農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制

引言農(nóng)民對其在農(nóng)村合法建造的住宅擁有所有權(quán)，但其并不能如城鎮(zhèn)居民般自由流轉(zhuǎn)自己的住宅，因為法律對該住宅上的土地的使用權(quán)即宅基地使用權(quán)進行了限制。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要包括：國家征用、置換、作價入股、轉(zhuǎn)讓和出租等方式。而現(xiàn)有法律基于保護耕地和農(nóng)村社會保障制度尚未健全、擔心失去住宅的農(nóng)民成為社會隱患的考慮，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民之間轉(zhuǎn)讓和出租（而出租與轉(zhuǎn)讓所考慮的問題相似）。而前三種農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式：“國家征用、置換、作價入股”，能夠在一定程度上緩和限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所帶來的矛盾，但只能治標不能治本。一方面，前三種農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式由政府主導，易導致權(quán)力尋租。并且由政府壟斷農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受方市場，不能使農(nóng)民充分參與市場經(jīng)濟，獲得最優(yōu)價格。另一方面，因城市與農(nóng)村房屋的巨大差價，使不堪城市高房價重負的中低收入居民轉(zhuǎn)向農(nóng)村購房，市場逐漸擴大并呈不可逆轉(zhuǎn)之勢。現(xiàn)實中已出現(xiàn)大量農(nóng)村宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)等違法情況，屢禁不止。究其原因，具有現(xiàn)實客觀性，政府應順應其發(fā)展規(guī)律，結(jié)合各地實際，制定一系列法律法規(guī)，規(guī)范或疏導農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。一味禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有違民意和市場發(fā)展規(guī)律。且會導致通過合意取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)不受法律保障，違背保障交易安全和平等的民法原則。而一旦發(fā)生糾紛，無相關法律規(guī)范制約和適用，不能維護社會的公平正義價值，導致社會不穩(wěn)定。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制的建立具有緊迫性。而退一步而言，只要各級政府和相關部門依法辦事，就能實現(xiàn)保護耕地的法律目的。如果各級政府部門不嚴格遵守法律，為了巨額土地利益，亂開發(fā)耕地或者疏于監(jiān)管，則即使禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，仍會導致大量耕地被破壞。所以保護耕地與農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓并不沖突。其次，我國正致力于解決三農(nóng)問題，完善農(nóng)村社會保障制度，讓發(fā)展成果惠及廣大農(nóng)民。也即是說農(nóng)村社會保障制度的完善指日可待，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎也日趨成熟，可見構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制也具有可行性和現(xiàn)實意義。本文旨在探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的必要性和可行性，并從完善農(nóng)村社會保障制度、繳納土地出讓金、加大政府監(jiān)管、加強程序規(guī)范、征收宅基地閑置費等方面對構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制提出建議。一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有用益性關于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，我國法律上并未作明確的規(guī)定。目前對其性質(zhì)的觀點主要有：自物權(quán)說和用益物權(quán)說。本文采用用益物權(quán)說的觀點，認為宅基地使用權(quán)設立的自的在于對他人所有的土地的利用，因此具有用益的性質(zhì)，為用益物權(quán)。理由是:首先，宅基地使用權(quán)是具有我國自身特色的一項權(quán)利，它的著重點在使用，即使用他人所有的土地建造住宅并居住。這與國外的地上權(quán)原理一致，雖然我國土地實行公有制，而國外土地為私有制，但他們的共性就在于土地所有權(quán)與使用權(quán)都處于分離狀態(tài)，都具有用益的性質(zhì)，地上權(quán)也是典型的用益物權(quán)。其次，從我國《物權(quán)法》的體系編排和內(nèi)容來看，宅基地使用權(quán)是被放在用益物權(quán)一章來加以規(guī)定的。另外，《物權(quán)法》第117條規(guī)定:“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！