上海郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境探析

上海郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境探析曹爽;葉欣梁【摘要】作為21世紀(jì)海上絲綢之路和長江經(jīng)濟(jì)帶的交匯點(diǎn)，上海吳淞口國際郵輪港口已成為中國最為重要的水上門戶和國際客運(yùn)港口、亞洲最大郵輪母港所在地。本文主要通過梳理國家層面及上海層面的郵輪產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策，分析政策制定特點(diǎn)，研判政策的階段演化方向，結(jié)合上海郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和需求，探討目前郵輪產(chǎn)業(yè)大環(huán)境下相關(guān)政策的不足之處和完善路徑，以期通過政策助力推動(dòng)上海郵輪經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展?！酒诳Q】《交通與港航》【年(卷)，期】2017(004)005【總頁數(shù)】4頁(P40-43)【關(guān)鍵詞】郵輪產(chǎn)業(yè);政策;演化;完善路徑【作者】曹爽;葉欣梁【作者單位】［1］上海工程技術(shù)大學(xué)【正文語種】中文【中圖分類】U674〃十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃明確提出要制定郵輪旅游發(fā)展規(guī)劃，有序推進(jìn)郵輪旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善和提升港口、船舶及配套設(shè)施的技術(shù)水平，使得郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展躍升為熱點(diǎn)話題?！ㄒ粠б宦贰苯ㄔO(shè)戰(zhàn)略的部署亦給郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了諸多新機(jī)遇，上海積極響應(yīng)國家號召緊抓發(fā)展契機(jī)，率先推出上海郵輪產(chǎn)業(yè)〃十三五”發(fā)展規(guī)劃，加快融入21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)。如今，上海吳淞口國際郵路港已經(jīng)是亞洲接待游客人數(shù)最多的郵輪母港，但若想保障并突破上海在郵輪產(chǎn)業(yè)中的地位并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展離不開政策的支持和引導(dǎo)。郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅受到區(qū)域性政策影響，也受國家層面政策大環(huán)境的約束。1李小年顏晨廣.中國郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策與法律問題[J].中國海商法研究2013,24（3）:48-53.郵輪產(chǎn)業(yè)在我國即屬于新興產(chǎn)業(yè)也屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，從2006-2016年國家陸續(xù)出臺(tái)了《全國沿海港口布局規(guī)劃》（2006）、《國際郵輪口岸旅游服務(wù)規(guī)范》（2011）、《中國郵輪旅游發(fā)展總體規(guī)劃》（2014）、《關(guān)于促進(jìn)我國郵輪運(yùn)輸業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2014）等政策文件都提出了要促進(jìn)郵輪產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展，描繪了我國郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展藍(lán)圖。促進(jìn)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展具體的、有代表性的重要政策文件主要有2008國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)我國郵輪業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是我國第一份關(guān)于郵輪產(chǎn)業(yè)的國家指導(dǎo)性文件；2009年國家質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫總局出臺(tái)了《國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》、交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于外國籍郵輪在華特許開展多點(diǎn)掛靠業(yè)務(wù)的公告》；2011年國家旅游局委托CCYIA編制的《國際郵輪口岸旅游服務(wù)規(guī)范》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)頒布，這是亞洲第一個(gè)郵輪行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；2013年國務(wù)院出臺(tái)了《國民旅游休閑綱要（2013-2020年）》，對蓬勃發(fā)展中的中國郵輪游艇行業(yè)而言，是繼前不久政府出臺(tái)《服務(wù)業(yè)發(fā)展〃十二五”規(guī)劃》之后的又一重大政策；2014年交通運(yùn)輸部頒布了《交通運(yùn)輸部關(guān)于促進(jìn)我國郵輪運(yùn)輸業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見》，提出逐步將國際郵輪入境旅游團(tuán)15天免簽政策擴(kuò)大至更多口岸；2016年12月，國務(wù)院正式印發(fā)《〃十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，首次設(shè)立了專欄5〃郵輪游艇旅游發(fā)展計(jì)劃”。