淺論權力清單制度實施

9/12鄭州大學自考本科畢業(yè)論文專業(yè)行政管理姓名王懷苗準考證號論文題目淺論權力清單制度的實施2022年3月6日論文評語：論文建議成績： 評審教師簽名： 年月日論文綜合成績：辯論組長簽名：院系蓋章： 年月日學校自考辦意見：目錄TOC\o"1-3"\h\u內容摘要： 1一、選題背景與研究意義 2（一）選題背景 2（二）研究意義 2二、權力清單的根本理念 3（一）權力清單的概念 3（二）權力清單的性質 3（三）權力清單制度推行進程 4三、權力清單制度運行現(xiàn)狀及存在問題 6（一）權力清單制度運行現(xiàn)狀 6（二）推行權力清單制度存在的問題 6四、關于完善權力清單制度的建議與對策 6（一）構建權力清單效力的生效要件 6（二）跟進責任清單，實現(xiàn)權力與責任的對等 7（三）統(tǒng)一權力清單事項的分類 7（四）完善權力清單的監(jiān)視機制 8（五）搭建網(wǎng)絡載體，建立政府信息共享系統(tǒng) 8五、結論語 9參考文獻 10淺論權力清單制度實施內容摘要：權力清單制度是推行行政改革的一項重要法律制度，目的是要標準和控制政府的行政權力。從法學的角度來看，權力清單是指有有權主體通過特定的法律程序制定的關于行政權力內容、種類、數(shù)量、運行程序、行使范圍等具有法律約束力的文本。權力清單被視為標準性法律文件，推行權力清單制度能夠確定政府權力邊界、使權力公開透明、加強社會公眾對權力行使的監(jiān)視、有助于法治政府的建成、有助于推進市場的安康開展。從目前對于權力清單制度推進的效果來看，在推行過程中取得了不少成效，比方梳理了政府職權以明晰權力邊界、精簡了權力事項、提升效勞的效率并加大改革紅利、公開權力運行流程減少了自由裁量權、明確政府責任等。但因權力清單制度推行時間較短、理論研究水平不深，在權力清單制度運行過程中仍存在諸多問題，主要問題是對權力清單定位不準確，使得推行權力清單制度時目標并不明確;責任追責機制的缺失，使得權力與責任不對等，導致權力的濫用;權力清單的內容與分類標準不統(tǒng)一，使得在形式上看起來整齊劃一的權力清單理解起來并不通透;將簡政放權與權力清單劃上等號，盲目減權;權力運行流程的缺乏，忽略對權力行使的方式、時間、順序以及步驟等規(guī)定;平臺運行不標準和在平臺運行技術上的缺乏，使“曬權”得不到保障等。運用比較研究、文獻研究、實證研究等方法，對權力清單制度推行中存在的問題進展分析，提出了幾點建議:應當努力構建權力清單法律效力的生效要件，比方確定權力清單的編制主體以及對應相關的編制程序和涵蓋內容等;跟進責任清單的制定，實現(xiàn)權力與責任的對等;統(tǒng)一權力清單事項的分類，一方面根據(jù)己有權力事項分類，另一方面可以加強頂層設計;完善權力清單的監(jiān)視機制，加強事中以及事后的監(jiān)視，加強社會監(jiān)視等;搭建網(wǎng)絡運行載體，建立政府信息共享系統(tǒng);構建程序流程運行圖，公開權力運作的過程;保證權力清單的動態(tài)化，使權力清單制度的建立保持長久性與持續(xù)性。關鍵詞:權力清單法律效力權責制度監(jiān)視機制一、選題背景與研究意義（一）選題背景伴隨著經(jīng)濟的快速開展，我國己經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，同時，基于“十三五”規(guī)劃的正式開展，我國正走在全面建成小康社會的道路上，同時也是全面深化改革，推行依憲治國，建立法治中國的關鍵時期，政府的“自我革命”顯得尤為重要。從黨的十八屆三中全會中審議通過的《中共中央全面深化改革假設干重大問題的決定》中，提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”開場，上至黨中央國務院以及各部委，下到基層各縣市及部，全國上下都在推行權力清單制度，權力清單一躍成為我們生活口常生活中談論的名詞。