薄段餀?quán)法》第118條規(guī)定戶?國家所有或國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益”宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，但它與國外的地上權(quán)畢竟不一致，根本上的，僅土地的公有私有這個基礎就不一致，此不贅述。（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性和保障性農(nóng)村宅基地的出現(xiàn)本來是基于居有定所的考慮，是集體經(jīng)濟組織給予內(nèi)部成員以無償方式取得土地建造住宅的權(quán)利。一為了實現(xiàn)公平原則和福利保障功能，宅基地使用權(quán)的取得有一套嚴格的程序。第一，申請取得，或者稱作審批取得。在我國的土地所有制結(jié)構(gòu)下，土地要么屬于國家所有，要么屬于集體組織所有。根據(jù)《憲法》第10條的規(guī)定:，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！绷硗?，《物權(quán)法》第47條也作出了類似規(guī)定。鑒于我國人口和土地的實際情況，土地對于農(nóng)民的重要意義，農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得采取申請和審批的無償使用制度。需要用地農(nóng)民先向鄉(xiāng)一鎮(zhèn)人民政府提出申請。因此，從理論而言，集體土地所有權(quán)人在自己的土地上是否為他人設立宅基地使用權(quán)，應由所有權(quán)人決定，行政機關無權(quán)干涉。1但是因為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利保障功能，農(nóng)村宅基地使用權(quán)干涉到社會穩(wěn)定和公共利益，需國家進行干預。從性質(zhì)上而言，國家的審批并不是對宅基地使用權(quán)的設立，它僅僅是對宅基地使用權(quán)成立的一種確認，即行政確認。第二，一戶一宅原則。所謂“一戶一宅”即是指一戶農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地。中國人多地少的現(xiàn)狀和農(nóng)村土地的保障性作用決定了只能實行一戶一宅原則。土地管理法第六十二條明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)有法律規(guī)定目前我國法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定較少，而且有些規(guī)定不明確?！稇椃ā返谑畻l第四款規(guī)定:“任何組織或個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！痹摋l確立了宅基地所有權(quán)嚴格禁止買賣，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需依照法律規(guī)定的原則。《土地管理法》第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”從法律規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受到一定限制。2009年9月1日國土部下發(fā)《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》明確叫停小產(chǎn)權(quán)房，既是對禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置房產(chǎn)規(guī)定的再次明確，一同時也間接地否定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但市場的需求使得各種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式不斷出現(xiàn)并私下發(fā)展。關于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式主要有以下幾種情況：國家征收。農(nóng)村宅基地屬于村民集體所有，一般是不允許交易的，農(nóng)村集體成員享有使用權(quán)，但宅基地使用權(quán)受到國家法律和政策的限制而不能自由地流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村閑置的宅基地在通過國家合法程序征收以后，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有，然后國家再以國有土地使用權(quán)的方式納入到流轉(zhuǎn)市場，這樣可以發(fā)更大地發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟價值。但是宅基地的征收出現(xiàn)問題:因為目前我國法律對宅基地的征收并沒有專門的規(guī)定（土地管理法規(guī)定:征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區(qū)直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。沒有一個統(tǒng)一的補償標準，在具體實施的過程中參照的補償和補助標準又過低，并沒有體現(xiàn)宅基地本身所應有的市場價值。置換。所謂置換是指宅基地與其他土地的互換。包括宅基地與國有土地互換，宅基地與耕地互換，宅基地與宅基地的互換。