入園難的原因

入園難的原因入園難的原因入園難幾乎演變?yōu)橐环N社會焦慮，各種直面入園難的政策舉措成為上至中央下至人民群眾的普遍性期待。那么，是什么？下面就由我告訴大家吧！入園難是一個系統(tǒng)性問題，它并非緣于學前教育內(nèi)部，而是社會結(jié)構(gòu)失衡在學前教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。在學前教育發(fā)展的歷史上，雙重邊緣性是其最真實的寫照。相對于社會生活的其他方面，學前教育處于邊緣位經(jīng)常成為政府責任的死角;相對于教育領(lǐng)域的其他階段，學前教育同樣處于邊緣位置，在很長的一段時間里成為國家優(yōu)先發(fā)展義務教育的犧牲品。長期的邊緣性地位導致了學前教育的邊緣性發(fā)展狀態(tài)。1、政府長期缺位當下的入園難問題如此尖銳，和政府的長期缺位有很大關(guān)系。在學前教育領(lǐng)域，政府的歷史欠債超乎尋常地嚴重。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》頒布前，學前教育一直未被真正納入國民教育體系，未能獲得體制內(nèi)的合法身份與體制內(nèi)的保障。長期以來，由于身份的邊緣性與模糊性，政府對學前教育的投入極其有限，中央政府每年投向?qū)W前教育的經(jīng)費僅占GDP的0.004%。中央財政投入的缺乏與地方財政投入的不足使得學前教育的發(fā)展舉步維艱，各地不僅公辦幼兒園數(shù)量少，而且存在著分布不均、質(zhì)量參差不齊的問題。由于長期投入不足,我國公辦幼兒園教師數(shù)量嚴重不足。很多地區(qū)80%的教師都沒有編制，導致幼兒園教師隊伍流動性極高。許多教師從事幼兒園教師職業(yè)純粹是為了生存，并非熱愛幼兒、熱愛幼兒園教育工作，在入職前后接受的相關(guān)培訓很少，專業(yè)能力不盡如人意。在許多地區(qū)，即使是公辦幼兒園教師，其職業(yè)幸福感也比較低，因為他們的勞動很難得到家長、社會的認同，他們能獲得的在崗培訓機會也比較少，工作中長期處于低水平重復狀態(tài)，專業(yè)能力無從提高。高素質(zhì)幼兒園教師的缺乏使原本因硬件不足導致的入園難雪上加霜。2、體制改革不當入園難并不是當下社會獨有的問題，歷史上許多發(fā)展階段都存在。以上世紀90年代中期為例。那時也存在入園難，只是問題并不突出，因為當時幼兒園的整體結(jié)構(gòu)和服務性質(zhì)相對合理。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，尤其是國有企事業(yè)單位的改制，曾經(jīng)是城市學前教育主力軍的企事業(yè)單位辦的幼兒園逐步與原單位分離或停辦，導致城市幼兒園數(shù)量急速減少。在農(nóng)村，隨著義務教育管理體制改革的推進和中小學布局調(diào)整，附設(shè)在農(nóng)村小學的幼兒園和學前班隨之停辦或合并，大量農(nóng)村幼兒因此離開了幼兒園?？梢姡雸@難事實上不是學前教育的內(nèi)部問題，而是社會系統(tǒng)、體制改革所引發(fā)的結(jié)構(gòu)性問題。幼兒園數(shù)量的銳減、公辦教育資源的不足、民辦幼兒園收費的飚升等都強化了入園難的程度。相比其他教育階段，學前教育是一個缺乏自主性的場域，社會改革的任何方面都會影響其正常發(fā)展。各級政府曾經(jīng)推行的多項改革政策是對學前教育自身發(fā)展規(guī)律的漠視，而入園難正是各級政府推行改革措施后不得不面對的行為后果。3、學前教育的體制建設(shè)不到位入園難是學前教育制度不完善、法律法規(guī)缺位的結(jié)果。在《教育規(guī)劃綱要》頒布前，我國一直倡導兩條腿走路的辦園方針，各級政府并不明確自己舉辦學前教育的主導地位。政府責任不明確導致學前教育的管理體制、財政投入體制等都處于相對混亂的狀態(tài)。從管理體制看，就學前教育而言，我國采取的是“事權(quán)在地方”的管理體制，中央政府沒有建立對地方政府的約束性監(jiān)督機制。學前教育怎么辦，完全取決于地方政府的認識程度甚至長官意志，必然導致的是，各地在發(fā)展學前教育上往往自說自話，由此也嚴重影響了人們對學前教育重要性的認識。從財政投入體制看，長期以來，中央政府沒有對學前教育的專項投入,地方政府的投入則嚴重不足，有限的投入也僅限于為數(shù)不多的公辦幼兒園。財政經(jīng)費的匱乏必然導致家庭支付教育成本比重的提高，導致“入園貴”，從而使入園難問題進一步激化。沒有充足的經(jīng)費投入，入園難問題不可能得到根本解決。尤其是中西部地區(qū)，若沒有中央的財政支持，想依靠地方財政、社會力量來解決入園難，幾乎是不可能的。4、學前教育市場化辦園體制的消極影響入園難最主要的表現(xiàn)是入公辦幼兒園難，入優(yōu)質(zhì)幼兒園難。公辦幼兒園、優(yōu)質(zhì)幼兒園的欠缺是學前教育市場化辦園體制導致的。