2023年國庫集中改革調(diào)研報告

國庫集中改革調(diào)研報告根據(jù)財政部、國稅總局的部署，市、縣兩級國稅機(jī)關(guān)將從今明兩年全面推行中央財政資金的國庫集中支付改革。它在規(guī)范國稅系統(tǒng)的資金管理的同時，將對國稅系統(tǒng)財務(wù)管理工作提出全新、更高要求，從而進(jìn)一步推動國稅系統(tǒng)財務(wù)管理水平的全面提高。

一、國庫集中支付改革的基本內(nèi)容

國庫集中支付改革后，所有財政性支出都通過國庫單一賬戶體系支付。國庫集中支付在具體操作層面上，包括以下四個方面的基本內(nèi)容。

“一個零余額賬戶”。財政部門為預(yù)算單位開設(shè)一個專門用于辦理財政授權(quán)支付（零星支出業(yè)務(wù)）和清算的賬戶。該賬戶在每個營業(yè)日發(fā)生的支付在營業(yè)終了時，通過與國庫單一賬戶進(jìn)行清算而結(jié)平資金，使余額為零。

“兩種支付方式”。在將財務(wù)支出分為工資支出、購買支出（含工程采購、物品、服務(wù)采購支出）、零星支出、轉(zhuǎn)移支出的基礎(chǔ)之上，分別對應(yīng)財政直接支付、財政授權(quán)支付方式。其中，工資支出、購買支出、轉(zhuǎn)移支出實行財政直接支付方式；零星支出實行財政授權(quán)支付方式。

“三不變方針”。不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體，國稅系統(tǒng)仍為四級預(yù)算單位，并享有相應(yīng)的預(yù)算管理權(quán)。不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)。不改變預(yù)算單位的財務(wù)管理權(quán)和會計核算權(quán)。以各級國稅局為會計主體，以發(fā)生的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)為會計核算對象，記錄和反映各項經(jīng)費(fèi)收支活動，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況及其結(jié)果的職能不變。

“四用款原則”。按批復(fù)用款，預(yù)算單位按批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算單位編制、上報預(yù)算，財政部、國稅總局按照預(yù)算科目類、款、項分項進(jìn)行批復(fù)、核定，按用款計劃用款，按項目進(jìn)度用款，按規(guī)定程序用款。

二、國庫集中支付改革后財務(wù)管理面臨的新情況解讀

國庫集中支付是財政資金支出管理方式的一次革命。在國庫集中支付改革之初，勢必在國稅系統(tǒng)財務(wù)管理工作中出現(xiàn)一些新的情況和問題。

（一）預(yù)算“軟變硬”——用款不但要有額度，還必須有預(yù)算。實行國庫集中支付以后，預(yù)算成為財務(wù)管理的“籠頭”，國稅系統(tǒng)國庫集中支付、政府采購甚至日常經(jīng)費(fèi)的支出都必須依據(jù)年度預(yù)算，預(yù)算和國庫集中支付相結(jié)合后，只有按照年度預(yù)算編制分月用款計劃才能辦理資金支付，才能用到財政撥款。預(yù)算編制的準(zhǔn)確性將直接關(guān)系到國稅機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國稅職能的有效發(fā)揮。

（二）“有錢未必用得出去”——不符合“四用款原則”的用款計劃，將被拒絕。支付必須有依據(jù)。實行國庫集中支付后，無論是直接支付還是授權(quán)支付，其依據(jù)都是預(yù)算單位的年度預(yù)算和用款計劃。預(yù)算單位的各部門都要根據(jù)各自業(yè)務(wù)需要，盡量準(zhǔn)確地安排年度工作計劃，根據(jù)工作計劃合理預(yù)計各項業(yè)務(wù)工作的用款金額和時間，并嚴(yán)格按照規(guī)定的時間報送。否則，有可能造成專項業(yè)務(wù)工作無資金保障，或申請到額度但年內(nèi)無法開支被財政注銷，造成工作被動。支付必須按程序。無論是財政直接支付，財政授權(quán)支付，都有規(guī)范的運(yùn)行程序。財政直接支付的程序為：由預(yù)算單位按照年初部門預(yù)算控制數(shù)或批準(zhǔn)的部門預(yù)算，編制用款計劃，向財政部門申報，并由財政部門正式批復(fù)給預(yù)算單位。預(yù)算單位需要支付資金時，由預(yù)算單位根據(jù)用款計劃，提出支付申請，財政部門審核后逐級匯總上報至財政部，財政部向代理銀行簽發(fā)支付令，通知代理銀行從財政零余額賬戶中付款給收款人。財政授權(quán)支付的程序為：由預(yù)算單位按照年初部門預(yù)算控制數(shù)或批準(zhǔn)的部門預(yù)算，編制分月用款計劃，并向財政部門申報。財政部門批復(fù)后，向代理銀行下達(dá)下一月份授權(quán)支付額度，代理銀行負(fù)責(zé)將授權(quán)支付額度通知到預(yù)算單位。預(yù)算單位在用款額度內(nèi)，根據(jù)支出需要自行開具支付令并通知授權(quán)支付代理銀行。

