可供選擇的失業(yè)保障改革思路-組合式失業(yè)保障體系

可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系

可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系[放棄失業(yè)保險制度，將對失業(yè)者的生活救濟、就業(yè)指導與培訓服務等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責任主體分別擔當，形成社會力氣共同支撐的組合式保障體系。]

組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路?

基于中國國情以及失業(yè)保險制度難以回避甚至無法解決的沖突，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供討論爭論：放棄失業(yè)保險制度，將對失業(yè)者的生活救濟、就業(yè)指導與培訓服務等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責任主體分別擔當，形成社會力氣共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：?

1.全面推行雇主補償制度?

雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問題的責任主體之一。放棄失業(yè)保險后，雇主不必再繳納保險費用，但雇主仍必需擔當相關責任。我們的看法是全面推行解雇補償制度。即，假如雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進入社會，則必需根據(jù)職工的服務期限等條件支付被解雇職工肯定數(shù)量的補償費用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實施了勞動合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本狀況。我們的看法是，合同到期，只要雇主不愿連續(xù)續(xù)簽合同，均應賜予補償；雇員個人不愿續(xù)簽合同的不予補償。合同未到期時，因雇主緣由提前解雇員工的，除賜予解雇補償外，還應另外追加雇主違約責任賠償。當然，雇員違約也應擔當相關責任。?

全面推行雇主補償制度的意義有二：一是通過賜予失業(yè)人員肯定數(shù)量的經(jīng)濟補償，可以對失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到肯定的緩沖作用。二是要求雇主擔當解雇補償責任，可以在肯定程度上約束雇主隨便解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。?

毫無疑問，雇主補償制度的實施必需以修改現(xiàn)行法律為基礎。1994年7月通過的《勞動法》及某些詳細政策，如1994年12月由原勞動部制定的《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟補償方法》等，只涉及到合同未到期的解雇問題，而且也不夠規(guī)范。因此，《勞動法》的有關條文需要修改。在此基礎上才可以制訂出詳細的雇主補償實施條例。將來出臺《勞動合同法》時，也應當將雇主非違約補償作為重要內(nèi)容寫入；對解雇程序、賠償責任、賠償標準的規(guī)定要盡可能細化，使之具有可操作性。雇主補償及違約賠償?shù)脑敿殬藴士梢赃M一步討論。?

除雇主應對被解雇人員進行補償外，政府還可以討論制定其他對雇主裁員行為有約束的政策，比如對集中過量裁員的企業(yè)賜予肯定的經(jīng)濟懲罰，對有較大就業(yè)貢獻的企業(yè)則賜予肯定的減免稅優(yōu)待等等。?

2.失業(yè)人員的生活保障由社會救濟體系擔當?

對失業(yè)人員的生活保障是失業(yè)保障的核心問題。依據(jù)中國的國情，有關問題可以通過強化社會救濟體系來解決。即放棄失業(yè)保險后，進一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，形成一套面對全體社會成員（目前主要是城鎮(zhèn)居民）的制度化、規(guī)范化的'社會救濟體系。只要社會成員因失業(yè)陷入貧困，就由社會救濟體系供應救助。與失業(yè)保險有區(qū)分的是，社會救濟體系所供應的救助只以家庭人均實際生活（收入）水平為標準，而不以就業(yè)狀態(tài)為依據(jù)。?

其實在保留失業(yè)保險的狀況下，社會救濟制度也是必不行少的、而且也是必需組織好的最終一道安全網(wǎng)。因此，放棄失業(yè)保險，在生活保障方面代之以社會救濟，突出的意義在于它能夠在持續(xù)的高失業(yè)水平下，避開失業(yè)保險可能面臨的收支不平衡危機；同時還能夠確保包括失業(yè)者在內(nèi)的城鎮(zhèn)全部居民的基本生活。雖然由社會救濟體系擔當對失業(yè)人員的最低生活保障職能，會提高對社會救濟體系的壓力，但與失業(yè)保險、社會救濟并存的體制相比較，總支出水平應當會大幅度降低。這是由于失業(yè)保險通常只依據(jù)受益標準為失業(yè)者供應保險金，并不考慮失業(yè)者事實上貧困不貧困；社會救濟則以居民家庭實際生活水平為依據(jù)，實際需要救濟的人員數(shù)量較少，支付標準通常也低于失業(yè)保險金的水平。?

推崇失業(yè)保險的人士通常強調失業(yè)保險的緩沖作用，即通過給付肯定時期高于社會救濟金的失業(yè)保險金，可以避開失業(yè)人員家庭生活水平的急劇下降。我們認為：第一，通過雇主補償制度可以在肯定程度上解決這一問題；其次，考慮到中國勞動力參加率較高的現(xiàn)實，對這一點沒有必要過分強調。西方許多國家居民家庭通常是一個人就業(yè)，假如這個人失業(yè)，就會導致家庭收入水平的急劇下降。中國家庭成員不工作的很少，家庭成員之間的相互保障意識較強，失業(yè)家庭的自我緩沖力量明顯高于西方國家。因此，只供應最低的生活保障不僅可以被接受，也有利于強化人們的自我保障意識，弱化人們對政府和社會的過分期望，具有更強的再就業(yè)激勵機制。?

