)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受嚴(yán)重?fù)p害，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利?！逼淙?，將《國家賠償法》第7條修改為“行政機關(guān)及其工作人員不履行、拖延履行法定職責(zé)，致公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損害的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)”。2.《環(huán)境保護法》中增加國家賠償責(zé)任的規(guī)定我國環(huán)境監(jiān)管失職的國家賠償體系的構(gòu)建，不僅需要在《國家賠償法》中對行政機關(guān)工作人員的消極履行職責(zé)行為作出明確規(guī)定，同時還需要在《環(huán)境保護法》中對相關(guān)國家賠償制度作出明確規(guī)定，最終實現(xiàn)兩部法律的相互銜接。因此，《環(huán)境保護法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，行政機關(guān)在監(jiān)管過程中或者在對環(huán)境污染事故處理過程中的消極履行職責(zé)行為屬于違法行使職權(quán)的行為。同時，國家對行政機關(guān)的消極履責(zé)侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。因而，我們可以在《環(huán)境保護法》第68條增加一款，即“監(jiān)管部門具有以上監(jiān)管失職行為，致使公民、法人、其他組織遭受嚴(yán)重?fù)p害的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”。三完善環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任相關(guān)救濟機制1.健全環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)機制行政公益訴訟制度的重要作用之一在于，其能監(jiān)督行政工作人員積極履行職責(zé)。在提倡將行政機關(guān)消極履行職責(zé)的行為納入國家賠償?shù)姆秶鷷r，我們也應(yīng)當(dāng)對公益訴訟制度中的相關(guān)國家賠償責(zé)任的規(guī)定進行完善。江必新教授主張我國需要不斷完善環(huán)境公益訴訟，監(jiān)督行政機關(guān)履行職責(zé)，做到切實保障公民的權(quán)益。[21]行政公益訴訟制度的提出無疑是我國法治進步的體現(xiàn)，環(huán)境侵權(quán)案件通過這種方式進行訴訟能夠?qū)Π讣鸬奖O(jiān)督作用，排除行政機關(guān)對案件的干預(yù)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)并提起訴訟的案件少之又少。因此，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動其他主體的主動性，充分調(diào)動公民的積極性，鼓勵公民在發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)案件后主動向檢察機關(guān)報告。然而，在環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律中，其并未對行政機關(guān)的監(jiān)督機制作出明確規(guī)定。即當(dāng)行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任時，如果出現(xiàn)行政機關(guān)拖延履行的情形，公民的權(quán)益不能及時得到救濟。在重大履責(zé)失職的環(huán)境侵權(quán)案件中，由于部分受害者無法及時獲得民事方面的賠償，最終使得部分受害者因為經(jīng)濟方面的巨大壓力而放棄治療。因此，我們應(yīng)當(dāng)不斷完善公益訴訟制度，彌補相關(guān)制度的缺失，為受害者提供多元化救濟渠道。2.加強環(huán)保法庭建設(shè)（1）提升環(huán)保法庭人員的專業(yè)素質(zhì)目前，我國仍然是按照民事審判程序?qū)Νh(huán)境侵權(quán)類案件進行審理。然而，正是由于我國之前對環(huán)境侵權(quán)現(xiàn)象的極度不重視，才造成了環(huán)保法庭發(fā)展緩慢的局面?；诠?jié)約司法資源、保障審判的專業(yè)性以及提高案件審理的效率，我國設(shè)立的部分環(huán)保法庭實行民事、刑事以及行政合一于環(huán)保法庭進行審理。然而，從總體上來看，環(huán)保法庭的法官多來自民事、刑事、行政審判庭，他們大部分缺乏相關(guān)的環(huán)境專業(yè)背景。因此，現(xiàn)階段，我國應(yīng)當(dāng)加強審判人員的專業(yè)化配置，保障環(huán)保法庭審判過程的專業(yè)化。另外，為了減少其他因素的干擾，法院應(yīng)當(dāng)給予環(huán)保法庭的法官必要的物質(zhì)與地位保障。（2）提升公民法律意識目前，我國環(huán)保法庭處于庭多案少的尷尬局面，而其原因之一正是由于公民的法律意識不強。因此，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵公民積極、主動地參與環(huán)境監(jiān)督，推進環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償制度順利實施。如果公民個人、環(huán)保組織和有關(guān)機關(guān)能以更加積極的姿態(tài)介入環(huán)境訴訟，司法機關(guān)就能更加及時地對污染環(huán)境利益的行為做出損害賠償、修復(fù)、排除危害、恢復(fù)原狀等判決。[22]因此，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)鼓勵公民積極將環(huán)境侵權(quán)案件推進法院，通過環(huán)境訴訟維護自己的權(quán)利。一方面，我們應(yīng)當(dāng)加強環(huán)保理念的宣傳，提升公民的環(huán)保意識。另一方面，我們應(yīng)當(dāng)鼓勵公眾積極參與，加強社會監(jiān)督。只有讓公民共同參與環(huán)境治理，才能有效彌補監(jiān)管部門的監(jiān)管失靈。公民的力量是巨大的，政府與公民共同監(jiān)督生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象，才是監(jiān)管生態(tài)環(huán)境污染的有效途徑。四健全環(huán)境監(jiān)管失職國家賠償責(zé)任的保障性制度1.推進實施行政賠償和解制度美國在解決國家賠償糾紛時，其主張優(yōu)先以和解的方式來解決國家賠償案件。實踐證明，通過和解的方式來解決政府侵權(quán)案件，不但能夠提高結(jié)案率，同時也避免了更多矛盾沖突的發(fā)生，促進了社會的和諧發(fā)展。我國《國家賠償法》明文規(guī)定，相關(guān)機關(guān)在處理國家賠償案件時應(yīng)當(dāng)遵循行政和解原則，但我國的國家賠償案件的和解率并不高。許多西方國家都在其國家賠償法中對行政機關(guān)侵權(quán)的國家賠償?shù)南刃刑幚沓绦蜃髁艘?guī)定，其概括分為決定式和協(xié)商式。從國家賠償法和行政賠償法的條文來看，我國采取決定式和協(xié)商式相結(jié)合的形式。[23]決定式是指針對賠償請求人的賠償請求，賠償義務(wù)機關(guān)不與其協(xié)商，而是自主決定賠償事宜。與此相反，協(xié)商式是指在雙方當(dāng)事人就行政協(xié)議的內(nèi)容不斷磋商，并最終就行政協(xié)議內(nèi)容達成一致意見的方式。目前，大部分國家均采取協(xié)商式來解決國家賠償糾紛。其明確規(guī)定在處理國家賠償案件的過程中，司法工作人員必須遵循協(xié)商優(yōu)先原則，即當(dāng)受害者向有關(guān)機關(guān)提出賠償請求時，賠償機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮受害者的請求，優(yōu)先通過協(xié)商的方式來解決賠償糾紛。協(xié)商式的優(yōu)點在于提高了行政侵權(quán)賠償案件的和解率，避免了賠償案件久拖不決的情形。通過協(xié)商來解決行政侵權(quán)賠償糾紛的方式，不但提高了解決國家賠償糾紛的效率，同時，也避免了更多的賠償案件被推入訴訟程序。我國的國家賠償法規(guī)定賠償機關(guān)應(yīng)當(dāng)與受害者就賠償方式、賠償數(shù)額進行充分協(xié)