（三）“左口袋的錢不好放右口袋”——不得從一個單位零余額賬戶向另一單位原有資金賬戶劃撥資金。零余額賬戶開設(shè)后，預(yù)算單位經(jīng)過審批開設(shè)的原有資金賬戶仍然保留，并可以繼續(xù)使用。預(yù)算單位零余額賬戶可以辦理轉(zhuǎn)賬、提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù)；可以向本單位按賬戶管理規(guī)定保留的相應(yīng)賬戶劃轉(zhuǎn)工會經(jīng)費(fèi)、住房公積金及提租補(bǔ)貼。但兩個零余額賬戶之間，不得相互劃轉(zhuǎn)資金。不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶劃撥資金。本單位的其他收入和往來收入等，不得進(jìn)入本單位零余額賬戶。

（四）“賣米的錢不能打油”——各科目間的用款額度不能相互調(diào)劑使用。按照《財政部關(guān)于印發(fā)政府收支分類改革方案的通知》，按支出功能劃分，國稅部門屬于“一般公共服務(wù)類”中的“稅務(wù)事務(wù)款”，款以下還要分項；按支出經(jīng)濟(jì)分為12類，細(xì)化為98款。實行國庫集中支付后，財務(wù)人員開具支票、匯款等銀行匯款單據(jù)，除必須符合原先票據(jù)開具的一般要求外，還必須在每張票據(jù)上按照財政預(yù)算科目注明支出的款、項、目，同時還要注意所開科目的用款金額，不能超過賬戶對應(yīng)科目現(xiàn)有用款額度。

（五）財務(wù)監(jiān)督的手段和時效發(fā)生根本性的變化。實行國庫集中支付后，支出信息將通過代理銀行的結(jié)算系統(tǒng)和國稅系統(tǒng)的信息傳輸系統(tǒng)，直接納入財政部的適時監(jiān)控、預(yù)警系統(tǒng)，并由專門機(jī)構(gòu)和人員對異常信息及時進(jìn)行責(zé)詢。國稅系統(tǒng)的財務(wù)支出活動由過去的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑盎蚴轮斜O(jiān)督、由國稅系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督變?yōu)樨斦恐苯咏槿氲耐獠勘O(jiān)督；監(jiān)督的手段由過去定期紙質(zhì)報送變?yōu)檫m時信息傳輸，由處理后綜合信息（會計報表）變?yōu)閷唧w經(jīng)濟(jì)活動的直接監(jiān)督，無論是監(jiān)督的頻率、廣度和深度都有了根本性的變化。

三、國庫集中支付改革后規(guī)范加強(qiáng)財務(wù)管理的對策措施

（一）要堅持依法理財，切實遵守和執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律。

依法理財就是必須嚴(yán)格按制度、程序辦事。要堅決執(zhí)行《財政違法行為處罰處分條例》，在國庫集中支付的實踐中，要以真實的財務(wù)支出狀況和其他相關(guān)情況作為編制用款計劃、開具支付令，作為申領(lǐng)財政資金、支付商品、勞務(wù)零星支出的依據(jù)，堅決防止和杜絕不按規(guī)定如實列報，采取以預(yù)算支出數(shù)為依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，無根據(jù)地人為提高支出數(shù)等方法，通過違規(guī)調(diào)整憑證、賬目，提供虛假情報結(jié)算依據(jù)等手段，多領(lǐng)、轉(zhuǎn)移財政資金；要嚴(yán)格按照按批復(fù)、按用款計劃、按項目進(jìn)度、按規(guī)定程序使用財政資金，非經(jīng)法定程序報請財政部門批準(zhǔn)，不得改變資金的用途，不得在各項目之間進(jìn)行調(diào)劑；要嚴(yán)格按照財政資金的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)組織財務(wù)管理活動，不得擅自擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)；要按照建設(shè)項目的進(jìn)度情況，請撥資金，以相關(guān)會計制度為依據(jù)確認(rèn)基建項目的投資完成額，不得虛報、冒領(lǐng)、關(guān)聯(lián)交易等手段騙取基建經(jīng)費(fèi)，不得虛列基建完成額，隱匿基建經(jīng)費(fèi)結(jié)余。

