2023年關(guān)于保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的調(diào)研報告

關(guān)于保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的調(diào)研報告保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全，是糧食流通體制改革宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。按照國務(wù)院糧食流通體制改革方案工作小組的統(tǒng)一安排，由農(nóng)業(yè)部、國家糧食局、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家計委有關(guān)同志組成“穩(wěn)定糧食綜合生產(chǎn)能力”專題調(diào)研小組，在已有工作的基礎(chǔ)上，赴糧食主產(chǎn)省XX省和糧食主銷區(qū)XX省進行實地調(diào)研，聽取省、市、縣農(nóng)業(yè)、糧食、計劃、農(nóng)發(fā)行等部門的專題匯報，深入鄉(xiāng)村，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部和農(nóng)民的意見。并安排四川、河北、吉林等7省進行調(diào)研并提供報告?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、糧食綜合生產(chǎn)能力的內(nèi)涵和衡量指標(biāo)

糧食綜合生產(chǎn)能力是指一定時期的一定地區(qū)，在一定的經(jīng)濟技術(shù)條件下，由各生產(chǎn)要素綜合投入所形成，可以穩(wěn)定地達到一定產(chǎn)量的糧食產(chǎn)出能力。糧食綜合生產(chǎn)能力由投入和產(chǎn)出兩方面的因素構(gòu)成，由耕地、資本、勞力、科技、環(huán)境等要素的投入能力所決定，由年度的糧食總產(chǎn)量所表現(xiàn)。耕地、資本、勞力、科技、環(huán)境等要素每年能投入到糧食生產(chǎn)中去的質(zhì)和量，就決定了糧食產(chǎn)出的質(zhì)和量，即產(chǎn)出能力。糧食生產(chǎn)能力要變?yōu)閷嶋H產(chǎn)量，由國家政策和糧食供求關(guān)系等因素形成的糧食比較效益起到?jīng)Q定性的作用。糧食綜合生產(chǎn)能力包括四方面內(nèi)容：一是耕地保護能力。主要指能夠保持有多少數(shù)量和質(zhì)量的耕地用于糧食生產(chǎn)。二是政策支撐能力。包括政策措施的保障悄況，投入增加的狀況，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到有效保護的情況等。三是科技服務(wù)能力。包括農(nóng)業(yè)科學(xué)研究水平和技術(shù)推廣體系狀況。四是抗災(zāi)能力。包括排灌設(shè)施條什、物質(zhì)裝備狀況和糧食種子儲備情況等。

糧食綜合生產(chǎn)能力的衡量指標(biāo)：一是耕地面積和糧食播種面積。農(nóng)業(yè)部“十五”計劃提出要穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，到2005年耕地面積不低于1.28億公頃（19.2億畝）。從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要考慮，“十五”期間，年度糧食播種面積穩(wěn)定在1.07億公頃（16億畝）左右。二是糧食單產(chǎn)?？删C合反映糧食的產(chǎn)：出水平。2000年我國糧食單產(chǎn)為4261公斤／公頃（568斤／畝），“十五”時期的畝均單產(chǎn)應(yīng)高于這個水平。三是抗災(zāi)水平?？煞从臣Z食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施狀況和糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定程度。改革開放以來，我國的抗災(zāi)率一直在50％左右。

二、我國糧食綜合生產(chǎn)能力的現(xiàn)狀

改革開放以來，國家和農(nóng)戶對糧食生產(chǎn)的物質(zhì)要素投人不斷增加?；适┯每偭浚ò从行С煞?00％計算）由1978年的884萬噸增加到2000年的4146萬1噸，有效灌溉面積由1978年的6.74億畝增加到2000年的8.08億畝。主要糧食品種良種種植面積占播種面積的比例達到60—70％。國家財政用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出由1978年51億元增加到1999年357億元（同期占財政支出的比重由4.6％下降為2.67％）。由于投入增加，生產(chǎn)條件改善，我國糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高。雖然糧食播種面積有所下降，但總產(chǎn)量由1978年的6000億斤增長到1996年的10000億斤。近幾年來，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了顯著的成效。同時，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，國家也采取了一系列措施。但1999年以來，糧食產(chǎn)量和面積出現(xiàn)連續(xù)下降。1999—2001年，全國糧食播種面積累計減少770.7萬公頃（11561萬畝），年度分別比上年減少62.6萬公頃（939萬畝）、469.8萬公頃（7047萬畝）和238.3萬公頃（3575萬畝）。糧食總產(chǎn)量累計減少1193.2億斤，年度分別比上年減少78.2億斤、924.2億斤和190.8億斤。