國家級的郵輪產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出制定基于發(fā)展需求、目標(biāo)多元化（從最初的單一經(jīng)濟(jì)訴求發(fā)展到現(xiàn)在的政治、財(cái)政、貿(mào)易、稅收、夕卜交、生態(tài)、環(huán)境、教育、人才、就業(yè)等多方目標(biāo)訴求）、發(fā)布周期縮短化、發(fā)布主體廣泛化（如圖1所示）、政策工具多樣化等特征。由圖2對華東、華北、華南三大區(qū)域?qū)Ρ确治霭l(fā)現(xiàn)華東地區(qū)郵輪產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量位居首位，其次是華南，最后是華北地區(qū)，可知華東地區(qū)對于郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著較強(qiáng)的自覺性與超前性。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，華東市場有12艘母港郵輪，華南地區(qū)有6艘母港郵輪，華南地區(qū)有5艘母港郵輪，可見其政策頒布數(shù)量雖與單個(gè)港口城市的郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展不呈一致趨勢，但卻與大范圍的區(qū)域整體郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為一致。華東地區(qū)郵輪產(chǎn)業(yè)數(shù)量最多源于東部區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高且又重視政策的扶持，最大貢獻(xiàn)之一的港口城市就是上海。上海作為國內(nèi)第一母港城市，積極響應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略，給郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，促進(jìn)郵輪經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。2徐光.創(chuàng)造更好的政策環(huán)境-促進(jìn)郵輪經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展[J].港口經(jīng)濟(jì)論壇,2010,（3）:5-6.2003年發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展上海郵輪旅游七個(gè)方面二十條意見》，自此打開了郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大門。2010、2016年緊隨國家發(fā)展戰(zhàn)略分別制定了《上海市郵輪產(chǎn)業(yè)〃十二五”發(fā)展規(guī)劃》，《上海市郵輪產(chǎn)業(yè)〃十三五”發(fā)展規(guī)劃》，明確了上海郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)。2015年發(fā)布《上海市郵輪旅游合同示范文本》，是全國第一份規(guī)范郵輪旅游經(jīng)營活動(dòng)的文本。2016年出臺(tái)了《上海郵輪旅游經(jīng)營規(guī)范》是我國郵輪旅游行業(yè)第一份政府規(guī)范性文件。此外寶山設(shè)立了全國首個(gè)中國郵輪旅游發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，明確了加快形成郵輪全產(chǎn)業(yè)鏈的工作目標(biāo)，形成了〃區(qū)港聯(lián)動(dòng)”發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)的行動(dòng)方案，全力推進(jìn)上海國際郵輪城建設(shè)，培育發(fā)展郵輪全產(chǎn)業(yè)鏈，開創(chuàng)上海國際郵輪服務(wù)新模式，拓展郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，力求將郵輪產(chǎn)業(yè)打造成海上絲綢之路先行產(chǎn)業(yè)。從時(shí)序的角度分析可以看出無論是整個(gè)郵輪產(chǎn)業(yè)政策大環(huán)境，還是單從上海郵輪產(chǎn)業(yè)區(qū)域性政策出發(fā)，其階段性變化明顯且大體走勢一致。2006年至2008年是郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的萌芽階段，也是郵輪產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)的起步階段，這一時(shí)期政策主要傾向于對外商船務(wù)公司的管理、港口布局的規(guī)劃以及促進(jìn)郵輪產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面的弓I導(dǎo)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容。2009年至2013年是郵輪產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展階段，這一階段是建立郵輪產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范的重要時(shí)期，是市場經(jīng)濟(jì)建立的重要轉(zhuǎn)型期，郵輪產(chǎn)業(yè)的政策傾向于助推郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政策主要分布在港口經(jīng)營、服務(wù)規(guī)范、出入境邊檢及購物離境退稅、突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面。這一階段郵輪產(chǎn)業(yè)政策存在著明顯的特征，多是規(guī)劃、意見和通知，經(jīng)過七八年的發(fā)展，郵輪產(chǎn)業(yè)的方方面面的規(guī)章制度僅是初步建立。