（二）要規(guī)范預(yù)算管理，建立和完善預(yù)算編制工作制度。

實行國庫集中支付后，必須建立和完善預(yù)算編制工作制度。要認(rèn)真執(zhí)行國家稅務(wù)總局《預(yù)算管理若干規(guī)定》，建立和完善預(yù)算編制工作的機(jī)制，要從最基層（縣級國稅局）的預(yù)算單位起逐級編制、匯總、上報，各級預(yù)算編制單位要組織辦公經(jīng)費(fèi)管理、政府采購、信息化建設(shè)、金稅工程、教育培訓(xùn)等與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的方面，提供支出項目、進(jìn)度和時間安排，編制預(yù)算草案，提交局領(lǐng)導(dǎo)或同級預(yù)算編制委員會審定，既反映出各級單位的實際預(yù)算需求，又強(qiáng)化各單位的預(yù)算意識和預(yù)算責(zé)任。要反映所有的收入、支出和結(jié)余情況，要完全體現(xiàn)出綜合預(yù)算的原則。按照預(yù)算科目類、款、項細(xì)化預(yù)算內(nèi)容和基本支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)預(yù)算的約束力，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的分析研究，根據(jù)預(yù)算支出進(jìn)度及時修正預(yù)算安排，努力實現(xiàn)上報、批復(fù)、執(zhí)行相一致的預(yù)算管理目標(biāo)。

（三）要加強(qiáng)部門配合，銜接和協(xié)調(diào)財務(wù)管理部門各崗位職能。

預(yù)算單位所屬各部門都必須高度重視年度預(yù)算的安排和報送工作。財務(wù)部門內(nèi)部各崗位都必須切實加強(qiáng)配合協(xié)調(diào)。目前，財務(wù)部門內(nèi)部大致分為預(yù)算管理、會計、出納、資產(chǎn)管理、政府采購、基本建設(shè)管理等崗位，各崗位在充分履行各自職能的同時，要加強(qiáng)相互間的配合和協(xié)調(diào)，防止相互割裂。預(yù)算管理人員要發(fā)揮預(yù)算統(tǒng)馭財務(wù)管理活動的作用，及時組織會計、基建、政府采購等崗位的人員編制、上報預(yù)算和用款計劃，根據(jù)會計人員提供的會計信息，分析、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況和結(jié)果。提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確度，規(guī)范各項資金的使用，保證收支結(jié)構(gòu)的科學(xué)、合理；會計崗位要加強(qiáng)對出納業(yè)務(wù)的審查、復(fù)核，及時記賬、正確反映經(jīng)費(fèi)支出情況，并將會計核算結(jié)果及時反饋給預(yù)算管理人員；出納人員加強(qiáng)支出憑證合法性、合規(guī)性的審查，按照規(guī)定的開支標(biāo)準(zhǔn)和范圍，辦理財務(wù)支付業(yè)務(wù)；政府采購管理人員組織編制政府采購預(yù)算、上報采購計劃，并按照批復(fù)適時組織采購活動；基建崗位要按支出預(yù)算控制數(shù)、按工程進(jìn)度、按付款比例，及時提出用款計劃和支付申請。

