國(guó)內(nèi)外開(kāi)展宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)與建議,宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)論文

國(guó)內(nèi)外開(kāi)展宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)與建議,宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)論文作為宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策的制定者，的決策制定經(jīng)過(guò)和決策效果深入影響著一國(guó)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門(mén)、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)市場(chǎng)介入主體。我們國(guó)家自1992年確立建立社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，市場(chǎng)的資源配置作用得到逐步發(fā)揮，的宏觀(guān)調(diào)控調(diào)控方式不斷完善，并逐步建立了一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的宏觀(guān)調(diào)控體系，獲得了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)高速增長(zhǎng)的矚目成就。然而，隨著我們國(guó)家對(duì)外開(kāi)放步伐的不斷加大和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)金融體系的復(fù)雜程度大大提高，經(jīng)濟(jì)金融宏觀(guān)調(diào)控的難度日益增加。為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融的平穩(wěn)健康發(fā)展，我們國(guó)家財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等各類(lèi)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策頻繁出臺(tái)，但政策的協(xié)調(diào)配合時(shí)有沖突，政策落實(shí)時(shí)有折扣，政策效果難免不盡人意。因而，在我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度日益加深而宏觀(guān)體調(diào)控難度日益加大的情況下，加強(qiáng)對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策的事前、事中和事后評(píng)估，對(duì)于提高的宏觀(guān)調(diào)控能力和國(guó)家治理能力，就顯得尤為必要。一、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐發(fā)展〔一〕宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的理論基礎(chǔ)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估是經(jīng)濟(jì)政策研究的重要組成部分和重要方式方法，是提升經(jīng)濟(jì)政策研究與政策咨詢(xún)之科學(xué)性和有效性的重要途徑〔洪永淼，2021〕。自從1951年美國(guó)學(xué)者拉斯韋爾提出政策科學(xué)的概念以來(lái)，世界各國(guó)學(xué)術(shù)界、政界對(duì)政策研究的重視程度與日俱增，政策研究的范疇也從決策前的政策分析逐步擴(kuò)展到政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等各個(gè)方面〔王瑞祥，2003〕。1997年瑞典學(xué)者EvertVedung將政策評(píng)估定義為對(duì)即將在將來(lái)產(chǎn)生影響的公共部門(mén)干涉、組織、內(nèi)容、施行、投入、產(chǎn)出等方面的優(yōu)點(diǎn)、價(jià)值進(jìn)行認(rèn)真評(píng)價(jià)，并主要針對(duì)的是事后評(píng)估，即對(duì)已經(jīng)采用的、正在進(jìn)行的或者已經(jīng)結(jié)束的干涉行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，以判定某一政策的價(jià)值或好壞。根據(jù)政策制定和施行的經(jīng)過(guò)劃分，政策評(píng)估可以以分為事前評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和事后評(píng)估〔王瑞祥，2003〕。事前評(píng)估關(guān)注的是政策出臺(tái)的必要性和可行性，并估計(jì)可能的政策效果，為政策的制定出臺(tái)提供決策參考；執(zhí)行評(píng)估關(guān)注政策施行經(jīng)過(guò)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和產(chǎn)生的影響或者效果，評(píng)估結(jié)果能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取措施對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整或糾正；事后評(píng)估是對(duì)政策執(zhí)行完成后的評(píng)估，關(guān)注政策執(zhí)行的效果以及目的的達(dá)成結(jié)果，評(píng)估結(jié)果是對(duì)政策施行全經(jīng)過(guò)的總結(jié)，能夠?yàn)榻窈笳叩闹贫ㄌ峁┲笇?dǎo)。〔二〕宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的實(shí)踐發(fā)展公共政策評(píng)估作為一個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和一項(xiàng)實(shí)際工作，是20世紀(jì)初隨著當(dāng)代科學(xué)方式方法的發(fā)展及其在社會(huì)研究和政策研究中的廣泛運(yùn)用而誕生和發(fā)展起來(lái)的〔李志軍，2020〕。