我國煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的社會成本估算

我國煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的社會成本估算

F062.9：A1005-0892(2010)04-0087-07一、引言在我國市場化水平整體較低、經(jīng)濟建設急需建設資金的時期，正是由于行政壟斷，煙草產(chǎn)業(yè)為國家財政提供了大量的利稅收入，同時也滿足了卷煙制品的高度需求。然而，隨著市場化水平的不斷提高及卷煙需求趨于飽和，特別是2000年以后，煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的負面影響越來越突出，煙草行業(yè)出現(xiàn)“強者趨弱”態(tài)勢，某些知名卷煙品牌的市場占有率和盈利水平不斷下降，原效益水平較好的卷煙工業(yè)企業(yè)的競爭優(yōu)勢不斷弱化，煙草市場日漸陷入“優(yōu)不勝、劣不汰”的低水平均衡狀態(tài)。[1]在這種情勢下，行政壟斷必然導致高昂的社會成本。對行政壟斷社會成本的估算可以反映煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷對社會的危害程度，從而為打破煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷提供有力的實證依據(jù)。目前學術(shù)界對煙草行業(yè)行政壟斷問題的研究多是對煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷表現(xiàn)或形成機制的探討，很少有對行政壟斷所導致社會成本的實證分析。李保江(2001)認為各級政府有關(guān)部門對國內(nèi)煙草市場實行“行政壟斷”是煙草行業(yè)能夠順利發(fā)展的重要原因之一；[2]建華(2004)認為煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的形成是煙草制品自身特點、行業(yè)行政利益、我國財稅體制以及審批制度等因素共同作用的結(jié)果；[3]張德榮(2005)認為以財政收入為導向的煙草專賣制度是一種嚴格的行政管制制度，并對這種制度的經(jīng)濟性質(zhì)進行了數(shù)理分析。[4]本文的研究內(nèi)容是借鑒國外測算壟斷效率損失的理論和估算模型，對我國煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的社會成本進行估算。二、煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷社會成本的構(gòu)成行政壟斷是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟過程中最常見的壟斷類型，本文借鑒國外主流經(jīng)濟學對壟斷社會成本的已有研究，對中國煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的社會成本的構(gòu)成進行分類，具體如下：1.無謂損失在煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷制度下，各省、自治區(qū)、直轄市的煙草制品（包括卷煙、雪茄煙、煙絲）年度總產(chǎn)量計劃由國務院計劃部門下達；全國煙草總公司根據(jù)國務院計劃部門下達的年度總產(chǎn)量計劃向省級煙草公司下達分等級、分種類的卷煙產(chǎn)量指標；最終，煙草制品生產(chǎn)企業(yè)的煙草制品的總產(chǎn)量計劃，由省級煙草公司根據(jù)全國煙草總公司下達的分等級、分種類的卷煙產(chǎn)量指標再行下達。若煙草制品生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)市場銷售情況，需要超過年度總產(chǎn)量計劃生產(chǎn)煙草制品，必須經(jīng)國務院煙草專賣行政主管部門批準。①換言之，卷煙企業(yè)的產(chǎn)量受到自上而下極度嚴格的行政限制。煙草制品的價格同樣受到政府部門的嚴格限制，其中卷煙代表品的價格由國務院物價主管部門與煙草專賣行政主管部門制定，卷煙非代表品、雪茄煙和煙絲的價格由國務院煙草專賣行政主管部門或省級煙草專賣行政主管部門制定，并報國家或上級物價主管部門備案。