近幾年糧食面積和產(chǎn)量下降，是由多方面因素所造成的：

一是種糧比較效益下降，農(nóng)民自主調(diào)減糧食面積。1996年以來，受糧價持續(xù)下跌和農(nóng)資、機械和勞動力等糧食生產(chǎn)要素價格居高不下等因素的影響，農(nóng)民實際出售糧食價格接近甚至低于成本，種糧效益明顯下降。據(jù)XX省農(nóng)業(yè)部門測算，2000年糧食作物每畝成本純收益率為1％，畝均稅后收益為3.26元（其中水稻為0.09元），不足柑桔（712元）、綠茶（436元）的1％。XX省xx縣有關(guān)部門測算，2001年度種植水稻畝純收入約200元，較1996年下降150元左右，比種植沙梨、蔬菜等經(jīng)濟作物少300元左右。黑龍江、吉林、遼寧等糧食主產(chǎn)區(qū)及60％左右的純農(nóng)戶人均純收入連續(xù)兩年出現(xiàn)負(fù)增長。

二是政策引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)減糧食種植面積。據(jù)統(tǒng)計，2000年全國因結(jié)構(gòu)調(diào)整主動調(diào)減糧食面積333萬公頃（4995萬畝），占糧食播面減少總數(shù)的70％。近兩年糧食主銷區(qū)省份大幅度減少了糧食種植面積，糧食主產(chǎn)省份也調(diào)減了糧食面積。XX省xx縣糧食作物播種面積由1997年的553，5萬畝，調(diào)減到2001年的175.5萬畝，減幅為68.4％，其中，2001年調(diào)整農(nóng)田發(fā)展多種經(jīng)營面積184.5萬畝，占農(nóng)田總面積的59.2％。浙江全省2001年糧食播種面積2812.5萬畝，比1997年減少1396.5萬畝，減少幅度為33％。今年一些省區(qū)開始取消或部分取消保護價，通過糧食購銷公司補貼收購部分糧食，但補貼面小。如XX省今年給17個糧食主產(chǎn)縣按每公斤補貼6分錢汀購3億斤優(yōu)質(zhì)糧，對其他縣區(qū)不下達訂購補貼任務(wù)，這些地區(qū)就相應(yīng)地自主調(diào)減丁糧食種植。

三是實施退耕還林、還湖、還草，減少了耕地和糧食播種。近兩年全國因生態(tài)建設(shè)退耕，調(diào)減部分糧食種植面積。XX省糧食種植面積由80年代的7699，5萬畝，減少刊現(xiàn)在的6000萬畝，其中退耕399萬畝（退耕還林還草319.5萬畝，退耕還湖約79.5萬畝）。據(jù)估計，全國因退耕減少糧食播種面積約100萬公頃（1500萬畝）。這項計劃的實施，對農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境是有利的。四是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施老化，糧食生產(chǎn)抗災(zāi)能力低，因災(zāi)降低·了糧食生產(chǎn)能力。90年代以來，國家預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)資金投入總量有所增加，但投資比重沒有提高。國家對農(nóng)業(yè)的投資重點用于大江大河治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，直接用于農(nóng)田基本建設(shè)的投入明顯偏少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，田間排灌設(shè)施陳舊老化，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力脆弱，在一定程度上依然是“靠天吃飯”。1990—2000年間，全國平均每年受災(zāi)面積8。1億畝，成災(zāi)面積3.9億畝，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積48％，抗災(zāi)率僅為52％，與80年代水平相比沒有明顯的提高，不如1978年的水平（57％）。2000年因災(zāi)損失糧食1300億斤，比上年增加600億斤。近幾年糧食綜合生產(chǎn)能力水平趨于下降。全國年度糧食播種面積由多年穩(wěn)定在1.10—1.13億公頃（16.5—17億畝），減少到警戒線1.07億公頃（16億畝）以下。2001年為1.06億公頃（15.9億畝），2002年預(yù)計為1.05億公頃（15.7億畝）。糧食綜合生產(chǎn)能力下降，有些因素是不可逆的，要恢復(fù)起來代價很大。例如耕地的減少，2000年耕地占用2349萬畝（其中建設(shè)占用244.5萬畝，生態(tài)退耕1144.5萬畝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用867萬畝，災(zāi)毀耕地93萬畝），耕地補充436.5萬畝（其中未利用土地開發(fā)276萬畝，廢棄地復(fù)墾99萬畝，土地整理增加耕地63萬畝），占補相抵，2000年耕地實際減少1912.5萬畝。從1999年以來的情況看，在糧食生產(chǎn)和流通完全市場化的情況下，糧食生產(chǎn)如果得不到合理的利潤，糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性難以得到保護，投入糧食生產(chǎn)的各種要素會減少，糧食綜合生產(chǎn)能力的保持和提高將受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