市場化辦園至少意味著兩層意思：一是從辦園主體角度看，政府不用辦幼兒園；二是從辦園方式角度看，要按市場規(guī)律辦園。市場化辦園的結(jié)果便是政府辦幼兒園的積極性降低，公辦幼兒園數(shù)量持續(xù)走低。同時，社會力量辦幼兒園的積極性增加，營利成為其堂而皇之的目的。政府的撤退與民辦幼兒園收費的增加使得原本混亂的學前教育秩序更加混亂，入園難問題更加尖銳。5、人口因素的推動進入21世紀后，“金豬寶寶”“奧運寶寶”扎堆出生，使得2009年、2010年的入園難問題尤其突出，引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注。與此同時，隨著城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，大量外來人口涌入城市，使得城市本來就有限的學前教育資源更加短缺。而且，流入人口大多入園需求多變且不穩(wěn)定,為政府的人口預測增加了一定難度。綜上所述，入園難不只是學前教育系統(tǒng)內(nèi)部的問題，而是經(jīng)濟體制改革、社會體制改革帶來的不良結(jié)果;入園難也不是單個的教育現(xiàn)象，而是國家重點發(fā)展義務教育、責任重心過于偏移的結(jié)果;入園難更不是歷史的必然。而是人為政策設(shè)計導致的不良結(jié)果。各級政府必須充分意識到入園難問題的癥結(jié)所在，多措并舉，解決入園難題。入園難的可能對策從表面上看，入園難是由于幼兒園總量的不足。那么，導致幼兒園總量不足的深層原因是什么呢?不厘清這個問題，將無法找到真正解決入園難問題的根本對策。如上所述，入園難是個系統(tǒng)性問題，要最終解決入園難問題，不能單靠增加公辦幼兒園這一項措施，而是需要系統(tǒng)設(shè)計。綜合解決。因為入園難往往與“入園貴”、師資短缺等問題緊密聯(lián)系在一起的,若不進行系統(tǒng)設(shè)計，同時解決“入園貴”、師資短缺等問題，將很難真正解決入園難問題。初步考察《教育規(guī)劃綱要》和《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》國發(fā)[2010]41號以下簡稱《若干意見》頒布后各地的政策實施效果，我們認為，要真正解決入園難問題，必須遵循一些基本原則，處理好幾對基本關(guān)系。1、必須遵循的基本原則入園難是歷史的積累，是政策人為偏移的結(jié)果。要從根本上解決入園難，各級政府有必要遵循以下四條基本原則。首先，解決入園難既是各級地方政府的責任，也是中央政府的責任。從2010年開始，中央財政開始設(shè)立專項經(jīng)費，支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展學前教育和學前雙語教育。省級政府是發(fā)展學前教育的責任主體，一方面要加大投入，重點支持邊遠貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展學前教育;另一方面要加大省內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付力度，推動貧困地區(qū)學前教育的發(fā)展?？h級政府要嚴格執(zhí)行縣域?qū)W前教育三年行動計劃，多渠道籌資，多方位發(fā)展學前教育。我們調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，寧夏彭陽縣每年只有1億元的財政收入，但其每年投向?qū)W前教育的經(jīng)費就有200萬元，其中100萬元用于學前教育的公用經(jīng)費，90萬元用于“縣聘鄉(xiāng)用”的50位幼兒園教師的工資支付，10萬元用于縣域內(nèi)的教師培訓。其次，解決入園難不僅需要政府的參與，也需要社會力量的參與。在解決入園難過程中，政府應發(fā)揮主導作用，通過改擴建公辦幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、加強轉(zhuǎn)崗幼兒園教師培訓等方式履行政府責任。但政府主導并不意味著政府包辦，政府必須充分動員社會力量參與辦園，通過相應的制度設(shè)計與政策激勵激發(fā)民間資本舉辦普惠性民辦幼兒園的積極性。在彭陽縣，不僅縣政府自身加大對學前教育的投入力度，而且采取多種措施激發(fā)企業(yè)家參與辦園的積極性。例如，茹河幼兒園是一所由當?shù)仄髽I(yè)投資685萬元興辦的幼兒園，其每月的收費標準僅為180元，與當?shù)氐墓k幼兒園收費相同。又如，徐毅幼兒園是由當?shù)仄髽I(yè)投資280萬元、縣財政配套投入50萬元建成的幼兒園，其收費標準僅為每月90元。彭陽縣政府還通過各種政策激勵小學貼補其附屬幼兒園，使幼兒園得以在讓利于民的低收費狀況下正常運轉(zhuǎn)。再次，解決入園難不僅要大力發(fā)展公辦幼兒園，而且要推動興辦普惠性民辦幼兒園。