行政權力和其他權力一樣，具有天然的擴張性，在運行過程中一旦偏離設計的本意，就會露出虎口撩牙，出現(xiàn)權力濫用、腐敗等異化現(xiàn)象，進一步導致政府職能效率低下，市場機制失調并不能發(fā)揮應有作用。推行權力清單制度是我國全面深化改革邁出的重要一步，同時也是為“把權力關進制度的籠子里”、加強法治政府建立的重要舉措。但是，對于權力清單制度的推行，并不是簡單的公布就算把實施做到位了，為防止權力清單成為政府部門一場虛有其表的“秀”，如何去真正發(fā)揮它標準權力運行、建立法治政府的作用，是我們面臨的一個難題。（二）研究意義當權力被監(jiān)視時，只能是猛虎被關在鐵籠里無計可施;而當權力失去一定監(jiān)視時，它就會伺機而動，而后破籠而出;當權力完全失去監(jiān)視時，就算是走上斷頭臺，它也一定會挺而走險，豪賭一把。在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的過程中，從蘇聯(lián)搬運過來的高度集權模式的經(jīng)歷與教訓，到慢慢開場積極探索改革與突破，對各級政府及其工作部門的權力監(jiān)視有著一定的成效。但長期“官本位”的思想直接影響著政府部門對于權力邊界的認知與感受。權力濫用、權限不清、權責不明的現(xiàn)在屢見不鮮，既為當權者濫用權力留下空間，又對侵害民眾權益留有時機。權力清單無疑是一場權力運行的現(xiàn)代化革命。權力清單制度為行政權力寫下運行的軌跡，劃定范圍并明晰邊界，將行政職權以清單的形式公布，承受群眾的監(jiān)視，實質是依法治國的表達，是向陽光政府、有限政府以及責任政府邁進的重要一步。各級政府及其工作部門的權力是否受到監(jiān)視，成效如何，與權力清單的實施狀態(tài)有著密切的關系，并能從制度上解決權力尋租設租、權力濫用，以及解決行政不作為并提升行政效率。權力清單制度的成效對于推動法治中國建立的理論意義以及實際意義都十分重要。研究權力清單制度，有助于探索標準權力運行的制度與路徑，一方面既可以對目前相對薄弱的理論水平提供有力的支撐，另一方面也可以對當下各地大力推行權力清單制度改革的實踐起到一定的引領作用。筆者希望通過對制度的研究，以期對權力清單制度的推行與完善盡到自己的綿薄之力。二、權力清單的根本理念（一）權力清單的概念“權力清單”是近幾年才在我國提起并迅速盛行起來的一個概念。最早關于“權力清單”這一名詞的出現(xiàn)是在2022年，媒體報道了在河北省邯鄲市出現(xiàn)了全國第一份市長權力清單。然而，到底什么是權力清單呢?從目前的研究來看，雖然上至國務院、下至縣市級政府部門對權力清單制度進展了積極的探索與實踐，但我國官方并沒有給出一個明確的解釋與定義，學者們對權力清單的理解也差異較大。有學者認為，權力清單是將各級政府及其工作部門所行使的各項公共權力進展梳理和統(tǒng)計，在此根底上，將每項行政職權的行使主體、權力依據(jù)、權力范圍、運行程序、對應責任等內容，以清單的形式向社會公布，主動承受社會公眾的監(jiān)視。有學者從功能上進展分析，認為權力清單就是要把權力關進制度的籠子，讓公眾知道政府的權力邊界，從源頭上減少審批環(huán)節(jié)、降低審批門檻、激發(fā)市場活力。還有學者那么認為權力清單是一場權力革命，是以政府及其職能部門或者其他行政主體開展的，以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心，以清單的形式，將職權目錄、實施主體、相關法律依據(jù)和具體辦理流程等內容進展一一列舉，并進展公開，為依法行政提供依據(jù)的同時，也為企業(yè)和公民提供便利條件。（二）權力清單的性質雖然上述內容對權力清單概念進展了闡述，但是這闡述只是停留在字面意思上，仍未從實質上對法律清單的性質做一個探討。從現(xiàn)有的學術研究來看，大多都是對權力清單的內涵、意義以及如何落實進展探討，而對于到底該如何認定權力清單，權力清單的屬性終究如何，到底該如何定性，學術界少有討論。