對建設領域工程款拖欠問題的思考

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對建設領域工程款拖欠問題的思索2007-02-1016:50:06對建設領域工程款拖欠問題的思索

建設領域的工程拖欠款，是指發(fā)包單位（業(yè)主）在報告期末依據(jù)合同約定應當向建筑業(yè)企業(yè)支付而未支付的工程款項，包括依據(jù)合同約定應支付的工程進度款和工程竣工后應支付的工程款項。長期以來，在我國建設事業(yè)全面快速發(fā)展的同時，由于多方面因素的影響，工程款拖欠問題愈演愈烈。不僅嚴峻影響了工程建設的順當實施，而且嚴峻破壞了社會經濟秩序，惡化了企業(yè)交易信用環(huán)境，導致了企業(yè)拖欠農夫工工資的加劇，給社會帶來不穩(wěn)定因素，敗壞了社會風氣。因此，作為政府行政主管部門，必需細致探討和思索這一問題。

一、拖欠工程款的危害

工程款拖欠問題由來已久，國家有關部門也曾實行了嚴厲的措施，對當時清理拖欠工程款和防止新的拖欠起到了確定作用。但由于多種緣由，拖欠工程款的問題始終未能得到根治。由于拖欠工程款的日益加劇，給整個建筑行業(yè)乃至社會的經濟秩序及穩(wěn)定都帶來了嚴峻的危害：

⒈債務鏈拉長，形成了大量的“三角債”。目前，一方面是建筑業(yè)企業(yè)被大量的拖欠工程款，另一方面建筑業(yè)企業(yè)又拖欠分包企業(yè)的工程款、材料設備供應廠商的購貨款、農夫工工資和國家稅款、銀行貸款。據(jù)不完全統(tǒng)計：截至某年底，我縣拖欠建設工程款總額近余萬元，其中黨政機關和部門拖欠工程款約余萬元，房地產開發(fā)企業(yè)拖欠工程款余萬元，二者合計占拖欠工程款以上，由此引發(fā)建筑業(yè)企業(yè)拖欠農夫工工資約萬元。大量“三角債”的產生，引發(fā)了多頭的債務糾紛，造成了社會信用關系的極大扭曲，還掩蓋了因建設資金不足而盲目建設的問題，破壞了正常的社會經濟秩序。同時，引發(fā)了大量拖欠農夫工工資，造成農夫工集體上訪，群體性事務屢有發(fā)生，嚴峻危及到了社會穩(wěn)定。

⒉造成國有資產嚴峻流失，影響建筑業(yè)的改革和發(fā)展。許多企業(yè)，由于工程款被大量拖欠，只能依靠增加貸款組織生產，背負沉重的貸款利息，使企業(yè)資金周轉困難，嚴峻影響了企業(yè)生產設備的更新和技術進步，并造成企業(yè)骨干和技術人才大量流失，效益連年滑坡。

⒊層層轉嫁工程風險，給工程質量埋下隱患。有的建筑業(yè)企業(yè)為轉嫁拖欠工程款的風險，將工程分包給技術管理水平較低的企業(yè)甚至是包工頭，結果在工程施工中偷工減料，使工程質量水平大大降低，甚至留下了平安隱患。此外，由于拖欠工程款，致使許多項目難以順當進行，出現(xiàn)了大量的“爛尾樓”和“胡子工程”，嚴峻影響了投資效益的正常發(fā)揮。

⒋增加了企業(yè)壞賬的風險，簡潔滋生腐敗現(xiàn)象。有的拖欠款幾乎不能收回，遇有欠債單位倒閉、破產或經辦人變更、機構解散等其他狀況，欠款就更難收回，造成大量的壞賬損失。因此，有的企業(yè)為了早日回收投資成本，就想方設法拉籠建設業(yè)主，投其所好，甚至進行賄賂。