三、糧食供求趨勢預(yù)測

（一）糧食需求呈剛性增長

由于我國人口繼續(xù)增加和糧食轉(zhuǎn)化與深加工的進一步發(fā)展，對糧食的需求將早剛性增長。近年來學(xué)術(shù)界和有關(guān)部門對我國糧食消費需求的中長期預(yù)測很多，目前比較一致的看法是：

1、2005年的糧食需求總量為10620億斤，其中直接消費量為4985億斤，人均直接消費原糧369斤；飼料糧需求量4108億斤，占糧食需求量的38.7％；加上工業(yè)用糧、種子用糧及損耗，人均需求量為786斤。

2、2015年的糧食需求量為11670億斤，其中直接消費量為4503億斤，人均直接消費原糧312斤；飼料糧需求量5545億斤，占糧食需求量的47.5％；加上工業(yè)用糧、種子用糧和損耗等，人均需求量為804斤。

3、2030年的糧食需求量為13195億斤，其中直接消費量為4160億斤，人均直接消費原糧260斤；飼料糧需求量7244億斤，占糧食需求量的54.9％；加工業(yè)用糧、種子用糧和損耗等，人均需求量為824斤。分品種來看，今后我國糧食消費需求增長主要來自飼料糧增長。據(jù)預(yù)測，從目前到2030年，稻谷需求略有上升，小麥需求持續(xù)上升，玉米需求大幅增長。玉米2005年需求量占糧食總量的比重為28.4％；2015年需求快速上升至31.9％；2030年需求量進一步上升至35.2％。

（二）未來糧食產(chǎn)需缺口較大

從上述需求和目前10000億斤的糧食生產(chǎn)能力看，2005年、2015年、2030年我國糧食產(chǎn)需缺口分別為620億斤、1671億斤和3195億斤。按照糧食最低自給率95％計算（糧食凈進口控制在總產(chǎn)量的5％以內(nèi)），為實現(xiàn)產(chǎn)需基本平衡，糧食生產(chǎn)能力需要比目前分別提高約100億斤、1100億斤和2540億斤，提高幅度分別為1％、11％和25％。這在目前的投入和科技水平下，困難和壓力很大。從最近十幾年的情況看，我國糧食單產(chǎn)提高幅度不大。1990—1994年5年糧食單產(chǎn)在533斤／畝左右，1995—2001年7年糧食單產(chǎn)在573斤／畝左右，1990—2001年12年單產(chǎn)提高幅度僅7.5％，年遞增0.6％。在耕地和糧食播種面積保持穩(wěn)定的情況下，要實現(xiàn)糧食產(chǎn)需平衡，糧食單產(chǎn)必須有相應(yīng)的提高。

（三）影響提高糧食綜合生產(chǎn)能力的主要因素

一是糧食比較效益低，農(nóng)民種糧積極性下降。目前國家資源未能有效的補貼到農(nóng)民，在糧食流通完全放開的情況下，如無有力的保護措施，不解決糧食的比較效益問題，農(nóng)民種糧積極性將進一步下降。

二是耕地和水等資源緊張。我國耕地數(shù)量和水資源不足而且不斷縮減，是阻礙糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定和提高的一個重要因素。全國現(xiàn)有耕地面積為19.51億畝左右，人均占有耕地僅1.59畝，為世界人均數(shù)3.75畝的42％。即使現(xiàn)有耕地總是穩(wěn)定，隨著人口增加，到2010年和2030年，人均耕地也將降至1.43畝和1.34畝。農(nóng)業(yè)用水也嚴(yán)重緊缺?，F(xiàn)階段我國人均水資源量為2220立方米，約為世界平均的25%。預(yù)計到2030年，人口達到16億時，在降水不減少的情況下，人均水資源將下降到1760立方米，接近國際公認(rèn)的1700立方米的嚴(yán)重缺水警戒線。