1929年美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，使得以凱恩斯思想為基礎(chǔ)的國(guó)家干涉經(jīng)濟(jì)政策盛行，進(jìn)而引發(fā)了學(xué)者對(duì)羅斯福新政等經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策進(jìn)行評(píng)估的要求，當(dāng)時(shí)的社會(huì)學(xué)家史蒂芬用實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)方式方法對(duì)新社會(huì)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估〔李德國(guó)、蔡晶晶，2006〕，這應(yīng)該能夠視作宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的開(kāi)端。隨著各國(guó)行政改革的推進(jìn)，政策評(píng)估越來(lái)越遭到各國(guó)的重視和逐步發(fā)展。1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)(績(jī)效與成果法〕，對(duì)聯(lián)邦政策及項(xiàng)目評(píng)估做出了制定性規(guī)定〔沈恒超，2020〕；2003年，美國(guó)公布了(政策規(guī)定績(jī)效分析〕，以預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)公共政策施行效果〔雷曉康、席恒、馬朝琦，2008〕。2001年，日本先后通過(guò)了(關(guān)于政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)指針〕、(政策評(píng)價(jià)基本方針〕和(關(guān)于行政機(jī)關(guān)施行政策評(píng)價(jià)的法律〕〔周實(shí)、褚楚，2021〕，搭建了基本的政策評(píng)價(jià)制度。2001年，韓國(guó)通過(guò)(政策評(píng)估框架法案〕，極大地推動(dòng)了公共政策績(jī)效評(píng)估的廣泛開(kāi)展〔李志軍，2020〕。作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，IMF〔國(guó)際貨幣基金組織〕、WB〔世界銀行〕等也很重視政策評(píng)估和項(xiàng)目評(píng)估工作。2001年IMF成立了獨(dú)立評(píng)估辦公室〔IndependentEvaluationOffice,簡(jiǎn)稱(chēng)IEO〕，負(fù)責(zé)對(duì)基金組織的政策和行為進(jìn)行獨(dú)立、客觀(guān)的評(píng)估，其目的是：促進(jìn)基金組織內(nèi)部的學(xué)習(xí)文化，加強(qiáng)基金組織的外部信任度，促進(jìn)成員國(guó)對(duì)基金組織工作的認(rèn)識(shí)，支持執(zhí)董會(huì)的機(jī)構(gòu)治理和監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)IMF獨(dú)立評(píng)估辦公室2021年度報(bào)告1,2021財(cái)年IEO完成了基金組織對(duì)全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的響應(yīng)評(píng)估，更新了對(duì)基金組織資本賬戶(hù)自由化的方式方法評(píng)估、基金組織在減貧戰(zhàn)略文件〔PRSPs〕以及減貧與增長(zhǎng)基金〔PRGF〕中的角色評(píng)估、對(duì)撒哈拉以南非洲援助項(xiàng)目評(píng)估等三項(xiàng)評(píng)估。2021年10月1日，IEO還初次發(fā)布了對(duì)基金組織的自評(píng)估報(bào)告，通過(guò)檢查基金組織的行為和產(chǎn)出來(lái)獲取經(jīng)歷體驗(yàn)，以提高政策和操作的有效性和透明度。世界銀行集團(tuán)也下設(shè)有獨(dú)立評(píng)估局〔IndependentEvaluationGroup,簡(jiǎn)稱(chēng)IEG〕，負(fù)責(zé)評(píng)估世界銀行、國(guó)際金融公司〔IFC〕以及多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)〔MIGA〕的政策、項(xiàng)目以及流程，對(duì)世界銀行的工作成果進(jìn)行客觀(guān)評(píng)價(jià)，并辨別和獲取經(jīng)歷體驗(yàn)教訓(xùn)。在2021財(cái)年，世界銀行IEG完成了600余項(xiàng)評(píng)估工作，包括7項(xiàng)主要的評(píng)估、39個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展評(píng)價(jià)報(bào)告、536項(xiàng)世界銀行項(xiàng)目的自評(píng)估和12項(xiàng)國(guó)家操作評(píng)價(jià)。二、國(guó)內(nèi)外開(kāi)展政策評(píng)估實(shí)踐的主要經(jīng)歷體驗(yàn)〔一〕評(píng)估的目的開(kāi)展政策評(píng)估的第一步應(yīng)是確定評(píng)估的目的，即明確開(kāi)展評(píng)估擬到達(dá)的目的。從各國(guó)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展政策評(píng)估的目的來(lái)看，主要是為了評(píng)估政策或項(xiàng)目的施行效果，進(jìn)而提出改良和調(diào)整的政策建議。如美國(guó)審計(jì)署開(kāi)展的對(duì)小企業(yè)公共政策執(zhí)行情況評(píng)估審計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)就是政策的執(zhí)行效果，以檢驗(yàn)政策本身的合理性和有效性。近年來(lái)，隨著我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長(zhǎng)和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)復(fù)雜性的不斷加大，國(guó)家各種宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)金融政策出臺(tái)較多，同時(shí)對(duì)政策的有效性要求也在日益提高。以2021年出臺(tái)、2021年初施行的指數(shù)熔斷機(jī)制為例，在熔斷機(jī)制規(guī)定出臺(tái)之時(shí)，市場(chǎng)普遍以為熔斷機(jī)制將有利于緩解市場(chǎng)恐慌情緒，有利于保持正常交易，有利于穩(wěn)定股市。但熔斷機(jī)制僅施行四天后，就由于出現(xiàn)屢次熔斷而暫停施行的結(jié)果，進(jìn)而引發(fā)了人們對(duì)指數(shù)熔斷機(jī)制政策有效性的疑問(wèn)?！捕吃u(píng)估的主要步驟以美國(guó)2018年開(kāi)展的網(wǎng)絡(luò)空間政策評(píng)估為例，評(píng)估的主要步驟有：一是成立評(píng)估小組。