稅費(fèi)改革后安徽農(nóng)田水利基本建設(shè)機(jī)制七

稅費(fèi)改革后安徽農(nóng)田水利基本建設(shè)機(jī)制研究(8)簡(jiǎn)介：中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革是自2000年從安徽開始試點(diǎn)的，旨在探索建立規(guī)范的農(nóng)村稅費(fèi)制度和從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的辦法。實(shí)施四年多來(lái)，目前已取得了階段性成效，基本實(shí)現(xiàn)“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的預(yù)期目標(biāo)。農(nóng)田水利基本建設(shè)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其投入主體是農(nóng)民，受益主體也是農(nóng)民。實(shí)行稅費(fèi)改革，將“取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工”，“村內(nèi)進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級(jí)道路、植樹造林等集體公益事業(yè)所需勞力，實(shí)行一事一議，由村民大會(huì)民主討論決定”，“村內(nèi)用工實(shí)行上限控制”......關(guān)鍵字：稅費(fèi)改革勞動(dòng)積累工農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制三、彌補(bǔ)農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度缺陷，促進(jìn)農(nóng)田水利的健康發(fā)展（一）實(shí)行綜合配套改革，全方位減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)歸結(jié)起來(lái)主要有兩類：一是“三提五統(tǒng)”，即村級(jí)三項(xiàng)提留（公積金、公益金、管理費(fèi)）和鄉(xiāng)級(jí)五項(xiàng)統(tǒng)籌（現(xiàn)役軍人家屬優(yōu)撫費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路維護(hù)費(fèi)、計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)、教育附加費(fèi)）。二是需要出錢、出物、出勞力的負(fù)擔(dān)，主要包括畜禽防疫費(fèi)、人工降雨費(fèi)等共同生產(chǎn)費(fèi)；農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅等稅收；建校、修路、架電、興修水利集資、出物和勞力投入等事項(xiàng)。2001年，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)為90元左右。所以，許多人在探討減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題時(shí)，把思路定位在改革農(nóng)村稅費(fèi)制度上，主張通過稅費(fèi)改革制止農(nóng)村亂收費(fèi)以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2002年湖北省采取了“三取消”（取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等行政事業(yè)性收費(fèi)，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）、“兩調(diào)整”（即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策）和“一改革”（即改革村提留征收辦法）。這一重大改革措施的實(shí)行，使農(nóng)民比改革前人均每年少交稅費(fèi)四五十元，總體減負(fù)60％左右。雖然實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅下降，但是由于一些配套措施不健全，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題尚未從根本上得到解決。我國(guó)目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21％，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻約占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71％，平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部。與此同時(shí)，向城市居民傾斜的戶籍制度、就業(yè)制度以及分配制度和分配政策，使農(nóng)民繼續(xù)受到歧視性“非國(guó)民待遇”，使農(nóng)民的相對(duì)收入水平進(jìn)一步下降。造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的因素是多方面的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員超編，無(wú)疑是其中一個(gè)關(guān)鍵性因素。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)站所林立，農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、教管站、廣播電視站、文化站、村建站、經(jīng)管站、財(cái)政所、民政所、司法所、計(jì)生站、勞管所、土管所、漁政所應(yīng)有就有。另外，上級(jí)政府有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的工作機(jī)構(gòu)還有派出所、法庭、工商所、稅務(wù)所、公路段、交通管理站等。所謂“配套”是指在減免農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，要考慮到如何解決縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政困境問題?！胺衷畛燥垺焙汀皩訉影伞笔截?cái)稅體制的建立及“分稅制”改革，進(jìn)一步助長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加財(cái)政收入的沖動(dòng)。五年內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況下總額必然減少，造成收支矛盾加劇，差額最終將轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。即使實(shí)行了稅費(fèi)改革，如果機(jī)構(gòu)不精簡(jiǎn)，人員不減少，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也不會(huì)真正減輕。