三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御災(zāi)害的能力不強。我國耕地有效灌溉面積小，干旱半干旱面積比重大。全國耕地中有灌溉設(shè)施水田和水澆地為7.91億畝，僅占總耕地的39％。全國40％的耕地退化，30％左右的耕地不同程度地受水土流失危害。每年都不同程度地遭受干旱、洪澇、低溫冷害、臺風(fēng)、早霜、凍害等多種自然災(zāi)害的襲擊，給糧食生產(chǎn)造成較大的損失。

四是科技儲備不足，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系不健全。由于體制不順、科技與生產(chǎn)、科研與推廣脫節(jié)、經(jīng)費不足、機構(gòu)重疊、力量分散、人才流失等問題仍很突出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)各類試驗、示范等科研推廣工作難以很好地開展，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域科技儲備不足，技術(shù)推廣隊伍不穩(wěn)，糧食生產(chǎn)新技術(shù)、新品種、新模式更新推廣速度較慢，直接制約著糧食生產(chǎn)科技水平的提高。

五是基本農(nóng)田環(huán)境污染狀況加劇，耕地的持續(xù)生產(chǎn)能力下降。由于工業(yè)和城市“三廢”對基本農(nóng)田的污染，造成耕地質(zhì)量下降，直接影響糧食產(chǎn)量和質(zhì)量。全國已有1000萬公頃（1.5億畝）農(nóng)田遭受不同程度的污染，污水灌溉的農(nóng)田面積已占灌溉總面積的7.3％，’且呈上升趨勢。每年農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故數(shù)千起，造成直接經(jīng)濟損失超億元。由于地力下降、環(huán)境污染對糧食綜合生產(chǎn)能力的直接影響，難以估計。

四、建議立足于人多地少的國情，要從長遠戰(zhàn)略考慮，采取有效措施，切實保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，使藏糧于庫與藏糧于地有機結(jié)合，確保我國糧食安全。

（一）依法保護耕地和水資源，確保糧食和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方由于部門分割，制定的基本農(nóng)田保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃相互脫節(jié)，造成破壞糧田、濫占耕地的現(xiàn)象仍然比較突出。耕地和水足糧食生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，要樹立保護耕地和水資源就是保護糧食綜合生產(chǎn)能力的觀念，建立健全耕地等農(nóng)業(yè)資源保護法制體系，依照《土地法》、《基本農(nóng)田保護條例》、《水資源保護條例》等法律法規(guī)，嚴(yán)格保護耕地特別是基本農(nóng)田和水資源，保持耕地數(shù)量的動態(tài)平衡，治理環(huán)境污染，不斷提高耕地質(zhì)量和水資源利用率。要切實保護農(nóng)民的土地集體所有權(quán)和土地使用權(quán)，減少國家對耕地的低價征用和高價出讓，避免對農(nóng)民利益的損害。

（二）實施農(nóng)業(yè)補貼，保護農(nóng)民種糧積極性

加入世貿(mào)組織以后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，由于我國糧食產(chǎn)品成本高、品質(zhì)較差，國際競爭力不強，逐步增加的糧食進口勢必會沖擊國內(nèi)糧食市場，打擊農(nóng)民種糧積極性，影響糧食生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和提高。因此，我們應(yīng)在wto規(guī)則框架內(nèi)，利用政府補貼彌補完全市場調(diào)節(jié)的缺陷，調(diào)節(jié)糧食風(fēng)險基金的使用方向，實施對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補貼，以增加農(nóng)民收入，保護農(nóng)民種糧積極性。

（三）加大科研攻關(guān)和技術(shù)推廣力度

近些年來，糧食作物科研基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究薄弱，科技儲備嚴(yán)重不足。種質(zhì)資源創(chuàng)新與品種選育相對滯后，優(yōu)質(zhì)品種不多，專用品種不全。農(nóng)民迫切需要的新品種、新技術(shù)、新器械仍比較缺乏。要樹立儲備科技就是儲備生產(chǎn)能力的思想，加大糧食作物科技投資力度，集中資金，集中人才，大力開展糧食作物新品種、新技術(shù)、新器械的研究，力爭在短期內(nèi)有所突破。建立對良種和適用新技術(shù)推廣的補貼制度，加強技術(shù)推廣力度，確保糧食單產(chǎn)水平和產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高，降低生產(chǎn)成本，提高糧食市場競爭力。

（四）加強糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高糧食生產(chǎn)水平要充分利用wto有關(guān)規(guī)則，特別是國內(nèi)支持保護的“綠箱”政策，借鑒國際經(jīng)驗，加大對糧食生產(chǎn)的投資力度，加強基本農(nóng)田沒施和社會化服務(wù)體系建設(shè)，提高抗