（四）要嚴(yán)格財務(wù)管理，加強(qiáng)和規(guī)范收支渠道。

要強(qiáng)化支出管理。認(rèn)真執(zhí)行支出管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理制度、經(jīng)費(fèi)報賬制管理制度、支出審批管理制度。要加強(qiáng)人員支出的管理。對實行直接支付的人員支出（工資、津貼、補(bǔ)貼）標(biāo)準(zhǔn)，堅持按規(guī)定報送，非經(jīng)批準(zhǔn)、沒有規(guī)定不得自行發(fā)放津貼、補(bǔ)貼。要加強(qiáng)公用支出的管理。招待費(fèi)、會務(wù)費(fèi)控制在一定的額度或比例以內(nèi)，不參加無實質(zhì)性內(nèi)容的收費(fèi)培訓(xùn)或旅游性質(zhì)的培訓(xùn)活動，不支付高消費(fèi)的娛樂、休閑費(fèi)用。要加強(qiáng)項目經(jīng)費(fèi)的管理，嚴(yán)格執(zhí)行資金管理規(guī)定，?？顚Ｓ?。要加強(qiáng)基建經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的管理。及時辦理基建立項，加強(qiáng)工程進(jìn)度管理，保證用款計劃安排使用到位。加強(qiáng)對建設(shè)資金和物資采購資金的申領(lǐng)、管理情況的監(jiān)督檢查，防止?？畈粚Ｓ脝栴}的發(fā)生。要加強(qiáng)金稅項目經(jīng)費(fèi)管理。按預(yù)算組織實施、按規(guī)定組織政府采購、按程序辦理結(jié)算。要加強(qiáng)稽查經(jīng)費(fèi)的管理。堅持保障重點(diǎn)、兼顧一般、?？顚Ｓ?、量入為出、厲行節(jié)約、注重實效的原則，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和項目支出，加強(qiáng)稽查辦案的績效考核，提高稽查經(jīng)費(fèi)的使用效率。要加強(qiáng)“三代”手續(xù)費(fèi)管理。按要求正確確定“三代”范圍和“三代”稅款手續(xù)費(fèi)支付比例。要加強(qiáng)現(xiàn)金支出管理。不違反《現(xiàn)金管理暫行條例》提取和使用現(xiàn)金。

要規(guī)范賬戶管理。首先必須按規(guī)定開設(shè)銀行賬戶，杜絕隨意開戶情況的發(fā)生。根據(jù)稅務(wù)總局規(guī)定，省轄市局以下的預(yù)算單位一般可以開設(shè)一個基本存款賬戶，用于辦理本單位以前年度中央財政撥款結(jié)余、其他收入及往來款的結(jié)算和收付業(yè)務(wù)；根據(jù)需要開設(shè)一個工會經(jīng)費(fèi)專用存款賬戶；開設(shè)一個個人公積金、購房補(bǔ)貼專用存款賬戶，用于核算職工按照住房制度改革和政策規(guī)定交納的購房款等資金；此外，對異址辦公且距離上級局較遠(yuǎn)的基層分局，可開設(shè)一個備用金賬戶，用于核算經(jīng)費(fèi)備用金。其次，必須正確界定零余額賬戶和上述賬戶的結(jié)算業(yè)務(wù)范圍和相互之間的結(jié)算關(guān)系。其他收入賬戶作為綜合預(yù)算（反映所有的收入、支出和結(jié)余）的組成部分，主要辦理除當(dāng)年中央財政授權(quán)支付和直接支付項目以外的預(yù)算支出，支出的基本要求必須是以預(yù)算為先導(dǎo)；收入則僅限于以前年度中央財政撥款結(jié)余和國稅部門取得的其他收入，零余額賬戶除了向內(nèi)部報賬單位劃撥備用金處外，不得向該賬戶劃撥資金，該賬戶的收入也不得進(jìn)入本單位零余額賬戶。零余額賬戶可以按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向工會、公積金賬戶劃轉(zhuǎn)工會經(jīng)費(fèi)、住房公積金及提租補(bǔ)貼。

要加強(qiáng)所屬報賬制單位的管理。實行集中支付后，為調(diào)動基層單位爭取其他收入的積極性，對報賬制單位可實行以收定支，預(yù)算控制，零余額賬戶、備用金賬戶雙軌管理辦法，在用好用足中央財政撥款的同時，用其他收入彌補(bǔ)預(yù)算缺口。對納入直接支付范圍的基建項目、政府采購支出和分局正常辦公經(jīng)費(fèi)支出（水電費(fèi)、辦公費(fèi)、郵電費(fèi)、差旅費(fèi)、維修費(fèi)、交通費(fèi)、物管費(fèi)等），由分局上報用款計劃，經(jīng)財務(wù)部門匯總后，按照集中支付的要求，納入零余額