淺議新增建設(shè)用地指標分解中的耕地現(xiàn)狀約束的論文

淺議新增建設(shè)用地指標分解中的耕地現(xiàn)在狀況約束的論文論文本文關(guān)鍵詞語：土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)用地指標人均耕地占有量論文內(nèi)容摘要：本文探索了土地利用總體規(guī)劃中新增建設(shè)用地指標對城市盲目擴張的約束問題，提出了在指標分解中考察分解子區(qū)域耕地現(xiàn)在狀況的必要性，并應(yīng)將其影響納入新增建設(shè)用地指標分解的過程?！笆终湎?，合理利用每寸土地，切實保護耕地。〞——是我們國家的長期基本國策。保護耕地，根源在于控制城市規(guī)模，控制城市建設(shè)用地規(guī)模，為此，國家實行了嚴格的土地用途管制制度，對建設(shè)占用農(nóng)地實行嚴格的審查制度。土地利用總體規(guī)劃確定的新增建設(shè)用地指標，則是控制城市盲目擴張，建設(shè)亂占農(nóng)地的強制性約束指標。在實際工作中，對于新增建設(shè)用地指標在各區(qū)域之間的配置，一般是通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃來實現(xiàn)。首先，各地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、固定資產(chǎn)投資額等相關(guān)指標編制年度土地利用計劃，層層上報，通過批準后再分層下達。然而在分解下達的過程中，往往是領(lǐng)導(dǎo)人或者是幾個相關(guān)人員參考等因素后，憑主觀經(jīng)驗確定各子區(qū)域權(quán)重。11665.COm這樣的結(jié)果就是新增建設(shè)用地指標的分解過程中，只注重各子區(qū)域?qū)τ玫氐男枨?，而很少考察各子區(qū)域?qū)@一用地需求的承載力現(xiàn)在狀況。當(dāng)下，國內(nèi)一些學(xué)者也對土地利用總體規(guī)劃修編中的新增建設(shè)用地指標分解問題做了許多有益的探索，并提出了一些指標分配的數(shù)學(xué)模型或是指標分解的方法體系[1]。但是，這些研究，多以預(yù)測為主，且單純的注重于指標分解的過程，數(shù)學(xué)擬合較為理想化，導(dǎo)致的結(jié)果就是預(yù)測值往往遠大于指標約束值，難以調(diào)和。我們以為，新增建設(shè)用地指標本身是作為土地利用總體規(guī)劃的約束性指標存在的，它存在的意義，不僅僅在于滿足各子區(qū)域的建設(shè)用地需求，更重要的是從供給上對各子區(qū)域建設(shè)用地的盲目擴張加以嚴格約束。鑒于分配指標值的嚴肅性，只能對預(yù)測指標值進行調(diào)整以求匹配分配指標值——這是我們國家嚴峻的土地國情所決定的。因此，我們認為，土地利用總體規(guī)劃修編中，新增建設(shè)用地指標分解的過程中，追求各子區(qū)域間分配的合理性尚是次要的，而對各子區(qū)域及母區(qū)域的城市建設(shè)用地擴張加以約束才是第一位的。一、理論探索土地利用總體規(guī)劃中的新增建設(shè)用地指標，原則上包含對耕地和未利用地兩種地類的征用。然而，現(xiàn)實中城市向外圍擴張所占用的周邊地區(qū)土地，絕大部分都是農(nóng)用地或者耕地，這是顯而易見的。以陜西省為例，〔全國土地利用總體規(guī)劃綱要〔2006-2020年〕〕分配給陜西省近期新增建設(shè)用地指標〔2006-2010年〕總量為53333公頃，其中建設(shè)占用農(nóng)用地47333公頃，其中建設(shè)占用耕地36000公頃。具體見表1及圖1：陜西省新一輪規(guī)劃新增建設(shè)用地指標及構(gòu)成表表1例如，西安市碑林區(qū)2006年已經(jīng)沒有農(nóng)用地[2]，此時，再給碑林區(qū)分配新增建設(shè)用地指標顯然是不合理的。因此，我們認為在給西安市分配陜西省新增建設(shè)用地指標的過程中，在確定西安市的權(quán)重時，應(yīng)當(dāng)扣除碑林區(qū)按其經(jīng)濟、人口所占比例部分。