宅基地與國有土地的互換是根據(jù)國家城鎮(zhèn)化建設的需要，將拆遷農(nóng)戶安置到城鎮(zhèn)商品房，再將退出的宅基地用于商業(yè)開發(fā)，這也減輕了房屋拆遷的阻力，避免釘子戶的出現(xiàn)。在我國現(xiàn)有法律實踐中，重慶市和天津市為先行者。天津為以自愿申請為原則，農(nóng)民憑農(nóng)村宅基地換房，一般為經(jīng)濟適用房，由政府統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建設，而原來的農(nóng)村宅基地則被轉(zhuǎn)化為建設用地。重慶模式為以農(nóng)村宅基地換地票。其申請者為在城市已有固定住房的村民，村民憑借其在農(nóng)村閑置的宅基地換取地票以獲得購買城市住房的優(yōu)惠或現(xiàn)金，原來的農(nóng)村宅基地則被轉(zhuǎn)化為建設用地。宅基地與國有土地的置換是解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的可行途徑之一。但也有一定缺陷，表現(xiàn)在：宅基地與國有土地的變相置換主要由政府主導，容易導致權(quán)力尋租。且政府作為農(nóng)村宅基地買方市場的壟斷者，不能使農(nóng)民充分享受市場競爭帶來的資源優(yōu)化配置的利益最大化的優(yōu)勢。宅基地使用權(quán)作價入股。宅基地使用權(quán)的入股實質(zhì)上是將權(quán)利以出資入的形式轉(zhuǎn)讓出去。它可以分為兩情況:一種情況是村集體把空閑的宅基地使用權(quán)以入股的方式自辦企業(yè)或者與外來企業(yè)合資辦企業(yè)。所得收益歸集體組織統(tǒng)一支配，既可以于基礎設施建設，也可以用于對貧窮農(nóng)戶的補貼等。另一種情況是農(nóng)民搬遷到規(guī)劃的中居住點，把自己的宅基地退出來入般辦企業(yè)，一所得收益按所占面積以紅利方式返給民，一由農(nóng)民自己支配。深圳田廈村就摸索出這樣的道路舒在深圳的每個城中村，基本成立了自己的股份制公司來管理內(nèi)部資產(chǎn)，田廈實業(yè)股份有限公司就是田廈村自己的體股份制公司。改造后的田廈新村規(guī)劃為集商業(yè)、辦公、酒店、居住于一體的多功能代化生活小區(qū)，總建筑面積為巧.75萬平方米。其中，住宅6.7萬平方米、商務公寓2萬平方米、商業(yè)2.3萬平方米、辦公及酒店3.8萬平方米。整個改造項目計劃投資5-6億元人民幣，2008年完成改造。在這個改造過程中，農(nóng)民將宅基地入股到田廈股份公司由公司單獨成立項目部門從事改造公司和村民自籌一部分的方式解決開發(fā)和建設。中間的資金問題通過政府出一部分，公司和村民自籌一部分的方式解決。田廈新村改造完成后，村民獲得的分配面積是入宅基地面積的7倍。而對于改造前很多村住宅的一樓則根據(jù)商鋪的位置、租金高低，分得相應的商業(yè)面積。這種流轉(zhuǎn)方式使農(nóng)民能夠參與市場，獲得更多收益。但此方式局限于經(jīng)濟發(fā)達且具備投資與運營企業(yè)條件的地區(qū)。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。由于法律明確禁止宅基地使用權(quán)的單獨轉(zhuǎn)讓，所以這里的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主要是通過和地上房產(chǎn)一起轉(zhuǎn)讓，至于轉(zhuǎn)讓的方式，有買賣、贈與和繼承幾種。按照我國法律規(guī)定，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)和地上房屋的所有權(quán)，也說農(nóng)民自己可以占有、使用、收益和處分自己的房屋.另外，根據(jù)我國“房地一體”原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移以后，所占用的土地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移。農(nóng)村地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要有三種:本集體組織內(nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)讓;不同集體組織成員之間的轉(zhuǎn)讓;城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間的轉(zhuǎn)讓。因為宅基地為農(nóng)民集體所有，為無償使用，所以它的身份性、保障性特征較為明顯，第一種情況下集體組織內(nèi)部成員之間自由轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)仍然在集體成員手里，所以這種轉(zhuǎn)讓法律是認可的。第二種情況法律只是在《土地管理法》第62條規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！狈芍皇且?guī)定不得再申請宅基地，并未明確禁止。第三種情況目前被國家法律所禁止的，國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定:“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證。”此第三種情況是本文所旨在詳細論述要構(gòu)建的機制。宅基地使用權(quán)出租。和轉(zhuǎn)讓類似，宅基地使用權(quán)的出租也只能是通過和地上房屋一起出租的形式實現(xiàn)。這種情況在一些發(fā)達地區(qū)的城市郊區(qū)較為常見比如廣東省佛山市。