從管理角度看，在同時存在失業(yè)保險制度和社會救濟制度的狀況下，不僅要對失業(yè)者的失業(yè)狀態(tài)進行認定，還要對救助對象的家庭收入狀況進行認定，并分別進行管理，兩套制度的管理成本加在一起是很高的。放棄失業(yè)保險制度，將基本生活保障職能交給社會救濟體系擔當，雖然提高了社會救濟體系的管理成本，但省去了失業(yè)保險制度的管理成本。總的來看，管理成本必定大幅度降低。此外，制度本身也更具有開放性?？紤]到中國非公有制經(jīng)濟的快速進展，勞動力流淌及就業(yè)方式的多元化，失業(yè)保險通常會有較大盲點。而實行統(tǒng)一的社會救濟制度，則可以盡量避開此類沖突。?

放棄失業(yè)保險，還有利于減輕企業(yè)負擔，而且能夠為養(yǎng)老、醫(yī)療等其他社會保障制度的設計供應較為為寬松的“費率”空間。?

3.就業(yè)指導、培訓及相關服務由政府職能部門及社會公益組織擔當?

為失業(yè)人員供應就業(yè)指導、就業(yè)培訓及其他有關服務是失業(yè)保障的另一重要內(nèi)容，這些職能應由政府有關職能部門及社會公益組織擔當。?

基本就業(yè)信息發(fā)布、就業(yè)政策指導以及就業(yè)過程中勞資雙方義務和責任的規(guī)范，特殊是對勞動者基本權益的愛護，屬于政府的基本職責，必需大力進展。有鑒于此，同時基于放棄失業(yè)保險的思路，可以考慮對現(xiàn)有各級失業(yè)保險機構的職能進行全面的調整，改為政府直屬的就業(yè)指導與服務機構；直接擔當就業(yè)信息發(fā)布、政策指導、詢問及法律服務等項職能，同時擔當結構調整過程中對特別群體的就業(yè)愛護職能。例如對弱勢群體及涉及人數(shù)較多的結構性職業(yè)變動供應培訓，通過以工代賑等實施特別就業(yè)安置等等。所需資金由各級政府預算解決。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓是促進就業(yè)的重要手段。因需求量大且種類繁多，單純依靠政府是難以完成的。從目前中國的狀況看，絕大多數(shù)的職業(yè)介紹、培訓工作是由非政府組織甚至私人部門供應的。存在的問題是管理混亂，過于商業(yè)化甚至存在大量欺詐行為。因此，改革的方向

不是由政府攬過來，而是應結合政府機構改革以及即將進行的事業(yè)單位改革，以現(xiàn)有的社團組織和有關的事業(yè)單位為基礎，通過政府政策支持及供應適當經(jīng)濟救濟，扶持、培育非營利的公益性職業(yè)介紹及培訓機構，并使之逐步成為職業(yè)介紹與培訓服務的主要力氣。以非營利的公益性機構作為職業(yè)介紹與培訓主體，既可以解決政府力量不足問題，也有利于削減市場失靈問題；既可以發(fā)揮政府作用，也有利于動員社會力氣。在這一問題上，發(fā)達國家有許多勝利的閱歷可以借鑒。?

上述體制框架較之與失業(yè)保險、社會救濟并存的體制，總支出水平會大幅度降低。當然，社會救濟系統(tǒng)的經(jīng)濟負擔水平會有所提高。由于多方面緣由，本報告來不及供應量化的估算結果，但可以確定幅度不會太大。由于社會救濟體系所增加的保障對象只是有失業(yè)人員的家庭中的一部分，即哪些無經(jīng)濟積蓄、家庭人口中就業(yè)參加率很低、失業(yè)者本人失業(yè)前的收入為最重要甚至是唯一經(jīng)濟支柱的家庭。依據(jù)現(xiàn)實狀況，此類家庭的數(shù)量并不大。在社會救濟系統(tǒng)的經(jīng)濟負擔水平有所提高的同時，企業(yè)的負擔則會明顯降低，政府稅收基礎也會得到某種程度的改善。此外，放棄失業(yè)保險也意味著政府不必擔當實施失業(yè)保險時失業(yè)保險制度本身可能面臨的風險?？傊覀冋J為上述建議的體制框架是一種更為經(jīng)濟而合理的制度體系；也是在持續(xù)的高失業(yè)率條件下，守住社會穩(wěn)定底線的審慎選擇。?

放棄失業(yè)保險，代之以組合式失業(yè)保障體系的轉軌也基本沒有操作難度。確定了新體制框架及有關法規(guī)和政策，即可以中止失業(yè)保險金制度的運行。已經(jīng)失業(yè)并正在領取失業(yè)保險金的人員可連續(xù)按規(guī)定領取失業(yè)保險金至規(guī)定的中止期，資金來源于現(xiàn)有的失業(yè)保險金積累。新制度實施后的失業(yè)人員全部進入新體制。1999年以后個人開頭繳納