或許有人認為，西安市作為一個整體不應(yīng)該扣除其中的部分，因為一座城市的擴張結(jié)果，是其整個經(jīng)濟、社會對外資源需求，而不僅僅僅是其中有可用地的部分區(qū)域?qū)ν鈹U張的結(jié)果。對于這一觀點，我們不能否認它的合理性，但是我們也認為，從我們國家城市發(fā)展的現(xiàn)在狀況國情出發(fā)，這么做卻又是必需的。原因有以下兩點：1、當(dāng)下我們國家正處于工業(yè)化、城市化的中期，城市建設(shè)的現(xiàn)在狀況是粗放式擴張，城市建設(shè)重外延式發(fā)展而輕內(nèi)涵式挖潛，城市土地利用粗放，結(jié)果是城市建設(shè)用地效率極為低下，造成建成區(qū)無限制的向外擴展，占用耕地越來越多。據(jù)有關(guān)測算，在我們國家城市建成區(qū)內(nèi)尚有40%左右的容納能力，而建制鎮(zhèn)則有60%左右的容納能力[3]。人口的快速增長，城市化進程的不斷深入，使得建設(shè)用地的需求量不斷增加。而我們國家的土地國情毫無疑問是很嚴峻的，為了保證耕地面積不減少，又不能阻滯經(jīng)濟與城市的發(fā)展，就必須對建設(shè)用地的規(guī)模、數(shù)量、效益進行更深層次的研究，將城市建設(shè)用地從外延式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式挖潛，節(jié)約集約利用建設(shè)用地。因此，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，是時候以規(guī)劃指標的嚴肅性來約束城市的盲目擴張了。2、隨著城市規(guī)模的日益擴大，現(xiàn)代大中城市普遍存在的人口增多、用水用電緊張，交通擁堵、環(huán)境惡化等社會問題，以及由上述問題引起的城市人群易患的身心疾病。這些問題和矛盾在一定程度上制約了城市的發(fā)展，加劇了城市的負擔(dān)，使城市陷入了兩難困境。根據(jù)世界城市發(fā)展的一般歷程，城市發(fā)展的過程大致可分為四個階段，即城市化、郊區(qū)化、逆城市化、再城市化。在城市化發(fā)展階段，如果人口的過度集聚超過了工業(yè)化和城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平，就會發(fā)生某些發(fā)展中國家出現(xiàn)的“過度城市化〞現(xiàn)象，產(chǎn)生了一系列被稱為“城市病〞的矛盾和問題，結(jié)果導(dǎo)致將城市經(jīng)濟的不集約[4]。一般來說，當(dāng)一個大城市出現(xiàn)上文所說的沒有農(nóng)用地內(nèi)城行政區(qū)時，這些城市都已進入需進行規(guī)模控制時期。因此，已有必要以規(guī)劃指標的形式對其人口、用地規(guī)模進行控制約束。二、以陜西省為例眼下，全國正在進行新一輪土地利用總體規(guī)劃編修，我們有幸參與了陜西省土地利用總體規(guī)劃的編修過程，并得以詳細考察了陜西省新增建設(shè)用地指標向各地級市的分配過程，思考之余，我們對陜西省新增建設(shè)用地指標分解提出了一些新的思路和想法，表述如下，敬請批評指正。新增建設(shè)用地指標分解首要解決的問題是預(yù)測指標值遠大于分配指標值，兩者不銜接的問題。我們的思路是以分配指標值為約束，首先在扣除機動指標與國家、省級重點項目預(yù)留指標的前提下，以待分解指標為總量，考慮各子區(qū)域現(xiàn)在狀況耕地約束后，以各行政區(qū)域所占比例、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、全社會固定資產(chǎn)投資、人口總量、市鎮(zhèn)人口〔包含流動人口〕、上輪規(guī)劃指標實際執(zhí)行情況、現(xiàn)在狀況人均建設(shè)用地面積共8個因子確定權(quán)重后按比例分配。具體指標分解過程如下：1、扣除機動指標與國家省級重點項目預(yù)留指標這一部分根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定及〔陜西省“十一五〞總體規(guī)劃綱要〕確定具體應(yīng)扣除數(shù)量，本文限于篇幅，不再詳述。