佛山市為民工的主要輸入地，原因是佛山市及郊區(qū)有很多企業(yè)，特別是郊區(qū)存在許多以制造業(yè)為主的企業(yè)，大量服裝廣、鞋廠的建設占用了當?shù)剞r(nóng)民的土地，于是農(nóng)民們紛紛脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居甲靠在城鎮(zhèn)打工和出租房屋來過活。由于制造業(yè)為勞動密集型行業(yè)，廠里工人許多都在外面找房居住，很多人都選擇租住當?shù)卮迕竦姆课荨８鶕?jù)“房地一體”的原則，農(nóng)村房屋出租實質(zhì)上使所占用宅基地使用權(quán)也一并出租出去了。我國《土地管理法》第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！彪m然宅基地使用權(quán)出租的這種做法為法律所禁止，但現(xiàn)實操作的情況卻不一樣。對于村民而言，當前房屋租賃行情較好，自己空置的房屋放在那里一文不值，但經(jīng)過一番修葺然后再出租出去則會得到不錯的回報，何樂而不為，對于租房的人而言認租房關鍵是能夠在里面住著舒適，哪里會去關心土地使用產(chǎn)權(quán)是否出租。甚至有的租房者一租就是幾十年，一租金不貴的情況下就一次性付清，和轉(zhuǎn)讓宅基地的區(qū)別不大。2三、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制構(gòu)建的必要性一）物權(quán)發(fā)展，物權(quán)財產(chǎn)價值體現(xiàn)所有的法律規(guī)范、法律制度和法律活動，歸根結(jié)底都是以有效地利用資源，最大限度地增加財富為目的，也就是通過法律手段促進資源的優(yōu)化配置。因此，現(xiàn)代物權(quán)法更強調(diào)對物的經(jīng)濟效益的價值追求，由過去單純的強調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向?qū)脙r值的追求。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財產(chǎn)的價值未能充分發(fā)揮。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，要實現(xiàn)對宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)價值的有效途徑。（二）社會穩(wěn)定的要求土地隱形市場交易屢禁不止，需順應社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，制定法律轉(zhuǎn)讓機制以維持社會穩(wěn)定?，F(xiàn)行法律對農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)雖然作了限制性規(guī)定，但因經(jīng)濟利益驅(qū)動、農(nóng)民與市民需求互補等原因，宅基地買賣、抵押、出租、等形式的流轉(zhuǎn)已大量存在，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)民宅基地隱形市場。3盡管政府多次出臺相關政策禁止宅基地的流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村房屋買賣仍較多，宅基地私下流轉(zhuǎn)頻繁，已形成相當規(guī)模并有不可阻擋之勢。而由于法律規(guī)定與現(xiàn)實的沖突，導致通過合意取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)不受法律保障，村民容易反悔，違背保障交易安全和平等的民法原則。且一旦發(fā)生糾紛，互相扯皮，無相關法律規(guī)范制約和適用，不能維護社會的公平正義價值，導致社會不穩(wěn)定。目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的私下交易轉(zhuǎn)讓情況已經(jīng)十分普遍。中南財經(jīng)政法大學“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組2006-2007年對四川、貴州、湖南、湖北、山東、廣東、江西、山西、黑龍江等十省的進行了問卷調(diào)查和訪談。關于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓結(jié)果為：在調(diào)查樣本中，表示本村中有人將宅基地轉(zhuǎn)給他人使用的占大多數(shù)。63.65%的被調(diào)查者表示村中有宅基地私下轉(zhuǎn)讓情況,36.35%的被調(diào)查者表示沒有。這是以上十省的一組平均數(shù)字。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，轉(zhuǎn)讓交易的實際比例還更高一些。（三）公平正義原則各地和各級政府征收地價與市場價的巨大差額，對廣大農(nóng)民而言，不符合公平正義原則，易加劇社會沖突。政府頻繁、大量地為商業(yè)目的用地,征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)及農(nóng)戶的土地使用權(quán),卻往往不能給予公正補償。地方政府通常以極低的補償代價收回農(nóng)民的土地,然后以市場價出讓給用地的企業(yè),以此獲得市場價與補償價之間的差額。這種一級市場的供地模式弊端在于,供給者只有一個,但是市場上的需求者卻是無限多個,這樣的壟斷形式必將造成商品的價格上揚,扭曲了商品的真實價格。這些行為還導致嚴重的不公正和諸多拆遷戶的生活陷入困境,甚至誘發(fā)諸多社會問題。