工程建設(shè)領(lǐng)域違紀違法案件剖析和對策

工程建設(shè)領(lǐng)域違紀違法案件剖析和對策當前，工程建設(shè)領(lǐng)域已成為腐敗的重要滋生地之一,而工程招投標及工程現(xiàn)場管理又普遍被認為是工程建設(shè)領(lǐng)域反腐的源頭和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全面分析管理過程中面臨的形勢和存在的問題，認清工程領(lǐng)域違法違紀案件的特點和規(guī)律,對于進一步加強管理、預防腐敗具有積極的意義。本文旨在通過對省內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域典型腐敗案例（寧波棟社國際機場原總經(jīng)理陳遵舉利用職權(quán)違規(guī)插手干預工程建設(shè)項目招標投標受賄案）的分析研究，全面提升本地區(qū)、本系統(tǒng)、本行業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域違法違紀行為的防治能力。案例：2004年至2010年陳遵舉利用職務(wù)便利，在寧波棟社國際機場工程項目承攬等方面為請托人提供幫助,收受賄賂計人民幣87萬元、港幣5萬元、黃金奧運鳥巢模型1個、99克金磚2塊、200克金條1根。其中，在機場消防現(xiàn)場用房、集體宿舍等工程招標中，授意下屬操縱招標投標，使浙江省三門建安工程有限公司中標，收受三門建安公司項目負責人周某賄賂人民幣27萬元、99克金磚2塊。陳遵舉受到開除黨籍、開除公職處分,2011年5月因犯受賄罪被依法判處有期徒刑十一年。一、問題透視從該案件可以透射出，工程建設(shè)特別是重點工程施工周期長、涉及環(huán)節(jié)多、資金流量大，幾乎每一個環(huán)節(jié)都潛伏著腐敗的誘因。對此，我們專門進行了分析研究并加以延伸，梳理出當前工程建設(shè)領(lǐng)域違法違紀案件發(fā)生的幾個主要環(huán)節(jié)：（一）前期立項。眾所周知，工程建設(shè)領(lǐng)域存在著巨大的市場空間和利潤空間，建筑企業(yè)只要能承接一兩個大項目，就能帶來可觀的經(jīng)濟效益，維持企業(yè)全年甚至幾年的正常運轉(zhuǎn)。正因如此，建筑企業(yè)常常從工程立項開始，就采取各種或公開或隱蔽的手段進行攻關(guān)。有的以幫助建設(shè)單位獲取立項審批為籌碼，或在項目考察階段進行“感情投資”，得到建設(shè)單位決策者給予承建的承諾；有的則是在對將來承建有“充分把握”的前提下，對立項決策方進行公關(guān)，提前干預項目的投資規(guī)模、建設(shè)標準、補償資金額度，從而為實現(xiàn)利益最大化打下基礎(chǔ)。（二）競標發(fā)包。一是陪標、串標現(xiàn)象較為嚴重。參加競標單位結(jié)成利益同盟，有的在自定的最低投標價格內(nèi)開展競爭，有的以商定的價格中標后輪流承建，還有的借用多家單位資質(zhì)獨自“作秀”。二是串通、泄底行為時有發(fā)生。表面上看，招投標的入圍、評標，由專家、領(lǐng)導集體決策，但實際上個人說了算的現(xiàn)象時有發(fā)生。有的投標方與建設(shè)單位私下串通，甚至用金錢賄賂相關(guān)人員，事先獲得標底，從而擊敗資質(zhì)優(yōu)良的公司，這一點也成為了陳遵舉違法違紀的主要手段。三是規(guī)避招投標、指定承包人現(xiàn)象仍然存在。有的將工程化整為零、分批建設(shè)，達到投資數(shù)額小、不須招投標的目的；有的建設(shè)單位以建設(shè)資金短缺、需要有實力單位墊資為由，實現(xiàn)指定承建的目的。四是轉(zhuǎn)包、分包問題屢禁不止。有的憑借在地方的“過硬關(guān)系”，逢工程項目就參與競爭，中標后即收取高額“勞務(wù)費”予以轉(zhuǎn)包，儼然成了重大工程的“承攬專業(yè)戶”、“一級經(jīng)銷商”；有的為回報在中標過程中有關(guān)人員的〃幫助”，或為在施工過程中得到相關(guān)人員的〃照顧”，應他們的“介紹”將工程分包。（三）施工建設(shè)。