當前，完全發(fā)展公辦學前教育既不現(xiàn)實，也無法滿足廣大人民群眾對多元學前教育的需求。因此，各地政府要因地制宜，多種方式發(fā)展學前教育。以我們調(diào)研的廣西龍勝縣和寧夏彭陽縣為例。兩個縣雖都是國家級貧困縣，但龍勝縣由于人口少、居民相對集中，比較適宜采取全公辦的辦園模式。而彭陽縣則由于人口規(guī)模較大、縣域分布較廣，不太適宜全部公辦，政府需要設(shè)計多種激勵措施，如為民辦幼兒園派駐“縣聘鄉(xiāng)用”教師、給予稅收優(yōu)惠等，鼓勵民間資本投資學前教育，舉辦普惠性民辦幼兒園。最后，解決入園難不僅要解決絕對的入園難，更要重視就近入園、弱勢優(yōu)先，打破權(quán)力結(jié)構(gòu)所導致的結(jié)構(gòu)性入園難。絕對的入園難只需要增加資源供給就可解決，而結(jié)構(gòu)性入園難則需要地方政府下大決心，打破權(quán)力階層對優(yōu)質(zhì)學前教育資源的壟斷，采取片區(qū)制度，就近入園。例如，成都市政府通過舉辦公益性幼兒園的方式來重組學前教育資源，采取就近入園的方式解決城市入園難題。2、必須處理的基本關(guān)系如上所述，入園難是系統(tǒng)性失衡的結(jié)果，必須采取綜合措施才能徹底解決。各級政府在出臺解決入園難的具體政策措施時必須處理好以下幾對基本關(guān)系。首先是處理好軟件與硬件的關(guān)系。入園難不僅是進入幼兒園難，而且是進入優(yōu)質(zhì)幼兒園難。因此，解決入園難問題，不只是進行新建、改建、擴建幼兒園工作，不只是增加幼兒園的總量供應。在寧夏、陜西、廣西調(diào)研時我們發(fā)現(xiàn)，目前雖新建、改建、擴建了大量幼兒園，但新建、改建、擴建的質(zhì)量和標準并不統(tǒng)一，尤其是由小學富余校舍改建的幼兒園更是暴露出很多問題。在調(diào)研中我們還發(fā)現(xiàn)，目前許多小學教師轉(zhuǎn)崗到幼兒園，但其年齡和專業(yè)結(jié)構(gòu)都不甚合理，也很少對他們進行相關(guān)培訓。有些地方雖然也重視對小學轉(zhuǎn)崗教師的培訓，但培訓工作往往不到位，使得幼兒園教師隊伍的專業(yè)素質(zhì)嚴重不適應工作需要。目前各地都在新建、改建、擴建幼兒園，這意味著幼兒園教師的缺口很大。如果房舍建起來了，卻沒有合格的師資，那入園難問題仍沒有得到根本解決。因此，各級政府必須處理好軟件與硬件的關(guān)系?！度舾梢庖姟访鞔_指出，發(fā)展學前教育必須是“廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量”的。如果質(zhì)量不到位，再多的硬件設(shè)施也不能說學前教育得到健康發(fā)展了。其次是處理好短期與長期的關(guān)系。解決入園難問題雖是一項迫在眉睫的任務，但并不意味著必須在短期內(nèi)全部解決。各地需要根據(jù)實際情況確定切實可行的行動計劃，而且，要有長期作戰(zhàn)的心理準備。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，不少地方制定了細致周全的時間表，要加速解決入園難。這種心態(tài)典型地表現(xiàn)在各地所制定的三年行動計劃中，如有些地方政府計劃三年內(nèi)新建400所幼兒園、改擴建3000多所幼兒園。這樣龐大的任務使得地方政府不得不搶時間，爭速度，大干快上。然而，有質(zhì)量的學前教育是需要時間積累的，教師的成長也是需要時間的。地方政府發(fā)展學前教育的急切心態(tài)可以理解，但發(fā)展學前教育必須遵循其自身規(guī)律，進行系統(tǒng)設(shè)計，包括財政投入的系統(tǒng)設(shè)計、教師培訓的系統(tǒng)設(shè)計等。如果僅僅把發(fā)展學前教育的責任看成是三年的行動，那么很可能導致學前教育的發(fā)展后勁不足，缺少可持續(xù)發(fā)展的動力。各地必須根據(jù)自己的實際情況確定解決入園難的時間表和路線圖。例如，西部地區(qū)底子薄，發(fā)展學前教育必須有自己的速度和特色，不能盲目照搬東部經(jīng)驗。再次是處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系。入園率可以在一定程度上反映出各地入園難的情況。但入園率僅僅是標準之一，地方政府切不可產(chǎn)生數(shù)字崇拜心理，把政策重心僅放在提高數(shù)量上。當下，中央政府的專項資金基本上只能滿足于改擴建的需要，省、縣的配套資金應適當用于師資培訓和改善教師待遇上。數(shù)量與質(zhì)量、硬件與軟件齊頭并進，才能最終化解入園難題。從我們調(diào)研的情況看，目前，各地政府還沒有充分認識到師資培訓對解決入園難的意義，財政投入在結(jié)構(gòu)上嚴重失衡。最后是處理好解決入園難與解決“入園貴”的關(guān)系。