（四）實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化的必然途徑構(gòu)建農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓機制，有利于使民的有限理性與政府的干預結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。1.農(nóng)民有經(jīng)濟人理性，追求利益最大化建立社會主義市場經(jīng)濟，離不開農(nóng)村和農(nóng)民的作用。而隨著市場體制的完善，市場經(jīng)濟的發(fā)展，也應賦予農(nóng)民更廣泛的權(quán)利，讓農(nóng)民參與到市場經(jīng)濟中，享受市場經(jīng)濟所帶來的福益。承認農(nóng)民的經(jīng)濟人特性，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民能夠充分利用城鎮(zhèn)和農(nóng)村市場，追求自己的利益最大化。2.農(nóng)民的有限理性與政府的干預有機結(jié)合。農(nóng)民的有限理性，容易使其只關注短期利益和一己私利，忽略長遠利益和公共利益，又需要政府的干預和引導，所以在允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，須履行嚴格的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度。（五）高效利用土地的要求農(nóng)村宅基地大量閑置，嚴重浪費土地資源，構(gòu)建宅基地轉(zhuǎn)讓機制有利于合理、高效利用有限土地?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地由于村鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，宅基地審批制度不健全，農(nóng)民節(jié)約意識不強，農(nóng)村建房大量占用新宅基地而廢棄舊宅基地，且隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達區(qū)以及市郊農(nóng)村農(nóng)民收入得到增長，富裕起來的農(nóng)民紛紛進城購房成為城市居民，或由于工作提升，子女升學在城市享有了住房，留在農(nóng)村的住房及宅基地因現(xiàn)行法律法規(guī)限制無法流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟組織又無權(quán)收回（土地管理法第七十三條規(guī)定，買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，由縣級以上人名政府土地行政主管部門沒收違法所得。）而大量閑置，造成土地資源的極大浪費。農(nóng)村閑置和荒廢的宅基地數(shù)量過多，粗略估計每村閑置和荒廢的宅基地占村宅基地總量的20%左右。（六）讓農(nóng)民共享發(fā)展成果的要求構(gòu)建農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓機制有助于解決農(nóng)民融資困難問題，共享市場經(jīng)濟發(fā)展成果。一方面，農(nóng)民相對于城市居民生活窮困，融資手段很少，無法分享市場經(jīng)濟以及科技現(xiàn)代化發(fā)展成果，生活來源仍局囿于一畝三分田以及政府的小額補貼；而另一方面，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民很難通過對其土地、房屋的處分，如買賣、抵押等，獲得其創(chuàng)業(yè)所必需的資金，致使農(nóng)民難以擺脫貧困現(xiàn)狀。（七）加快城市化進程的需要宅基地的弱流轉(zhuǎn)性影響我國城市化進程，構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制有利于城市化進程的加快。中國社會已經(jīng)不再是過去封閉型的生于斯，老于斯的社會了城鄉(xiāng)結(jié)合部和發(fā)達鄉(xiāng)村吸引了大量外來農(nóng)民，集體成員的身份和戶籍之間的聯(lián)系被打破，尤其對那些在城市化大潮中準備向城鎮(zhèn)遷移的居民，如果限制他們將房產(chǎn)向非集體成員轉(zhuǎn)讓，將影響他們?nèi)〉眠M入城市安身立業(yè)的最低資本從而阻礙人口城市化進程。因此，我們應該給農(nóng)村宅基地使用權(quán)人以較大的自主和自由，盤活農(nóng)民住房資產(chǎn)，這不僅是農(nóng)民致富的迫切需要，也是新農(nóng)村建設和發(fā)展的需要?；诖?，有必要建立并完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度。三、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制的阻礙因素（一）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受限的法規(guī)依據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！眹鴦赵恨k公廳1999年頒布了《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，其第2條規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，“有關部門不得為購買的住宅發(fā)放土地使用證和產(chǎn)權(quán)證”。2004年11月國土資源部《關于加強農(nóng)基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。