因此，在影響農(nóng)民減負(fù)的諸要素中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的人員超編是最大的障礙。而要解決人員超編問題，首先要精簡(jiǎn)超編的人員所依附的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)?！捌ぶ淮?，毛將焉附”。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了，人員才有可能減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政壓力才會(huì)減輕，從而在一定程度上降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金的內(nèi)在動(dòng)力，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)奠定基礎(chǔ)。換言之，農(nóng)村的稅費(fèi)改革必須輔之以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和工作人員縮編，才能從根本上奏效。配套改革即建立與稅費(fèi)改革配套的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)控約束機(jī)制，配套推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、農(nóng)村教育體制改革，大力精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、整合事業(yè)單位、分流富余人員，實(shí)現(xiàn)“減人、減事（機(jī)構(gòu)）、減支”的目標(biāo)。保留適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)積累工長(zhǎng)期以來(lái)，安徽農(nóng)村水利的發(fā)展主要依靠農(nóng)民自力更生，投工投勞，這是安徽治水的傳統(tǒng)，也是符合安徽的客觀實(shí)際。特別是1991年，國(guó)務(wù)院制定了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用與勞務(wù)管理?xiàng)l理》，把“勞動(dòng)積累工制度”具體化，在法律上規(guī)定了農(nóng)民所承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，明確了農(nóng)民投工投勞為農(nóng)田水利基本建設(shè)投入的主渠道，規(guī)定每個(gè)勞動(dòng)力每年用于農(nóng)田水利基本建設(shè)的工日為15--20個(gè)，這樣我省每年有5.5—6億個(gè)勞動(dòng)積累工投入到農(nóng)村水利建設(shè)中，折合人民幣相當(dāng)于80多億元。勞動(dòng)積累工是農(nóng)村水利的簡(jiǎn)單運(yùn)行和適量發(fā)展的主渠道.我國(guó)有農(nóng)民8.8億,勞力6億個(gè),按照每個(gè)勞力10個(gè)積累工計(jì)算,合計(jì)每年有別于60億個(gè)積累工,按每個(gè)工平均15元計(jì),每年可投入農(nóng)田水利900億元,這在目前各級(jí)財(cái)力特別是縣級(jí)以下財(cái)力連工資都難以保證的情況下是一筆相當(dāng)可觀的投入.因此,根據(jù)我國(guó)目前農(nóng)村勞力狀況及農(nóng)田水利現(xiàn)狀,保留適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)積累工對(duì)于農(nóng)田水利建設(shè)及防汛抗旱和應(yīng)急工程是非常必要的.當(dāng)然,勞動(dòng)積累工的提留應(yīng)規(guī)范操作,但不應(yīng)因在積累工的提留過程中出現(xiàn)一些問題而全部取消.在保留適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)積累工的同時(shí)發(fā)行農(nóng)民勞動(dòng)積累工債券。由于農(nóng)田水利工程涉及到每家每戶，其受益范圍差異很大，用行政命令的辦法提留農(nóng)民勞動(dòng)積累工，必然有顯公正，并易產(chǎn)生矛盾，而農(nóng)民勞動(dòng)積累工又是農(nóng)田水利工程投入的主體，且在各冬春修農(nóng)田水利時(shí)節(jié)，存在大量的閑置勞力，全部取消勞動(dòng)積累工顯然會(huì)嚴(yán)重阻礙農(nóng)田水水工程的發(fā)展，已有工程因得不到維護(hù)而失效。為了解決這個(gè)矛盾，建議發(fā)行農(nóng)民勞動(dòng)積累工債券，由各省統(tǒng)一組織發(fā)行，這樣一方面可能解決農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)不清，管理不明，運(yùn)行維護(hù)得不到保障等諸多矛盾，在固定資產(chǎn)投資充分考慮投勞的情況下，按照農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取成本及費(fèi)用的原則，合理核定水價(jià)，農(nóng)民可持積累工債券核減水費(fèi)。（三）放寬一事一議地域和籌勞標(biāo)準(zhǔn)，增加剛性約束機(jī)制一事一議的范圍局限在村內(nèi)，對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)是個(gè)極大的制約，因?yàn)榇蟛糠洲r(nóng)村水利設(shè)施是跨村跨鄉(xiāng)的，通過一事一議根本無(wú)法開展。為此，要根據(jù)農(nóng)村水利建設(shè)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，適度放寬一事一議的地域范圍，不明確規(guī)定為村內(nèi)，各地可根據(jù)工程實(shí)際需要，將范圍擴(kuò)大到幾個(gè)村、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)于跨村、跨鄉(xiāng)、甚至跨縣的流域性工程，縣鄉(xiāng)政府必須強(qiáng)化“統(tǒng)”的功能，可以先通過縣、鄉(xiāng)人代會(huì)決定工程建設(shè)與否，然后在水利部門搞好科學(xué)規(guī)劃的前提下，將效益指標(biāo)、土方任務(wù)分解到受益的各鄉(xiāng)、村，由縣、鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)好上下游和左右岸關(guān)系，統(tǒng)一分鄉(xiāng)、分村組織勞力，統(tǒng)一開工、竣工時(shí)間，實(shí)行突擊會(huì)戰(zhàn)。對(duì)于興修水庫(kù)塘壩、開挖整修溝渠、小流域治理、成片農(nóng)田小區(qū)建設(shè)等受益范圍為一村一組，但受益村組自身又難以當(dāng)年完成的工程，繼續(xù)采用“推磨轉(zhuǎn)圈、輪流受益”的辦法，由鄉(xiāng)、村出面組織和協(xié)調(diào)，或者由村與村自愿結(jié)合，開展相互協(xié)作。