美國(guó)奧巴馬(網(wǎng)絡(luò)空間政策評(píng)估〕報(bào)告中指出，由網(wǎng)絡(luò)安全專(zhuān)家組成了一個(gè)評(píng)估小組，負(fù)責(zé)匯總產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、公民自由與隱私維權(quán)團(tuán)體、州、國(guó)際合作伙伴，以及國(guó)家立法和行政部門(mén)提出的具有代表性的意見(jiàn)和建議。二是多方征求意見(jiàn)。評(píng)估小組一方面向部門(mén)和機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)，要求提供相關(guān)材料，發(fā)現(xiàn)存在的法律問(wèn)題；另一方面，與產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、公民自由與隱私維權(quán)團(tuán)體、州、國(guó)際合作伙伴廣泛溝通，分析與評(píng)估相關(guān)的計(jì)劃和事務(wù)。同時(shí)，評(píng)估小組還通過(guò)組織召開(kāi)40屢次會(huì)議，加強(qiáng)與有關(guān)各方的溝通，構(gòu)成了100多份帶有詳細(xì)建議和目的的文件。三是系統(tǒng)梳理有關(guān)政策，明晰各部門(mén)的職責(zé)任務(wù)。評(píng)估小組對(duì)20多個(gè)聯(lián)邦部門(mén)和機(jī)構(gòu)的反應(yīng)意見(jiàn)進(jìn)行分析，查明網(wǎng)絡(luò)安全政策的漏洞、重疊的任務(wù)職能，尋找互相協(xié)作的時(shí)機(jī)。四是撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告。報(bào)告中對(duì)評(píng)估的理由進(jìn)行講明，總結(jié)了評(píng)估小組的調(diào)查結(jié)果，提出了最近和中期的行動(dòng)建議。〔三〕評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容國(guó)外發(fā)布的政策評(píng)估報(bào)告一般包括政策施行的背景、政策目的、政策的缺陷和缺乏以及政策建議等部分。國(guó)際能源署發(fā)布的(2020年歐盟能源政策評(píng)估報(bào)告〕中，首先強(qiáng)調(diào)了歐盟能源政策的三大目的是：保持經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、保障能源安全供給和環(huán)境的可持續(xù)性，提出了面向2020年的進(jìn)展和挑戰(zhàn)以及2020年的氣候和能源目的；其次，分別針對(duì)上述三個(gè)目的分析了現(xiàn)在狀況，十分是對(duì)天然氣、石油和電力三類(lèi)能源的安全分別進(jìn)行了評(píng)估；最后，給出了5項(xiàng)政策建議。從我們國(guó)家發(fā)布的一些政策評(píng)估報(bào)告看，內(nèi)容則主要包括：出臺(tái)的相關(guān)政策、政策的落實(shí)情況以及有關(guān)建議。如國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目技術(shù)組撰寫(xiě)的(國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估：2020〕中，遵循政策描繪敘述、政策解析、政策效用評(píng)估的邏輯框架，分類(lèi)對(duì)環(huán)境公共財(cái)政政策、環(huán)境資源價(jià)格政策、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易政策、綠色稅收政策、環(huán)境金融政策等進(jìn)行評(píng)估，并提出了改良完善相關(guān)政策的建議。〔四〕評(píng)估方式方法從評(píng)估方式方法看，瑞典學(xué)者EvertVedung于1997年根據(jù)政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)歸納出了效果模型、經(jīng)濟(jì)模型、專(zhuān)業(yè)模型三大類(lèi)共10種評(píng)估模型，分別是：目的獲取模型、側(cè)面影響模型、自由目的評(píng)估模型、綜合評(píng)估模型、用戶(hù)導(dǎo)向模型、相關(guān)利益人模型、政策委員會(huì)、生產(chǎn)率模型、成本-效果模型、成本-收益模型。從美國(guó)、日本等國(guó)家開(kāi)展政策評(píng)估的實(shí)踐看，主要采取的是成本-效益分析方式方法。同時(shí)，近20年來(lái)，運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方式方法和工具，對(duì)政策進(jìn)行量化分析已經(jīng)成為計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)新領(lǐng)域，構(gòu)成了政策〔或項(xiàng)目〕評(píng)估計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)。從我們國(guó)家開(kāi)展政策評(píng)估的實(shí)際操作看，主要側(cè)重于采取定性分析和實(shí)地調(diào)研，同時(shí)輔以計(jì)量分析方式方法。如(國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估：2020〕指出，其評(píng)估研究采取的方式方法主要有實(shí)地調(diào)研法、政策追蹤法、政策計(jì)量分析法。華而不實(shí)，實(shí)地調(diào)研主要是通過(guò)對(duì)典型地區(qū)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策開(kāi)展調(diào)研，了解政策實(shí)踐的進(jìn)展與效果；政策追蹤法和政策計(jì)量分析法則是結(jié)合環(huán)境保衛(wèi)部環(huán)境規(guī)劃院開(kāi)發(fā)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，對(duì)政策出臺(tái)情況進(jìn)行分類(lèi)別統(tǒng)計(jì)和分析。〔五〕評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用日本非常重視對(duì)政策評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。日本(關(guān)于行政機(jī)關(guān)施行政策評(píng)價(jià)的法律〕規(guī)定，應(yīng)相應(yīng)