2004年12月24日，國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，該決定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。我國新《物權(quán)法》在第七次審議中獲得通過時，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題最終采取了擱置的態(tài)度,規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律。（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的阻礙因素分析1．保護耕地。中國是一個人口大國，對于糧食有強大需求，而土地資源相對較少。國家基于維持國計民生的大局考慮，將保護耕地作為土地管理的一個重要原則之一。有些學者認為若放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，大量不堪承受城鎮(zhèn)高房價的城市中低收入居民將會在農(nóng)村購買農(nóng)村宅基地，從而出現(xiàn)農(nóng)村村民或村集體等為了一己私利占用耕地建造農(nóng)村宅基地以出售牟利。但事實上，若各級政府和相關部門依法行政，不以公謀私，不進行權(quán)力尋租，同時各上級部門加強監(jiān)管，嚴格按法律辦事，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民間流轉(zhuǎn)，一定能夠?qū)崿F(xiàn)預期的法律效果和目標，不任意占用耕地。否則，即使不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民間流轉(zhuǎn)，基于土地所帶來的巨大利益，仍會有大量耕地遭受破壞。2．農(nóng)村社會保障制度尚未完善，易致農(nóng)民無家可歸，影響社會穩(wěn)定。城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡是當前最突出的問題，城市人口少，卻占用了國家大部分資源；農(nóng)村人口多，所擁有的資源反而少。這種差距在社會保障制度上也得到體現(xiàn)。城鎮(zhèn)居民在求學、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老方面有一套完善的社會保障制度，而農(nóng)村村民的社會保障制度仍然缺失。有學者擔心若放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不少農(nóng)民會由于自身的知識智力水平等缺陷，將自己的宅基地高價轉(zhuǎn)讓給他人，而自己流離失所。這些農(nóng)民因種種原因揮霍完轉(zhuǎn)讓價款后，無相關的社會保障，成為危害社會的隱患。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，全面建設小康社會，讓發(fā)展成果惠及廣大人民群眾的目標的確立，建立和完善農(nóng)村社會保障制度已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障民生、社會穩(wěn)定的重要問題。政府應加大對農(nóng)村社會保障制度的投入，加強農(nóng)村的基礎設施的建設，提高農(nóng)民的養(yǎng)老保險金，改善農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，解決農(nóng)村孩子的入學和農(nóng)民工的就業(yè)問題等。其實這也是政府正致力于的事情，若有關政策是否真正落實到位，其實現(xiàn)只是時間的問題。3．農(nóng)村村民對于自己的宅基地使用權(quán)為無償取得。若允許其有償轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，于理不合，也會導致大量農(nóng)民在巨額利益面前喪失理性。農(nóng)村土地雖于土地改革完成后歸國家或集體所有，但其長期以來，由農(nóng)民現(xiàn)實地占有和使用，而所謂的國家和集體，一直是個虛體?！拔业牡亍⑽业姆孔印边@已是農(nóng)民的內(nèi)心共識，且農(nóng)村宅基地為他們所建和擁有，他們的文化程度和法律意識的薄弱也決定了他們不能將宅基地使用權(quán)無償轉(zhuǎn)讓。另一方面，農(nóng)村村民從出生伊始所具有的資源就與城鎮(zhèn)居民不平等，而他們又是社會各階層中付出體力勞動最多并能提供主要生活必需品的一類，他們有理由享有如有償進行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一權(quán)利，以平衡和補償教育、醫(yī)療等資源分配的不公。所以一方面須允許農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，而另一方面，又須對農(nóng)民的有償轉(zhuǎn)讓作出一定限制，即以農(nóng)民或第三方繳納適當?shù)耐恋爻鲎尳馂榍疤?，以避免農(nóng)民在巨額利益面前失去理性。4.農(nóng)民的法律意識和法律知識薄弱。普遍的農(nóng)村村民的受教育水平較低，法律意識薄弱，法律水平較低，有學者擔心若在農(nóng)村實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，易導致市場的混亂無序，法律不能實際施行。