而要正確認識權力清單，對其屬性進展定性是重中之重。有學者認為，權力清單不宜定位為行政標準性文件，它只是向公眾公開的政府信息中的一種。①而筆者認為，根據(jù)權力清單的內容、功能、適用以及外在表現(xiàn)等方面來看，應當把權力清單歸為標準性法律文件更為適宜。（三）權力清單制度推行進程權力清單制度是要求將行政權力進展清理，形成權力清單并進展公布，承受群眾監(jiān)視的做法。提及權力清單制度的實踐，可以追溯到2000年左右全國對行政機關具體行政行為全面進展標準的時候。從1990年《行政訴訟法》推行實施后，如何確定行政機關的職權成一個函待解決的課題。1996年公布實施的《行政處分法》，到2022年《行政許可法》的公布，行政權力的探究開場步入正軌。2022年，國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》，其中對依法行政做了全面標準。以《全面推進依法行政實施綱要》為根底，各個機關大力梳理行政執(zhí)法依據(jù)，各行政機關梳理行政執(zhí)法依據(jù)、分解行政執(zhí)法職權和確定行政執(zhí)法責任，諸多行政職權的邊界得以明晰。①在2022年，《行政強制法》在重重阻礙下終于公布，從而把標準行政行為的過程推向一個新的高度。短短20多年，中國行政標準的道路雖然前行許多，但仍有很長的路要走。但正是這些努力，才使得我們對行政權力的“家底”有了一定的掌握，對行政權力有了一個大概的輪廓，行政權力清單制度的推行才有了前提。如果說因為對行政權力的逐步標準以及相應法律法規(guī)的慢慢完善，使得權力清單制度的推行有了前提，那么從公開這一方面來理解的話，正是因為政府信息公開和行政權力的公開與透明，提供了一個較好的契機。2022年通過的《政府信息公開條例》，規(guī)定了政府信息應當主動公開的范圍、依申請公開信息的范圍以及不得公開的范圍。從2022年之后，為落實《政府信息公開條例》，全國政務公開領導小組將行政權力運行的公開與透明當作推進的首要任務。我國在權力清單制度上的實踐最早于2022年在邯鄲市進展試點，試點的起因是李友燦受賄一案。在查處河北省經(jīng)貿(mào)廳副廳長李友燦時，河北省委、省政府領導認為因權力的不公開，使其不能形成有效監(jiān)視而導致此類問題再三出現(xiàn)。在經(jīng)過充分的調研與論證的根底上，提出從推進權力公開透明運行工作這一方向入手，通過清理權力后再以公開的方式來不斷完善這一運行機制，在進展研究討論的根底上，選取邯鄲市進展試點。在緊鑼密鼓的工作下，邯鄲市政府公布了頗有意義的一份清單一一全國第一份“市長權力清單”，清單所列市長權力共計93項，每一項權力都與使用流程圖聯(lián)系起來，公之于眾，承受群眾的監(jiān)視。其后，各省市相繼推行著權力清單制度，例如:2022年鄭州市政府列出了4122項權力清單，2022年洛陽市政府及其部門公布權力清單一一4484項。2022年，四川省成都市人民政府辦公廳發(fā)布了《關于推進展政權力網(wǎng)上公開透明運行工作的意見》，當年10月，成都市政府法制辦公布了市級行政權力清單，49個部門和市級單位共享有行政權力7437項，率先推進了行政權力網(wǎng)上公開透明運行的工作。2022年寧夏縣委權力公開透明運行試點縣一一鹽池縣，縣黨代會職權5項、縣委全委會職權8項、縣委書記職權27項、常委班子成員職權143項。2022年1月，北京市西城區(qū)政府在新開通的“西城區(qū)行政權力公開透明運行網(wǎng)”上公布屬于自己的權力清單，時任區(qū)長王少峰的19項職權，區(qū)政府及68個職能部門、街道辦事處的9大類6636項行政權力和2128張行政權力運行流程圖都在網(wǎng)上進展公布。而湖北省作為第一個曬出權力的省級政府，于2022年12月公布了一份權力清單一一《湖北省級行政權力和政務效勞事工程錄》，將權力事項減至4313項，涉及58個部門機構?！