2、考察各子區(qū)域耕地現(xiàn)在狀況本文雖然是將省級指標向地級市分解，但是為了精確反映各區(qū)域耕地現(xiàn)在狀況，本文以區(qū)、縣為單位考察其耕地現(xiàn)在狀況。并且為了直觀的表達各區(qū)域耕地現(xiàn)在狀況，我們提出以現(xiàn)在狀況人均耕地占有量來衡量。需要說明的是，人均耕地占有量是指該行政區(qū)域內(nèi)全人口人均耕地占有量，而不是農(nóng)業(yè)人口人均耕地占有量。陜西省107個區(qū)、縣2006年現(xiàn)在狀況人均耕地占有量見下表[5]：陜西省〔2006〕年各、縣人均耕地占有量表表2畝/人資料;：〔陜西省統(tǒng)計年鑒〔2007年〕〕、〔陜西省土地利用現(xiàn)在狀況數(shù)據(jù)集〔2006年〕〕對上表數(shù)據(jù)進行篩選，以確定需扣除權(quán)重的區(qū)縣。篩選標準分為二個檔次：一是人均耕地占有量小于等于0.3畝/人；二是人均耕地占有量大于0.3畝，小于等于0.6畝。3、根據(jù)篩選結(jié)果確定各子區(qū)域分配權(quán)重首先，將人均耕地占有量在0.3畝/以下的，在分因素權(quán)重確定中扣除；人均耕地在0.3畝/人到0.6畝/人之間的，在下文的因素權(quán)重確定中折半扣除。例如，西安市參與確定權(quán)重的總量中將完全扣除新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、未央?yún)^(qū)、雁塔區(qū)五個區(qū)的總量，并折半扣除灞橋區(qū)的總量，剩余區(qū)縣的總量參與因素權(quán)重確定。為簡便起見，本文選取最有代表性的這一單因素確定陜西省十市一區(qū)的新增建設(shè)用地指標權(quán)重，并將結(jié)果與未考察耕地現(xiàn)在狀況所得的結(jié)果作一比較。陜西省(2006年)各地市總量及扣除后值表表5資料;：〔陜西省統(tǒng)計年鑒〔2007年〕〕為直觀表達，以上表結(jié)果生成各市新增建設(shè)用地指標權(quán)重柱狀圖如下：圖2：考察耕地現(xiàn)在狀況前后指標權(quán)重柱狀圖示由上圖可清晰的看出，相比于未考察耕地現(xiàn)在狀況的權(quán)重，在考察了耕地現(xiàn)在狀況后，其中，西安、寶雞兩大都市的新增建設(shè)用地權(quán)重得到了明顯的約束。這兩座城市都位于關(guān)中平原區(qū)，城市周邊土地都是優(yōu)質(zhì)耕地，其中絕大部分都已劃為基本農(nóng)田保護區(qū)，面對我們國家嚴峻的耕地保護形勢，應(yīng)該對這兩座城市的向外擴張加以控制。且2006年底，西安市總?cè)丝谝迅哌_823萬，其中市鎮(zhèn)人口684萬；寶雞市總?cè)丝?75萬，其中市鎮(zhèn)人口334萬，按照國家城市發(fā)展政策，這兩座城市都已進入需控制發(fā)展規(guī)模的大都市行列，有必要對其規(guī)模加以控制。三、結(jié)論當(dāng)下，我們國家正處于工業(yè)化的中期，城市化快速發(fā)展，城市人口不斷擴張，考慮人口或經(jīng)濟總量等因素而不考慮耕地保護，結(jié)果則是預(yù)測總是遠遠大于國家下達的建設(shè)用地控制指標。當(dāng)兩者不銜接的時候，往往是以人為主觀因素加以修正，從而失去其預(yù)測的科學(xué)性與嚴謹性，最終指標分解必將淪為行政權(quán)力的犧牲品，而失去其對城市擴張強制性的約束力，最終保護耕地也只能是浮于空談。本文考察了各指標分解子區(qū)域耕地現(xiàn)在狀況，將子區(qū)域?qū)π略鼋ㄔO(shè)用地的實際供給能力及其對城市發(fā)展的影響納入了指標分解過程，在一定程度上克服了大都市區(qū)新增建設(shè)用地指標需求和供給之間的矛盾，真正體現(xiàn)出新增建設(shè)用地指標對城市盲目擴張的約束力，從而體現(xiàn)出土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性和規(guī)范性。以下為參考文獻：[1]西