基于此，在允許宅基地使用權(quán)在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民間轉(zhuǎn)讓之初有必要加大政府投入，加強此方面的法律宣傳教育，并提高有關機關在農(nóng)村的執(zhí)法和監(jiān)管力度，其次，宅基地自由轉(zhuǎn)讓并非建立在絕對的意志自由之上，須受到法律的規(guī)制，是授權(quán)性規(guī)范和強行性規(guī)范的結(jié)合。須打造高效合理透明的交易平臺，完善宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的強制登記制度。5.農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制構(gòu)建的資金缺失農(nóng)村的物質(zhì)資源貧乏，也是制約農(nóng)村發(fā)展和轉(zhuǎn)讓機制構(gòu)建的瓶頸。一方面宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓若普遍實行，基于農(nóng)村宅基地資源和農(nóng)民所占比例，相關制度如加大宣傳教育，打造交易平臺，建立登記制度等的構(gòu)建都須大筆資金，而國家無足夠的財力全額支付。此點強化了對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓須繳納土地出讓金和稅費的要求，以保障宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的建立和維持?；趯σ陨蠋讉€阻礙因素的分析，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制的構(gòu)建是可行的。無論從發(fā)揮物的價值出發(fā)，還是從我國的市場經(jīng)濟體制出發(fā)，未來宅基地使用權(quán)制度確有必要進行進一步改革，改革的主要方向是要增強宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性，充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)制度的經(jīng)濟效率功能。具體來說，構(gòu)建宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制可以從以下方面著手：（一）遵守平等、自愿、有償原則《民法通則》第四條規(guī)定：“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則?！倍谵r(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，平等指轉(zhuǎn)讓的雙方當事人的法律地位平等。雙方平等的法律地位是農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎。自愿是指轉(zhuǎn)讓必須出于雙方當事人完全自愿，轉(zhuǎn)讓方不得強迫受流轉(zhuǎn)方必須接受轉(zhuǎn)讓，受讓方也不得強迫流轉(zhuǎn)方必須流轉(zhuǎn)給自己。有償是指宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應是等價有償，以體現(xiàn)公平原則。（二）加快完善農(nóng)村社會保障制度沒有完善的社會保障制度為后盾，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場就不能展開手腳。完善農(nóng)村社會保障制度的建設首先需要資金保障。一方面需加大國家財政政策的支持。國家經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展為農(nóng)村的社保制度的完善提供了物質(zhì)基礎，政府要通過宏觀經(jīng)濟政策對農(nóng)村社保制度建設給予支持，加大對農(nóng)村社保制度的投入。另一方面，可引導社會資金涌向農(nóng)村。近年來國家實行了一系列惠農(nóng)政策，但農(nóng)村的社會保障制度仍遠落后于城市。應出臺一系列法規(guī)和政策，加大對農(nóng)村的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老保險、司法援助、最低生活保障等社會保障制度的建設，并著重加強對失地農(nóng)民的生活和就業(yè)的引導和保障。（三）繳納適當?shù)耐恋爻鲎尳鸷投愘M農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)給城鎮(zhèn)居民，應交納與農(nóng)民承受能力相適應的土地出讓金、稅，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c城市住宅用地使用權(quán)相似的性質(zhì)，投入流通領域，彌補農(nóng)民為無償取得卻有償轉(zhuǎn)讓的缺陷，也使農(nóng)民在作出決策時更理性?？蓞⒄胀恋爻鲎尳鸬南嚓P規(guī)定，但在此基于農(nóng)村村民本身的支付能力和其本是宅基地使用權(quán)主體的法律地位，可將該標準適當降低，并準許其以本有的住宅和宅基地使用權(quán)作價抵消一部分的土地出讓金。與重慶的以宅基地換地票的農(nóng)民的得益方式類似。地方人民政府留成部分等土地出讓金，由土地行政主管部門代收代繳，按“收支兩條線”實行管理，統(tǒng)一用于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的整理。（四）加大資金保障，加強政府監(jiān)管和法制宣傳不能把農(nóng)村土地管理的重任單寄于村民委員會這個基層群眾自治組織，需認識到村官的法律知識和法律意識的局限性和其與村民生活聯(lián)系的密切性。