大型公共基礎設施融資問題探討

-.z大型公共根底設施融資問題探討(1)內容摘要：隨著國家經濟的蓬勃開展，對根底公共設施的需求也呈現(xiàn)高速增長。但是，國家的基建資金有限，單純的國家財政投入顯然不能滿足需求增長。而公共財政的改革又使建立資金更趨緊*。對于較大規(guī)模的基建工程，因關系重大仍采用單純的財政投入加銀行貸款。其實，從經濟學和公共財政角度上看，多元投資主體介入是必要的和必然的。關鍵詞：公共財政融資根底公共設施隨著經濟的迅猛開展，城市化建立步伐的加快，人民生活需要的提高都對根底公共設施的建立提出了日益增多的要求。從個人角度看，生活水平的提高促使需求日趨個性化、精細化、多樣化；從地方政府角度看，地方開展需要根底設施拉動地方經濟開展，才能引進更多人才、資金投入；從國家角度看，公共設施是一個國家文明和經濟興旺的一個重要標志。所以，從個人、地方、中央三方來看，根底設施的需求都是巨大的。但是，我國經濟還不是很興旺，而且地區(qū)開展不平衡，因而投入基建的資金供應嚴重缺乏。這就給政府提了一個嚴峻的問題：怎樣解決公共根底設施的融資問題。對于小型的基建問題，我們有了BOT等工程融資的方法可以得到較好的解決；但是一些大型的工程不能如期進展，主要是籌集資金有很多不同的困難：因為關系重大及基于國家平安考慮，政府需要掌握控制權，不能完全放權給民間資本；因為其受益性不大、耗資巨大，民間資本也不愿意或者沒有能力完全包干；因為財力有限或財政支出改革，政府沒有或者不能調配足夠資金投入基建，而民間資本又難以介入或者沒有很好的介入方式。所以，現(xiàn)在這些大型基建工程目前大都采用單純的財政投入加銀行貸款，而財政投入受其政府領導人因素影響很大，諸如領導人政策水平、管理水平、政府換屆都會造成基建工程難以正常如期開展，有一些迫切需要上馬的工程得不到足夠資金。根底設施融資的經濟學分析根底設施屬于公共物品*疇，公共產品的最大特性是非排他性和非競爭性。我們知道，私人產品的最優(yōu)供應量由市場需求和市場供應的均衡所決定，同樣地，公共產品的最優(yōu)供應量由也該物品的需求與供應所決定。私人產品的市場需求可以看作是所有消費者個人需求的加總，但公共產品的市場需求并不能通過每一價格下對所有消費者需求數量的加總，產生這一問題的原因是消費者在同一時間同時消費同一數量的公共產品，公共產品的非排他性和非競爭性使得單個消費者的消費數量橫向加總失去意義，解決方案是把所有消費者在這一數量水平下愿意支付的價格縱向相加，可以得到社會為得到這一既定的公共產品數量愿意支付的價格，這一價格構成了提供公共產品的人的總收入。但是，這只是定性的概念問題，定量很難衡量。一般情況下，公共產品因為其外部性公共產品的提供者的總收入往往小于總支出，所以對公共產品的需求總是大于供應。我國公共根底設施融資現(xiàn)狀目前中國的根底公共設施的資金來源情況如下表所示，我們可以看到國家預算內資金及財政投入在逐年減少，1998年以后有所上升，主要因為金融危機造成利用外資的減少，現(xiàn)保持在15%以下，而自籌資金在逐年提高。據統(tǒng)計，我國財政對基建工程投入在絕對數上逐年增加，而相比照例卻逐年減少〔1999年以后因為東南亞經濟危機利用外資減少而有所增加〕，這些都說明了我國的根底設施投入需求在逐年增加，但因為財政收入總數有限和財政支出改革，不得減少基建投入比例?？梢钥闯?，中國的財政支出構造的確實確在朝著公共財政的方向邁進。自改革以來，中國的政府收支行為一直陷于不規(guī)*狀態(tài)。僅就收支的規(guī)模而言，現(xiàn)時中國的財政收支并不等于政府收支。除了預算收支那一塊之外，還有所謂預算外收支、制度外收支等等。這在世界上是非常奇特的現(xiàn)象，長此以往，難以為繼自不必說，更為重要的是，它會激發(fā)社會矛盾，危及經濟社會的穩(wěn)定開展。因而，政府收支行為的規(guī)*化作為一個重要內容納入到公共財政框架。實行公共財政，便意味著社會成員的切身利益同政府的收支行為直接掛上了鉤。社會成員對政府收支的監(jiān)視意識已經萌發(fā)，并在逐步增強。正是在這樣的背景下，政府財政部門推出了一系列旨在規(guī)*政府收支行為及其機制的舉措。如編制部門預算、實行國庫集中支付制度和政府采購制度，其初衷就是通過統(tǒng)一管理財政資金，提高財政資金運作的透明度，從而杜絕財政資金的濫用，鏟除各種滋生腐敗的土壤。再比方實行費改稅，其目的是將政府取得收入的行為及其機制納入規(guī)*化軌道。可以預期，沿著這個路子走下去，中國政府收支行為及其機制的規(guī)*化，是有可能得以實現(xiàn)的。共2頁:1[2]下一頁大型公共根底設施融資問題探討(2)公共財政體制對根底設施投入的影響公共財政體制下，政府必須要表達社會公眾的意圖，使公共資金使用規(guī)*化。公共財政事實上是把原來“密封性〞的國家作為一個組織系統(tǒng)翻開了。中國要實行公共財政，必須首先要對各級政府的運行規(guī)則和政府官員實行必要的監(jiān)視與制約，實現(xiàn)財政運行的公開化與透明化。