坝幸?guī)矩方能成方圓”，權力運行有憑有據(jù)是行政合法的根本前提。在現(xiàn)代社會中，行政機關的創(chuàng)設、以及權力運行范圍，應當遵循法律規(guī)定。假設沒有法律依據(jù)，行政機關不得存在，假設沒有法律授權，行政機關不得行使此項權力。這是現(xiàn)代政府的根本要求。當權者應當做什么，不應當做什么，必須清楚。從目前來看，我國公共權力在總體上界限不明，政府手中權力過度集中，各級政府掌握的權力種類過多且數(shù)量十分繁雜，有人戲稱“上管天，下管地，中間還要管空氣”。政府并不是全能的，不能把所有的一切管理的井井有條，面面俱到，過度集權只能導致更多的問題出現(xiàn)。所以分清楚權力的邊界，劃分好政府與社會、市場的職責邊界，以及部門層級之間的權力界限，成為政府轉型要面對的首要問題。權力清單制度全面梳理了各級政府以及職能部門的職權范圍，詳細規(guī)定了各項權力的來源以及行使規(guī)定，承辦的部門以及運行流程，根據(jù)權力清單按圖索驥，能夠很清楚的區(qū)分各部門的權力邊界，權力是否重疊，權力是否超越以及權力是否缺失。明確了政府權力的界限，能夠有效的改善各部門之間的推譜現(xiàn)象，以及一直存在權責不清，職能穿插等情況，并且能夠提升權力行使的正當性。三、權力清單制度運行現(xiàn)狀及存在問題（一）權力清單制度運行現(xiàn)狀權力清單的展開，是遵循慣常改革的方式所推進的。首先選取基層試點，即從2022年的邯鄲市“市長權力清單”的初見脾脫，到2022年中紀委以及中組部主導的在四川省成都市等地開展試點，要求政府部門厘清權力事項，向群眾解開權力的神秘面紗，一直到2022年12月，公務員辦公廳印發(fā)的《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》，舉國推行權力清單制度。可以說，全國上下的權力清單制度的建立工作進展十分順利，取得了一定階段性的成效。（二）推行權力清單制度存在的問題從權力清單的演變過程可以得知，先是有“權力清單”的試點，在試點有一定成效后，才在十八屆三中全會之后，全面推行權力清單制度。由于缺少理論的指引以及缺乏對于“權力清單”進展準確的定位，使得在推行權力清單制度時，看似全國上下熱熱鬧鬧紅紅火火，實質上目標并不明確，對權力清單性質定位不準，造成權力清單法律效力的缺失，此乃問題之首。四、關于完善權力清單制度的建議與對策（一）構建權力清單效力的生效要件從權力清單的屬性來看，權力清單與行政權力的分配、運行、范圍、方法等有著直接的關系，為防止權力清單形同虛設，使權力清單實現(xiàn)其法律標準性自然成為首要解決的問題。筆者認為，應當從以下幾方面來構建。權力清單的適用主體不應當成為權力清單的編制主體，政府自身來限制自己的權力自然是應當改變的，那么應當有誰來成為權力清單的編制主體呢，筆者認為，對于不同層級的政府部門，那么編制的主體也應當進展區(qū)分。第一，中央各部委層面的及其職能部門的權力清單，可以由全國人大常務委員會作為權力清單的編制主體，因其工作量較大，內容較多的原因，具體清理工作那么可以有各部委及其職能部門進展。第二，省、自治區(qū)以及直轄市的地方政府及職能部門的權力清單，可以由全國人大常委會作為編制主體，省級人大常委會或者省級政府及職能部門具體負責清理工作。第三，省會省市、經(jīng)濟特區(qū)等經(jīng)國務院批準有地方立法權的政府及職能部門的權力清單清理，那么由省級人大常委會作為清單編制的主體，本地區(qū)人大、政府及其職能部門那么相應承擔具體的清理工作;第四，區(qū)縣鄉(xiāng)一級的政府部門的權力清單，其清理主體可有省級人大常委擔任，具體工作那么由區(qū)縣鄉(xiāng)一級的人大、政府部門來承擔。其中全國人大常委會享有的職權有:解釋憲法及法律;審查并批準上報的中央各部委及省級政府上報的權力清單;當權力清單與現(xiàn)行法律有沖突時，享有對其的立法解釋權;公布經(jīng)過審批的權力清單。