自2014年以來郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了延伸壯大階段，政策密集出臺(tái)進(jìn)入了高峰期，多呈現(xiàn)出支持保障郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。更多的傾向于郵輪產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級以及環(huán)境防治等方面來支持保障郵輪產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。郵輪產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，沒有政府層面的支持和保障，很難實(shí)現(xiàn)郵輪產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)性突破。從國家和上海兩個(gè)層面制定的關(guān)于促進(jìn)郵輪旅游發(fā)展的政策和相關(guān)規(guī)劃來看，對我國郵輪發(fā)展的目標(biāo)、在國際市場中的定位、港口開放、加強(qiáng)國際合作、引進(jìn)外資、人才培育等方面都有政策加以促進(jìn)和引導(dǎo)。但從微觀層面來看，郵輪產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段的政策仍然有很大的完善空間。郵輪船供和修造方面。郵輪船供尚未納入貿(mào)易性報(bào)關(guān)管理體系，目前依然是參照傳統(tǒng)貨輪的普通船供方式，使得郵輪船供在貿(mào)易通關(guān)、出口退稅、國際轉(zhuǎn)運(yùn)等過程中程序較為繁瑣，須經(jīng)保稅倉庫轉(zhuǎn)存后供給郵輪，稅費(fèi)較高，造成貨物價(jià)格在國際上缺乏較強(qiáng)的競爭力。上海在郵輪修造領(lǐng)域優(yōu)勢不明顯，政策支持也相對欠缺，為推進(jìn)上海郵輪產(chǎn)業(yè)鏈的的延伸，實(shí)現(xiàn)造船企業(yè)競爭優(yōu)勢的充分發(fā)揮，郵輪修造政策亟需創(chuàng)新。郵輪行業(yè)準(zhǔn)入和運(yùn)行方面。我國對外資郵輪公司的進(jìn)入尚未開放，夕卜資郵輪公司進(jìn)入上海設(shè)立獨(dú)資和控股郵輪公司尚有政策障礙。其次是郵輪公司運(yùn)營方面，我國對郵輪購置要求較高，郵輪公司需要承受巨大的成本壓力。財(cái)稅支持方面。由于我國稅種繁雜，增添了郵輪公司的運(yùn)營成本，影響郵輪公司進(jìn)駐國內(nèi)市場的積極性。3唐國治.發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)必須完善稅收政策[J].港口經(jīng)濟(jì)論壇,2011,(11):26-27.其次資金投入和支持力度欠缺，滿足不了郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求。郵輪產(chǎn)業(yè)具有極高的靈活性，其服務(wù)內(nèi)容多不受注冊地的法律約束，而我國在郵輪產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方面有著非常嚴(yán)格的法律規(guī)定，限制郵輪產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和發(fā)展的條件較多，使得資金資源不能得到合理配置。郵輪旅游和分銷渠道方面。我國入境游的增速自2006年以來增速明顯下降，為推進(jìn)郵輪入境旅游的發(fā)展，推行“江浙滬144小時(shí)過境免簽政策”和〃入境15天免簽政策”，但對于郵輪入境旅游的發(fā)展效果并非十分理想。我國郵輪分銷渠道模式必將從〃包船”向〃切倉”再向〃直銷”轉(zhuǎn)變，政府需要積極引導(dǎo)各分銷渠道建立良好的分銷模式，充分與國際政策接軌，使得郵輪公司作為最了解郵輪產(chǎn)品的主體在郵輪分銷中發(fā)揮更大的作用。郵輪人才培養(yǎng)和引進(jìn)方面。郵輪產(chǎn)業(yè)進(jìn)入我國市場時(shí)間較短，再加之郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展極為迅猛，人才緊缺問題凸顯。雖然我國近年大力鼓勵(lì)郵輪人才的培養(yǎng)，數(shù)量難以滿足未來郵輪市場的發(fā)展，且培養(yǎng)模式多偏向理論性，實(shí)用性存在一定的欠缺。郵輪市場的發(fā)展與郵輪人才的支撐有著緊密的關(guān)系，不僅需要大量培養(yǎng)郵輪服務(wù)人才，更需要大量引進(jìn)高層次郵輪人才，但目前上海才引進(jìn)的優(yōu)惠力度較弱，難以吸引大批人才尤其是海外高新人才入駐上海郵輪產(chǎn)業(yè)。郵輪航線審批和開發(fā)方面。從2009年至今，外籍郵輪開展多點(diǎn)掛靠業(yè)務(wù)十分少，其中當(dāng)然有市場自身的因素，但審批程序較為嚴(yán)格、流程較長，并且明確提出不允許游客離船不歸，這也在一定程度上降低了該政策的效用，這也使得郵輪的近海旅游發(fā)展受到限制。單一的日韓航線限制了郵輪游客的旅游選擇空間，市場需求多樣化與產(chǎn)品供給單一的矛盾將逐漸凸顯，使得游客多次參與郵輪旅游的吸弓I力強(qiáng)度下降，不利于持久保持郵輪旅游市場的高增長性，航線開發(fā)政策亟需創(chuàng)新。郵輪突發(fā)事件應(yīng)急方面。郵輪旅游近年在上海發(fā)展迅速的同時(shí)也伴隨著以郵輪〃霸船事件”為代表的郵輪承運(yùn)糾紛高發(fā)，但是目前上海還沒有成文的條款作為處理依據(jù)和執(zhí)法依據(jù)，處理工作就變得異常困難。郵輪旅游是一種群體性活動(dòng)，極易爆發(fā)群體性疾病，上海更是頻發(fā)，雖然上海對這類事件的應(yīng)急措施效果相對較好，群體性疾病預(yù)防方面也采取了諸多措施，但是防范措施卻存在不足，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和郵輪旅游環(huán)保方面。隨著郵輪旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，郵輪排放的固體廢棄物、液體廢棄物及氣體廢棄物增多，不僅對海洋和空氣造成了直接的污染，也間接的對港口周圍的居民健康造成了威脅，使得郵輪旅游的環(huán)境問題日趨凸顯。盡管郵輪旅游方面也出臺(tái)了相應(yīng)的環(huán)保政策，但是較為籠統(tǒng)，實(shí)際效果不佳。