二、工程款拖欠的緣由分析

工程拖欠款問題的產生和惡化緣由是多方面的，既有社會大環(huán)境的因素也有其自身特點。筆者認為其主要緣由是：

⒈建筑市場的法制不健全，解決拖欠工程款缺乏相應的法律依據(jù)。

《建筑法》第十八條其次款規(guī)定：“發(fā)包單位應當依據(jù)合同的約定，剛好撥付工程款項?！钡摲ㄖ袑@類違法行為應擔當何種法律責任卻沒有相應的條款規(guī)定?！逗贤ā返跅l規(guī)定：“發(fā)包人未依據(jù)約定支付價款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內支付價款。發(fā)包人逾期不支付的，除依據(jù)建設工程的性質不宜折價、拍賣的以外，承包人可以和發(fā)包人協(xié)議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。建設工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償。”最高人民法院某年月也做出了司法說明。但目前通過司法途徑解決拖欠工程款的企業(yè)很少，成功的案例也很少。加之建筑業(yè)企業(yè)不情愿打官司。許多企業(yè)擔憂打官司，不但會得罪當事人，還會造成一系列的連鎖反映，影響今后在建筑市場上承接工程業(yè)務。其次，打官司的時間長、成本高，不僅耗費大量人力、財力等，即使勝訴在法院執(zhí)行時也有很大難度。如某市××房地產開發(fā)項目，業(yè)主拖欠施工單位工程款萬元，施工單位向法院起訴，經法院判決后仍拿不到工程款，但預售房的客戶多次到市政府集會反映，市政府有關部門為穩(wěn)定社會而責令施工單位無條件復工。某市××公司被另外一個市的區(qū)政府和縣交通局分別拖欠工程款萬元、萬元，法院判決已兩三年但迄今仍未得到執(zhí)行。另外，政府投資工程中的公益性（非經營性）項目，按其性質不宜折價或拍賣，不適用于《合同法》第條，目前對這部分工程如何解決拖欠工程款的問題尚無法律依據(jù)。再次，現(xiàn)行的法律法規(guī)缺乏對工程竣工決算的期限、方式等規(guī)定，使施工合同有關條款的訂立缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)，造成一些工程款的合同糾紛難以判定。同時，《刑法》也缺少對債務人的刑事追究條款。個別業(yè)主不講信用甚至鉆法律和合同的空子，利用建筑業(yè)企業(yè)怕打官司的怯懦心理，有意以拖延結算時間或苛求質量有問題等方式拖欠工程款。

⒉建筑市場供求關系嚴峻失衡，企業(yè)自我愛惜和行業(yè)自律實力較弱。

建筑業(yè)企業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)，生產領域廣袤，在大規(guī)模的經濟建設中容納了大量的就業(yè)人員。但隨著農村經濟的快速發(fā)展，農村建筑隊異軍突起，致使全國建筑業(yè)勞動隊伍快速擴大，隊伍出現(xiàn)嚴峻膨脹，干脆導致了建筑領域的不良競爭。許多建設項目，為了本身的利益，利用建設市場競爭激烈、僧多粥少的機會，要求施工企業(yè)墊資建設。同時，在簽訂合同時往往附加某些不同等條款，甚至簽訂“陰陽合同”，致使建筑業(yè)企業(yè)在承接工程初期即處于特殊不利的弱勢地位，甚至陷入難以回避的合同“陷阱”。此外，一些建筑業(yè)企業(yè)合同意識不強，往往因工程質量、工期等問題造成雙方扯皮，致使工程款遲遲不能結算。行業(yè)協(xié)會的自律和愛惜企業(yè)的實力較弱。

⒊社會信用體系不健全，缺乏有效的失信約束和懲處機制。

市場經濟是信用經濟和法制經濟，社會運行的基礎之一是信用體系。我國由于市場經濟發(fā)育不充分，市場信用交易不發(fā)達，加上國家信用管理體系不完善，相關的法律法規(guī)和失信懲處機制不健全，導致社會上信用缺失行為盛行，反映在建設領域，加劇了拖欠款問題的惡化。

⒋監(jiān)督不到位，執(zhí)法不夠嚴格。

代表政府行使權力的有關職能部門沒有按雙向負責的原則對市場主體實施全面有效的監(jiān)督。如建設主管部門對施工企業(yè)的資質、工程質量、平安、現(xiàn)場管理等實施了較為嚴格的監(jiān)督，而對業(yè)主的資金到位狀況缺乏有效的限制；有關審查、監(jiān)督部門，對撥款不剛好和拖欠工程款沒有實行監(jiān)控措施，只留意愛惜業(yè)主的利益而忽視了施工企業(yè)的利益，其監(jiān)督顯失公允。甚至在實際操作中，不依法辦事，資金來源不落實照樣審批立項。不按合同剛好撥付工程款以致拖欠工程款，也沒有受到法律的有效約束，為一些不法開發(fā)商和不具備資金支付實力的業(yè)主大開便利之門。