原則上，在確實(shí)需要、群眾自愿、項(xiàng)目確定、嚴(yán)格程序的前提下，對(duì)一事一議的籌資籌勞上限不予控制。也可以把上限標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到農(nóng)民人均純收入的1％，也就是人均籌資在22元（目前安徽農(nóng)民人均在2200元左右）?；I勞根據(jù)不同地區(qū)不同標(biāo)準(zhǔn)，沿江、沿淮地區(qū)每個(gè)勞動(dòng)每年出工20個(gè)，山區(qū)和水利任務(wù)相對(duì)輕一些的地區(qū)每個(gè)勞動(dòng)力每年出工控制在15個(gè)以內(nèi)。對(duì)防汛、搶險(xiǎn)和抗旱等應(yīng)急水利施工任務(wù)，建議在尊重農(nóng)民、群眾意愿的前提下，適當(dāng)提高其籌資籌勞的額度，適當(dāng)放寬批準(zhǔn)權(quán)限及減少程序?！栋不帐〈鍍?nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資籌勞條例》從２００３年１月１日開始實(shí)施，這標(biāo)志著農(nóng)村稅費(fèi)改革后“一事一議”的籌資辦法將有法有依?！栋不帐〈鍍?nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資籌勞條例》是在總結(jié)三年來(lái)稅費(fèi)改革的成績(jī)和問題的基礎(chǔ)上制定而成的。條例確定了籌資籌勞遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主決定、程序規(guī)范、使用公開”的原則，所籌資金和勞務(wù)的使用范圍“用于本村范圍內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、修建和維護(hù)村級(jí)道路等集體公益事業(yè)，并符合村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定的使用事項(xiàng)”；但“中小學(xué)危房改造、大中型水利基礎(chǔ)設(shè)施維修和維護(hù)、國(guó)家有關(guān)部門和地方各級(jí)政府安排的公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等，不列入所籌資金和勞務(wù)的使用范圍?！睏l例對(duì)召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行“一事一議”，作了程序上的規(guī)定，防止有的地方在“一事一議”時(shí)出現(xiàn)不議、亂議、超限額籌資籌勞以及議事程序不規(guī)范等問題。條例還規(guī)定，所籌資金不得用于村內(nèi)招待費(fèi)等其他開支，不得用于償還鄉(xiāng)村債務(wù)，不得提前籌集下年度資金，所籌資金不得跨年度使用；所籌資金屬于本村村民集體所有，應(yīng)納入村級(jí)財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，單獨(dú)設(shè)立帳戶、單獨(dú)核算；任何單位和個(gè)人不得平調(diào)、截留、挪用村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)所籌資金。條例對(duì)有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員違反本條例規(guī)定，以及村民委員會(huì)違反本條例規(guī)定的行為設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。（四）恢復(fù)基本水費(fèi)，建立科學(xué)的水價(jià)體系根據(jù)國(guó)家發(fā)改委和水利部頒發(fā)的水利工程供水價(jià)格管理辦法，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本費(fèi)用的原則核定，水利工程供水應(yīng)逐步推行基本水價(jià)和計(jì)另水價(jià)格結(jié)合的兩部制水價(jià)。為此，應(yīng)盡快恢復(fù)基本水費(fèi)，以促使水利工程良性運(yùn)行?？茖W(xué)的水價(jià)體系是水利經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的重要保證，也是合理利用水資源的調(diào)解器?，F(xiàn)行的水價(jià)政策主要存在以下幾個(gè)方面的問題：（1）定價(jià)原則極不合理，導(dǎo)致水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)按供水成本收費(fèi)，其成本不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊，使得現(xiàn)行水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到供水成本的一半，造成水費(fèi)偏低；（2）沒有將供水列入商品范疇進(jìn)行定價(jià)和管理。長(zhǎng)期以來(lái)，將水費(fèi)計(jì)收作為有償服務(wù)行為，收入當(dāng)作事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行管理，有的地方政府將水費(fèi)納入財(cái)政專戶管理，并按預(yù)算外資金進(jìn)行調(diào)控。由此出現(xiàn)了各種不正?，F(xiàn)象：收費(fèi)難，拖欠費(fèi)難以落實(shí)到水管單位使用；（3）水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)背離市場(chǎng)價(jià)值，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈。水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一旦確立，難以改動(dòng)，其水費(fèi)不能反應(yīng)市場(chǎng)的價(jià)值，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制嚴(yán)重失靈；（4）水資源本身的價(jià)值被拋棄。水資源本身具有價(jià)值，此價(jià)值的產(chǎn)生是有水資源所有全所確定的，在水價(jià)確定時(shí)，完全沒有考慮其存在，在某種程度上導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)的喪失；（5）缺乏科學(xué)的水價(jià)體系，現(xiàn)有的水價(jià)體系，沒有充分地考慮各地水資源狀況，缺乏調(diào)控的能力，導(dǎo)致地表水、地下水等價(jià)格比例失調(diào)，難以刺激地表水、地下水及降水等聯(lián)調(diào)，導(dǎo)致不合理的開發(fā)利用水資源。同時(shí)要加大節(jié)水農(nóng)業(yè)的建設(shè)力度。從調(diào)查情況來(lái)看，農(nóng)田水利基本建設(shè)的資金投向中，大多數(shù)是水源工程投資，用