有的施工單位通過游說建設(shè)單位負責人，或采取其他非正常手段，導致少數(shù)領(lǐng)導干部將個人意志凌駕于專業(yè)設(shè)計和專家意見之上，置工程量變更須監(jiān)理單位、原設(shè)計單位、建設(shè)單位、施工單位四方會簽的規(guī)定于不顧，以初始設(shè)計不適用、不美觀、不大氣、不超前等為由，擅自變更工程設(shè)計，增加額外工程量，以便獲得更多的利潤；有的施工單位通過對建設(shè)單位負責人、工程主管人行賄等手段，以使用特殊材料、采取新工藝達到更高的環(huán)保、安全要求等為由，抬高決算造價。（四）質(zhì)量監(jiān)管。有的施工單位、設(shè)備材料供應商通過向工程建設(shè)單位、監(jiān)理單位、質(zhì)量檢測機構(gòu)的負責人員行賄等違紀違法手段，在建設(shè)工程中偷工減料、粗制濫造，降低工程及設(shè)備材料質(zhì)量等級；有的建材供應商以高額回扣引誘材料采購人員，建材物資以劣充優(yōu)、以次充好，造成工程質(zhì)量低劣、安全隱患嚴重，這些工程發(fā)現(xiàn)得早是“爛尾樓”，發(fā)現(xiàn)得晚便是“彩虹橋”。（五）款項結(jié)算。有的建設(shè)單位的領(lǐng)導干部和財務(wù)人員，利用職權(quán)或職務(wù)之便干預工程款結(jié)算，以優(yōu)先撥款相誘或以迤延結(jié)算相協(xié)，迫使建筑企業(yè)向其“進貢”；有的建設(shè)單位的領(lǐng)導干部與施工單位合謀，虛結(jié)工程量、提高項目造價，增加工程結(jié)算款，從中獲取私利。二、原因剖析（一）宗旨缺失，利欲熏心。從陳遵舉，再到大批工程建設(shè)領(lǐng)域違紀違法案件中的領(lǐng)導干部，無一不是見利忘義、貪心過重。他們之所以把人民賦予的權(quán)力作為自己謀取私利的工具，究其思想根源，在于心態(tài)嚴重失衡、私欲惡性膨脹。有的領(lǐng)導干部看到自己一個決定、一個簽名就能使他人一夜暴富，而自己辛辛苦苦一輩子還不如他們輕輕松松干一年，覺得當官太吃虧，于是眼紅手癢，對開發(fā)商送來的巨款坦然接受，認為這才是對自己用權(quán)行為的合理回報。有的領(lǐng)導干部利用手中的審批權(quán)、監(jiān)理權(quán)、驗收權(quán)向開發(fā)商索取好處費，錯把正常履行職責當作索取回報的籌碼，權(quán)力觀扭曲，價值觀錯位，最終墮入犯罪的泥潭。（二）體制欠順，制約不力。當前，與工程建設(shè)相關(guān)聯(lián)的一些行政管理體制、市場運行體系還有一些不銜接、不完善、不配套的地方，使工程建設(shè)的管理存在薄弱環(huán)節(jié)。如建筑法、招投標法等法律法規(guī)盡管已經(jīng)出臺，但體系仍不健全，尚未形成一套完整的工程建設(shè)法律法規(guī)體系，在具體落實的各個環(huán)節(jié)上也缺乏一套完備的操作程序，而且各地區(qū)、各部門由于區(qū)域情況、認知水平的差異，出臺的招投標操作細則往往不夠嚴整統(tǒng)一，甚至在解釋上也有很大的幅度空間，使招投標制度不能形成真正意義的、統(tǒng)一的有形建筑市場。同時，現(xiàn)行的工程管理權(quán)力配置也存在弊端，相關(guān)的法律法規(guī)只是一個管理規(guī)程，而起決定性作用的決策權(quán)卻集中掌握在地區(qū)、部門主要領(lǐng)導或分管領(lǐng)導手中，使一個或幾個人就能隨意干擾工程立項、工程建設(shè)的正常秩序。這樣一來，主要的權(quán)錢交易完全可以在進入法定程序之前完成，之后不過是走走形式而已。由此也可以看出，因體制不順而導致的監(jiān)管缺失問題也成為陳遵舉案的主要成因之一。（三）暗箱操作，濫用職權(quán)。從該案件以及其他工程建設(shè)領(lǐng)域違紀違法案件中暴露出來的問題看，不按規(guī)定程序操作、不按規(guī)章制度辦事是腐敗多發(fā)高發(fā)的一個重要原因。有的領(lǐng)導干部便千方百計插手和干預建設(shè)項目的開發(fā)、規(guī)劃、建設(shè)等，有的無原則地打招呼、批條子，有的讓親友承接工程、開發(fā)項目，有的對依法辦事百般刁難、處處設(shè)卡。