無論是郵輪行業(yè)還是整個(gè)旅游行業(yè)，都是沿著產(chǎn)業(yè)鏈下游-產(chǎn)業(yè)鏈中游-產(chǎn)業(yè)鏈上游的模式發(fā)展，政策作為監(jiān)管和推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的手段同樣是沿著這樣的路線應(yīng)運(yùn)而生。我國郵輪產(chǎn)業(yè)整合了歐洲和北美的郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，首先是從發(fā)展入境游開始的，而要做好入境游首先就應(yīng)該做好相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其次是發(fā)展國內(nèi)游，這便要求中游要有進(jìn)步，最后發(fā)展出境游，出境游帶動(dòng)了我國現(xiàn)代制造業(yè)的發(fā)展。而無論哪一步的發(fā)展都需要相應(yīng)的配套政策的支持，目前我國在郵輪產(chǎn)業(yè)下游和中游都出臺(tái)了多條相應(yīng)的政策并取得了較好的效果，接下來的政策觸角可以逐漸的向產(chǎn)業(yè)鏈上游延伸，在進(jìn)一步促進(jìn)出境游的同時(shí)帶動(dòng)我國現(xiàn)代制造業(yè)的同步發(fā)展。上海作為中國最活躍的經(jīng)濟(jì)體，具有龐大的旅游市場需求，同時(shí)也初步具備了發(fā)展郵輪產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)條件，立足自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，有條件發(fā)展郵輪產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，參與國際競爭4張衛(wèi)國.中國（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)郵輪產(chǎn)業(yè)政策探析[J].世界海運(yùn),2014,(1):15-18.。在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的同時(shí)，最基礎(chǔ)也是最關(guān)鍵的一步便是減少稅收種類和費(fèi)用、增加增加金融和信貸支持政策、制定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和補(bǔ)償政策，給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以經(jīng)濟(jì)推力；在經(jīng)濟(jì)支持的基礎(chǔ)上再加以對市場準(zhǔn)入和開放政策的放寬，重點(diǎn)聚焦郵輪公司的引進(jìn)、進(jìn)一步的推動(dòng)落實(shí)郵輪口岸外國人免簽政策、提高通關(guān)效率、推動(dòng)郵輪船供貿(mào)易便利化、放寬航線審批、加強(qiáng)區(qū)域合作、建立郵輪產(chǎn)業(yè)技術(shù)鼓勵(lì)等，以此鼓勵(lì)更多的郵輪公司入駐上海，使得上海郵輪旅游產(chǎn)品日趨豐富；同時(shí)政府要借助21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，鼓勵(lì)郵輪文化交流和人才的國際化流動(dòng)，在擴(kuò)大本土郵輪客源市場的同時(shí)創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、吸引高新人才流進(jìn)上海郵輪產(chǎn)業(yè)；隨著〃包船”模式的詬病越來越明顯，市場的發(fā)展必將向〃切倉”向〃直銷”轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)積極引導(dǎo)各分銷渠道建立良好的分銷模式，充分與國際政策接軌，使得郵輪公司作為最了解郵輪產(chǎn)品的主體在郵輪分銷中發(fā)揮主導(dǎo)作用，以提升郵輪經(jīng)濟(jì)的效益；安全和環(huán)保系數(shù)的高低直接決定郵輪產(chǎn)業(yè)是否能夠持續(xù)健康發(fā)展，也是被最為重視的要素點(diǎn)，因此只有健全郵輪應(yīng)急機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)政策的出臺(tái)，才能保障郵輪產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展5何海榕.郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律探討[J].法制與社會(huì),2015,(11):148-149.。郵輪產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出制定基于發(fā)展需求、目標(biāo)多元化、發(fā)布周期縮短化、發(fā)布主體廣泛化、政策工具多樣化等特征，無不彰顯出郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展對國民經(jīng)濟(jì)增長的作用越來越大。郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展所經(jīng)歷的產(chǎn)業(yè)萌芽、快速發(fā)展、延伸壯大三個(gè)階段對應(yīng)著郵輪產(chǎn)業(yè)政策的演化方向：從最初的引導(dǎo)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策到助推郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策再到支持保障郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。結(jié)合上海郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和對政策方面需求的基礎(chǔ)上，本文提出我國郵輪產(chǎn)業(yè)政策亟需完善和創(chuàng)新方面，并針對性的構(gòu)建政策完善路徑，提出具體可行的政策優(yōu)化建議，以期為政府及相關(guān)部門在制定相關(guān)政策與法律