省級人大常委享有的職權有:編制權力清單并上報給全國人大常委會;根據(jù)法律規(guī)定，解釋地方性法規(guī)、規(guī)章等;審核并批準上報的權力清單;公布經(jīng)過審批的權力清單;當權力清單與地方性法規(guī)有沖突時，享有對其的立法解釋權。區(qū)一級的職權那么為編制權力清單并上報，公布并具體實施權力清單。從我國目前的權力清單編制來看，根本處于相對混亂的情形。由于我國權力清單的編制主體不同，層級不同，相對應的權力清單編制程序應當也有差異，可以對不同的編制主體以及適用范圍，分別配以不同的權力清單編制程序，越往頂層那么相對的編制程序越嚴格。在此，筆者只對編制程序做出一般性討論。（二）跟進責任清單，實現(xiàn)權力與責任的對等權力與責任是對等的，有多大的權力就應當承擔多大的責任，反之，要去承擔多大的責任那么應當有相應的權力進展行使。權力清單與責任清單作為標準與制約政府權力的制度，為政府部門行政職權保駕護航，同時責任清單也應當隨著政府的不斷改革開展進一步完善。在建立法治政府、責任政府的背景下，要釋放責任清單應有的成效，并與權力清單制度相配合，應當從以下幾方面進展完善。（三）統(tǒng)一權力清單事項的分類我國目前己經(jīng)頒發(fā)了《行政許可法》、《行政強制法》、《行政處分法》，這三部法律對行政許可、行政強制以及行政處分三個方向作出了相比照較完整的規(guī)定，在制定權力清單時，可以以此為根據(jù)對權力進展梳理。比方在《行政強制法》中關于行政強制的分類，就包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。在《行政許可法》里，對行政行為也有了一個明確的定義。然后在《行政許可法》實施之后，行政備案的范圍口益拓寬，究其原因，是在經(jīng)濟高速開展的社會中，為防止出現(xiàn)問題，因為不能像以前一樣隨意設立行政許可，很多政府部門就以行行政許可之實，名為行政備案之虛，設置大量的行政備案，以躲避行政許可法中的一些規(guī)定。比方對于停車場的設立，一些地方把它劃分為行政備案，但是在備案文件中仍需填寫有機關部門的意見，這種方式其實己是行使行政許可，符合“經(jīng)依法審查”這一特點，應當劃入行政許可，而不是行政備案。（四）完善權力清單的監(jiān)視機制假設權力缺乏監(jiān)管，那么必然會導致腐敗。事中監(jiān)視是指在權力清單制定的過程之中，通過對可能出現(xiàn)的問題進展指出并予以糾正，防止不該設定的權力亂設定，人為地將本應納入權力清單的權利排除在外，這種監(jiān)視是一個相對短期的監(jiān)視，且不可逆。事后監(jiān)視是指在權力清單的運行時，對權力清單的具體落實情況進展檢查與監(jiān)視，這種監(jiān)視那么是一個相對長期且重復的過程，即監(jiān)視機關對于行政機關在具體行使權利時，是否按照權力清單的規(guī)定進展行使，是否存有法外之權，如果確有違法操作，那么監(jiān)視機關應當與追責部門取得聯(lián)系，通過監(jiān)視程序轉為追責程序，讓違法操作人員承擔責任。（五）搭建網(wǎng)絡載體，建立政府信息共享系統(tǒng)推進權力清單中的重要一環(huán)是“曬權”，公開平臺并實現(xiàn)權力運行的透明化不應只以信息化為載體，更要從民眾本身的需求考慮，如何快捷、方便、全面的獲取自己需要的信息。網(wǎng)絡具有傳遞信息迅速、獲取信息便捷、受眾面廣等特點，在當前網(wǎng)絡化的大背景之下，“政務上網(wǎng)”的模式己是政務公開的一個核心方法。從實踐來看，很多地方的權力清單還沒有在網(wǎng)絡平臺上列舉，即使有些政府在網(wǎng)上己經(jīng)推行權力清單，但權力清單運行平臺不統(tǒng)一，這樣就增加了公民獲取清單的本錢。因此，一方面，權力清單制度的推行