所謂清官難斷家務事，村官很難嚴格執(zhí)行土地管理法的規(guī)定，對與其朝夕相處的村民的農(nóng)村宅基地使用權(quán)違法流轉(zhuǎn)的行為進行懲處。即使按法律規(guī)定進行了處罰，農(nóng)村的法治力量薄弱，村民法律意識較低，容易暴力抗法，不執(zhí)行處罰決定，有損法律權(quán)威。基于此，首先，國家或各級政府應加大農(nóng)村土地管理的財政支持，對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理資金，可從農(nóng)民繳納的土地出讓金以及其他流轉(zhuǎn)的相關稅費扣除。其次，縣、鄉(xiāng)政府土地管理局等相關部門需加大對農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度和相關政策的宣傳，使村民知法、懂法。其次，加大對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，縣鄉(xiāng)政府可配備巡查隊伍，每月定期到農(nóng)村進行監(jiān)察，一方面可督促村委、村民按法律辦事，另一方面可加強對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的執(zhí)法力量支持。并且縣鄉(xiāng)政府可每年不定期到農(nóng)村實地抽查宅基地使用權(quán)情況（巡查隊伍人員應回避），鼓勵群眾舉報信訪，設立內(nèi)部自我流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制和完善外部的監(jiān)督機制，以防徇私舞弊，權(quán)力尋租。（五）加強農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作農(nóng)村宅基地仍由村集體所有，但村民享有宅基地使用權(quán)。此可參照物權(quán)法中業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)。農(nóng)村村民對其宅基地擁有用益物權(quán)，可自由轉(zhuǎn)讓受益，而對于共有部分如村里的公共設施，道路建設等則由村集體共同享有和管理。村民若想將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民，需繳納一定的費用，經(jīng)過有關部門的審批登記，法律才進行確認和保護。實施農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記、發(fā)證制度，是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)在進一步明晰后進入銀行作為抵押物，并允許進行有限交易。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)規(guī)范流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村的大量房屋資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金，以提高農(nóng)民的融資能力。進行農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記，要遵行“農(nóng)民自愿”、“土地來源合法”兩個基本原則，在這一原則基礎上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有土地范圍內(nèi)的房屋和集體土地范圍內(nèi)的房屋予以公平對待，都可以列入房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證范圍。具體辦法是：可以借鑒安徽宣城市的做法，在各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)府設立“房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證辦公室”，統(tǒng)一接受農(nóng)村房屋登記的申報、受理工作。為保證登記發(fā)證的權(quán)威性，應加強對農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記中的登記收件、勘測繪圖、申報資料初審等環(huán)節(jié)的管理；為提高工作效率，可以采取鄉(xiāng)政府與土地、城建、金融等部門齊抓共管的方式。（六）打造程序規(guī)范、操作公開的交易平臺在加強農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，允許進行有限交易后，接下來，就需要打造一個程序規(guī)范、操作公平的交易平臺，以確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順利進行。首先，應出臺有關農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序，簽定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的書面合同；其次，逐步建立起公開、透明的流轉(zhuǎn)信息平臺，降低交易信息成本，使供求雙方知己知彼，自愿、高效、公平地進行流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易；最后，考慮到目前農(nóng)戶在交易地位、宅基地使用權(quán)信息、法律知識等方面明顯處于不利地位，要以提高農(nóng)戶在宅基地適用權(quán)流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心，建立專