這些非正常行為的背后，往往隱藏著私欲、私心、私利，直接導致工程建設(shè)領(lǐng)域的違紀違法問題糾而不止、久治不愈。（四）唯利是圖，惡意競爭。重大建設(shè)工程項目里包含著大量的隱蔽工程，由于監(jiān)管難以到位，加之建筑材料市場價格的經(jīng)常性變化，為一些不法之徒留足了謀取非法利益的空間。正因如此，各地建筑市場多呈加速發(fā)展的態(tài)勢，建筑公司、房地產(chǎn)開發(fā)公司如雨后春筍，個體公司、個體承包戶層出不窮，這一點在我縣也較為普遍。一些規(guī)模、管理、技術(shù)、資質(zhì)等方面處于劣勢的企業(yè)為了能與條件好的企業(yè)相抗衡，便不擇手段，以金錢鋪路、賄賂開道，或是以色情引誘、提供高檔娛樂消費活動等方法打通關(guān)系、獲取工程。而一些各方面占有優(yōu)勢的建筑企業(yè)在正常競爭往往敗下陣來的情況下，轉(zhuǎn)而開始效仿，形成惡性循環(huán)。本應是技術(shù)、質(zhì)量、信譽滂攵烈競爭的建筑市場，卻變成了賄賂的競爭；本應是公平競爭、程序規(guī)范、運作有序的商業(yè)行為，卻形成人人皆知的“潛規(guī)則”。（五）監(jiān)督失衡，懲處不嚴。重點建設(shè)工程投入資金數(shù)額大、覆蓋面寬、施工周期長、建設(shè)主體多元化等特殊性，加大了對其市場監(jiān)管難度，如陳遵舉案的犯案周期就長達七年之久。同時，腐敗本身具有隱蔽性，加上監(jiān)督人員專業(yè)水平不足，責任意識不強，許多監(jiān)督行為還停留在比較膚淺的層面，對一些深層次問題介入不夠，導致大量腐敗行為得不到及時的曝光、立案和懲處，在高額利潤、僥幸心理的驅(qū)使下更加肆無忌憚。一些地方出于加快城市開發(fā)的考慮，怕管得過死會影響干部的積極性，減緩工程建設(shè)步伐，對重點工程建設(shè)領(lǐng)域的不法行為提得多抓得少，要求嚴監(jiān)管松。還有的認為收受回扣、手續(xù)費等行為屬于商業(yè)慣例，采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，即使查處，也多是一罰了之，缺乏長期有效的制約機制，導致商業(yè)賄賂在建設(shè)工程領(lǐng)域泛濫蔓延。三、治理對策（一）強化廉潔教育,提升涉及工程建設(shè)人員的拒腐防變意識。首先應加強對領(lǐng)導干部正確的人生觀、價值觀、政績觀教育，引導他們按照科學發(fā)展觀的要求，在遵循規(guī)律、尊重實際、遵守法規(guī)的前提下，加快城市開發(fā)步伐，促進區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，絕不能為樹樣板、出政績而忽視工程監(jiān)管，讓腐敗分子有空可鉆，給工程質(zhì)量留下隱患。其次，要加強對項目管理和建設(shè)單位黨員干部的廉政教育。針對腐敗易發(fā)多發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有的放矢地開展事前、事中教育，增強黨員干部法紀意識。再次，要加強對建設(shè)承包單位和施工單位人員的教育。建設(shè)主管部門要自覺承擔起教育責任，有效解決建筑企業(yè)特別是私營企業(yè)廉政建設(shè)無人抓、無人管的狀況。要引導建設(shè)企業(yè)以誠信立業(yè)、靠質(zhì)量生存，樹立正確的競爭理念和經(jīng)營道德，堅決杜絕靠行賄承攬工程、靠偷工減料增加效益的錯誤理念。例如：我縣住建局每年都會定期不定期的開展工程監(jiān)管人員紀律教育學習活動，開展施工人員廉政教育學習活動，增強人員廉政意識。（二）注重機制建設(shè)，打造規(guī)范有序的工程建設(shè)招投標市場。把抓制度落實放在更加突出的位置，促進建筑市場規(guī)范有序運行。一要認真落實招投標法。對投標單位的資質(zhì)進行嚴格審查，禁止掛靠投標；對投標過程進行嚴格監(jiān)督，禁止串標行為；對中標單位進行跟蹤監(jiān)督，禁止分包、轉(zhuǎn)包等行為。要積極推行“標底公開和無標底招標”、“技術(shù)標、商務(wù)標分段評定”、“封閉式評標”等評標方式，最大限度地避免和減少人為因素的干擾。二要建立權(quán)力制衡機制。