政府的財政必須具備資源配置、經濟穩(wěn)定和收入分配三大根本職能。這三大職能決定了政府不能投入太多的資金進入大型根底公共設施，否則有偏政府的主要職能，也有偏納稅人的納稅目的。所有這些討論，不管結果如何，都說明公共財政的思想已經漸入人心，它應當是社會公眾或人民群眾的財政。所有的財政收支活動都應當由社會公眾經由人民代表大會最終決定，政府實際上只是充當了“管家〞的角色，而社會群眾才是財政的真正主人。多元資本共同參與投資公共工程的必要性直接或單方投資公共工程的局限性在現(xiàn)階段，中央、地方、個人三方都有一定的能力和需求要建一系列大型根底公共設施，但是會存在一些的問題。首先，中央和地方政府之間會有沖突。從地方政府方面，可能會集中力量，重點突破，可能會造成局部利益與全局利益沖突，就像三峽工程需要搬遷113萬居民，這與涉及的地方政府利益肯定是沖突的。在這個時候，只有地方服從中央調配，才能錯開資金時間，改善資金本錢，調節(jié)各主體利益。其次，各屆政府新上臺往往可能會為創(chuàng)造業(yè)績而建造各類形象工程，或者地區(qū)之間互相攀比，這些經常會造成大量重復工程，勞民傷財而且破壞自然環(huán)境。諸如此類的例子就有很多：各地一哄而上建立經濟開發(fā)區(qū)、大學城；在經濟不興旺的地區(qū)建造奢華的形象工程。最后，政府的公共資金風險不同于民間資本風險，它的主要缺點在于：第一，雖然政府的經濟領導能力越來越強，但是各級政府政策水平不一，有很多〔特別是縣鄉(xiāng)級政府〕是“拍腦袋〞而出的投資策略；第二，管理水平不夠，各級政府財力不一，難免會造成資金不到位，致使違規(guī)操作層出不窮；第三，資金鏈不穩(wěn)，政府決策可能會有中途變化的可能，另外，“政銀分開〞使銀行成為獨立核算的經濟實體，政府不能像以前那樣操縱銀行調配資金，財政體制改革更是使得政府支出不像以前那樣隨意，所以可能有資金鏈不穩(wěn)的風險。一般的，大型根底公共設施都有混合產品的特點，混合產品具有公共產品和私人產品的性質。它的一局部效益是內部化的，為購置者個人所專有，而外部效益則具有非競爭性和非排斥性，對社會的其他成員也會產生影響。從效率角度來看，這種產品的價值應采用混合提供的方式。一局部本錢通過稅收的方式來補償，而另一局部本錢則由這一產品的直接消費者支付使用費的方式來補償。兩種方式的補償比例應由內部邊際效益與外部邊際效益之比來決定。如果收費標準按內部邊際效益來制定，則這項混合產品提供對收入分配的影響是中性的，每個消費者等于用自己的收入在購置屬于自己專有的那局部好處。同樣的，這種產品的投入應采用混合提供的方式。一局部應采用政府直接投入，一局部采用其他多元資本。兩種方式的投入比例應由社會效益和經濟效益之比來決定。政府與民間資本共同投資公共工程的意義減輕政府財政支出壓力。大筆投入*一項大型公共基建對每年財政支出預算穩(wěn)定的政府來說本身有些困難，即使有些城市財政力量雄厚，但這勢必影響其他事業(yè)的投入，吸引民間資本共同參與可以減輕財政壓力。防止擠出效應。大型公共基建工程由政府和民間資本共同建造，可以防止政府投入的擠出效應，促進民間資本的壯大和開展，促進市場經濟繁榮。防止稅負增加。如果由政府完全包辦，過重的財政壓力勢必會轉嫁為納稅人的稅收負擔，吸引多元投資之后可以防止這個問題。增加資金使用效率。政府完全包辦存在代理人問題，不可防止會帶來腐敗和效率不高的問題，引入多元投資后可以引入監(jiān)視機制，促進資金的有效使用。促進政府職能調整。市場經濟要求資源配置市場化、企業(yè)行為自主化、宏觀調控間接化、經濟管理法制化，這客觀上要求政府公共財政法治化、公平化的作用，做到滿足公共需要為核心，兼顧公平與效率，依法支出。多元投資模式并不是我國特有的公共根底設施投資模式。英國于1992年在全球首創(chuàng)“鼓勵私人投資行動〞概念，并在1997年消除了對鼓勵私人投資工程設置的壁壘。放松限制的結果是投資熱情高漲：1997年至今，英國已經簽約的鼓勵私人投資工程總金額為170億英鎊；英國現(xiàn)在每年可以吸引80億英鎊的民間資本〔主要是私人投資〕進入根底設施領域。民間資本的大量流入，使政府機構能更加主動而靈活地運用民間的各種優(yōu)勢，它們之間通過各司其職的合作，能提高工作效率，降低工程風險。作為世界上歷史最悠久的地下鐵路系統(tǒng)，倫敦地鐵設備的修復更新需要投入85億英鎊，英國政府通過招標方式，與3家基建公司達成合作，在最短的時間內解決了資金缺乏的問題，成功地降低了政府的投資風險和管理本錢。2004年7月25日，國務院發(fā)布了?關于投資體制改革的決定?。對于根底設施建立，?決定?鼓勵社會投資，放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的根底設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。這充分說明了我國也開