三、解決拖欠工程款的對策和措施

工程拖欠款問題的解決是一個錯綜困難的問題，須要全社會各方面的共同努力?，F(xiàn)階段，我們應當結合整頓和規(guī)范建筑市場秩序工作，接受法律的、經濟的和必要的行政手段，治標和治本相結合，對其實施綜合整治。

一是要在全社會加強誠信教化，大力發(fā)展資信評估業(yè)。一方面要依據(jù)國務院《關于整頓和規(guī)范市場經濟秩序的確定》的要求，加強對公民進行許久的懇切守信的道德教化，在全社會形成良好的道德風尚，帶動和促進社會風氣的進一步好轉。另一方面，對企業(yè)、個人的信用進行評級，促進它們在經營活動中始終堅持講信用、守信用、履行信用契約，保持良好的信用狀況。建立和加快資信評估業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮社會中介機構對維護社會信用秩序的監(jiān)督、促進作用。

二是要完善法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度。我國的《刑法》、《民法》對惡意拖欠、逃廢債務缺乏嚴格的懲處措施，應當盡快進行修改，增加強制性懲處措施，使失信者受到法律嚴懲，以充分發(fā)揮法律對信用關系的剛性保障作用。同時，各職能部門要依法履行職責，加大嚴格執(zhí)法的力度。對于拖欠工程款和農夫工工資的建設單位和建筑業(yè)企業(yè)，建設部門要向社會公布，并通知工商、支配、財政、國土、房產、銀行等部門和機構。對不能在限期內支付所拖欠工程款的建設單位，其新建和在建的建設項目，建設部門不能為其辦理規(guī)劃審批、施工許可和竣工驗收備案手續(xù)，房產部門不能為其辦理產權登記手續(xù)；對凡存在克扣和惡意拖欠民工工資的單位，由工商行政管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照，取消其市場準入資格；支配部門停止其工程審批立項；國土部門不予辦理用地手續(xù)；銀行要將其列入信用不良單位，依法削減授信額度或者不供應授信。

三是要強化監(jiān)控，杜絕資金不到位工程進入建筑市場。支配、建設部門要嚴格項目審批管理，對房地產開發(fā)建設項目和政府投資的經營性工程項目，要嚴格執(zhí)行項目資本金制度，項目資本金不得低于國家規(guī)定的比例，且后續(xù)資金來源應有保障。項目資本金不足的，不批準其立項，不頒發(fā)施工許可證。要防止一些地方利用拖欠工程款掩蓋建設資金不足的沖突，搞“形象工程”和“政績工程”。工商、建設部門要依法查處抽逃項目資本金的行為。要強化監(jiān)控力度（尤其要強化銀行在工程建設中的監(jiān)控力度）、實施審批工程責任追究制度，杜絕資金不到位工程進入建筑市場，從根本上遏制“拖欠、墊資”等現(xiàn)象的擴散擴大，從源頭上防止發(fā)生新的拖欠。

四是要提高建筑市場“準入”門檻。建設部門要加強建筑市場的監(jiān)管，嚴格執(zhí)行建筑業(yè)企業(yè)市場準入和清出制度，有效限制建筑業(yè)企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人員總數(shù)，遏制建筑市場的惡性競爭；要依據(jù)新的市場準入原則，杜絕不符合條件的企業(yè)和人員從事建筑業(yè)，從源頭上限制隊伍總量；清理、整頓和考核、培訓現(xiàn)有的建筑隊伍，對沒有實力、不能適應現(xiàn)代化競爭的隊伍清理分流；同時實行嚴格的內部行業(yè)管理體系，形成在不同層次各自進行競爭和協(xié)作的市場格局，避開資質趨同，使建筑業(yè)真正做大做強。

五是要規(guī)范企業(yè)行為，增加企業(yè)的工程風險防范意識和自我愛惜實力。建筑業(yè)企業(yè)要依據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，加快企業(yè)改革步伐，轉化企業(yè)經營機制，在市場競爭中不斷提升其競爭力和工程風險防范意識。在承攬工程時要進行充分的工程項目