要堅持決策、監(jiān)管、操作三分離，堅持科學的項目論證決策程序，制定規(guī)范的招投標程序，建立公開的審批程序，嚴格專家資格的評定標準。要合理制約和分解權(quán)力，促使有形建筑市場與行業(yè)招投標管理機構(gòu)、招投標代理機構(gòu)分離，建立統(tǒng)一的招投標市場。三要建立崗位工作責任制。把黨風廉政建設(shè)責任制延伸到工程建設(shè)領(lǐng)域，健全完善具體的崗位工作責任制，從建設(shè)單位主管人員、招標辦工作人員、專家評委到施工人員、采購人員、監(jiān)理驗收人員，根據(jù)每個人職務(wù)、職責、崗位和權(quán)限，制訂嚴格的責任要求、工作制度和崗位紀律，哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，涉及人員都要承擔相應責任。例如：縣住建局已建立的自行招標采購規(guī)范，除了納入縣統(tǒng)一招標外的建設(shè)工程項目，重要設(shè)備、材料采購及服務(wù)類采購均按照該規(guī)范實行內(nèi)部招標，并嚴格控制招標程序，杜絕腐敗行為。（三）健全監(jiān)管體系，對重點建設(shè)工程實施多角度全過程督-要建立專門機構(gòu)。要通過實行招投標管理辦公室與招投標中心脫鉤、充實專業(yè)能力較強人員等途徑，充分發(fā)揮其積極作用，做到監(jiān)管分離，實現(xiàn)由“體內(nèi)監(jiān)督”向“體外監(jiān)管〃的轉(zhuǎn)變。同時，對重點工程建設(shè)項目可以成立監(jiān)督領(lǐng)導小組，對監(jiān)督實施統(tǒng)一領(lǐng)導，并下設(shè)辦公室和派駐監(jiān)督組，形成重點工程建設(shè)監(jiān)督大格局，對工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題起到有力的遏制作用。二要實施全程監(jiān)督。要圍繞監(jiān)督的目標要求，把實施工程建設(shè)監(jiān)督的工作職責、工作程序、工作內(nèi)容、工作方法和工作紀律等，以制度的形式固定下來，形成靠制度監(jiān)督、按程序辦事、由紀律約束的監(jiān)督模式。三要落實監(jiān)督成果。要完善重大項目稽查制度、審計監(jiān)督制度、財政監(jiān)管制度和行政執(zhí)法監(jiān)察制度。要建立誠信檔案，建立市場準入和清出制度，對有假借資質(zhì)、轉(zhuǎn)包、發(fā)包和行賄等不良記錄的施工企業(yè)或人員，限制進入建設(shè)市場；對達不到規(guī)定技術(shù)要求的企業(yè)及人員，堅決依法予以降級或清出。例如：縣住建局負責負責實施的城市慢行系統(tǒng)建設(shè)、城區(qū)老小區(qū)地下管線改造、景觀環(huán)境提升等項目已建立立項監(jiān)督制度，對住建系統(tǒng)工程建設(shè)等重點領(lǐng)域的權(quán)力運行進行規(guī)范，有效遏制違法違紀行為的發(fā)生。（四）突出防治懲處，擴大工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題的警戒效應。建設(shè)行政主管部門要切實負起監(jiān)督管理的責任，對重點工程中標合同的實施要實行跟蹤調(diào)查，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違紀違法者要采取必要的處置措施，保證監(jiān)督效果。審計部門要加強對工程招投標環(huán)節(jié)、施工過程、資金使用、工程決算等環(huán)節(jié)的審計，對掌握的違紀違法線索，要及時移交紀檢監(jiān)察機構(gòu)和檢察機關(guān)。紀檢監(jiān)察機構(gòu)應拓寬監(jiān)督渠道，建立舉報激勵機制，通過群眾舉報、走訪用戶單位、剖析有質(zhì)量問題工程等多種渠道，嚴肅查處私下發(fā)包、泄露標底、定向評標、層層轉(zhuǎn)包、從中收受賄賂等問題；對一些典型的領(lǐng)導干部違紀違法問題，要通過新聞媒體予以曝光，以震懾犯罪分子，擴大警戒效應。（五）加快探索創(chuàng)新