②我們將煙草產(chǎn)業(yè)中由于限制產(chǎn)量、管制價格而導致的社會福利凈損失在圖1中顯示（D為需求曲線，Pc、Qc分別是完全競爭條件下煙草制品的價格與產(chǎn)量，Pm、Qm分別是行政壟斷條件下煙草制品的價格和產(chǎn)量）。與已有壟斷導致效率損失的相關(guān)理論類似，梯形PmMCPc的面積為行政壟斷條件下消費者剩余的減少，矩形PmMNPc的面積為消費者剩余向生產(chǎn)者剩余的轉(zhuǎn)移，三角形MCN代表的面積為社會福利的凈損失。值得注意的是，以上分析是在煙草企業(yè)的產(chǎn)量固定，且由需求曲線決定的壟斷價格與政府定價一致的前提下進行的。實際上，政府部門的定價P’常常與壟斷價格Pm不一致，若P’＞Pm，煙草制品的實際需求量會低于企業(yè)的產(chǎn)量，即Q’＜Qm，這種情形下的社會福利凈損失（三角形FEC的面積）更大。因此我們認為，煙草行業(yè)管理部門對煙草制品的限產(chǎn)限價，不僅導致了生產(chǎn)過剩（產(chǎn)量大于實際需求量），而且所導致的無謂損失遠遠大于壟斷條件下單純限制產(chǎn)量的無謂損失。圖1中國煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的無謂損失資料來源：作者繪制2.X-低效率通常地，引起X-低效率的原因包括不完全的勞動合約，不能完全確定或確知的生產(chǎn)函數(shù)和不通過市場交換的投入要素。其中我們認為，不通過市場交換的投入要素是導致我國煙草產(chǎn)業(yè)X-低效率最重要的原因之一。在政府的行政保護下，煙葉種植、采購、加工以及煙草制品的銷售、出口均不是在市場機制下進行資源調(diào)配的，這必然導致免受市場競爭壓力的煙草企業(yè)出現(xiàn)消極怠工與管理不善，產(chǎn)生超額的單位生產(chǎn)成本。煙草產(chǎn)業(yè)的X-低效率與地方保護也有著重要關(guān)聯(lián)。由于煙草是地方財政的納稅大戶，而卷煙產(chǎn)量是決定地方政府稅收多少的關(guān)鍵，只要有產(chǎn)量就意味著有稅收。因此，追求稅收最大化的地方政府一方面代表地方煙草公司向中央要指標，另一方面千方百計維護本地一些低效率煙廠的生存。除此之外，卷煙銷量與稅收也存在一定的關(guān)聯(lián)。根據(jù)測算，本地卷煙在省內(nèi)銷售每增加1萬箱，當?shù)囟愂赵黾?772.9萬元；而外地卷煙在本地銷售每增加1萬箱，當?shù)囟愂障陆?311萬元。[5]在這種情況下，本省卷煙向外省銷售且對省外卷煙進行封鎖成為各地方政府的占優(yōu)策略，最終形成了煙草市場間省級封鎖的“囚徒困境”?？梢姡瑹煵菔袌龅牡胤奖Ｗo排斥與限制了市場卻保護了低效率。3.尋租成本以塔洛克四邊形形式存在的壟斷利潤未必導致非生產(chǎn)性尋利活動，只有當壟斷的原因是行政因素而非有利的成本結(jié)構(gòu)或者專利技術(shù)時，塔洛克四邊形才能夠作為壟斷的社會成本（李善杰等，2007）。[6]從根本上講，我國煙草產(chǎn)業(yè)的壟斷地位是行政力量賦予的，壟斷利潤的存在必然會導致非生產(chǎn)性的尋租活動，從而發(fā)生行政壟斷的租值耗散(rentdissipationofadministrativemonopoly)。[7]張五常(1974)認為，租值并不會完全耗散掉，爭取利益最大化的人們會在相關(guān)約束下，采取行動去減少租金的耗散。[8]這表明煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的租值，即壟斷利潤，同樣也并不會完全耗散掉，理性的企業(yè)會在尋租的邊際成本與邊際收益之間尋找均衡點，在邊際成本與邊際收益相等時停止尋租。在自上而下的產(chǎn)量分配制度下，卷煙產(chǎn)量對煙草工業(yè)企業(yè)而言意味著利潤，對地方政府而言意味著稅收，故煙草企業(yè)與地方政府對卷煙產(chǎn)量的追求是一致的。卷煙產(chǎn)量的分配權(quán)在煙草專賣局，故煙草企業(yè)和地方政府雙雙具有向煙草專賣局游說索要卷煙產(chǎn)量的動機。同時，地方政府掌握著煙草工業(yè)企業(yè)的人事建議權(quán)、土地審批、治安、交通等權(quán)力，卷煙企業(yè)有足夠的動機向地方政府進行尋租。三、煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷社會成本的估算1.無謂損失的估算已有對無謂損失DWL的估算方法通常有兩種：一種是哈伯格(1954)提出的計算方法，如公式(1)所示：其中r代表壟斷廠商的經(jīng)濟利潤率，ξ代表為產(chǎn)品的需求價格彈性，PmQm代表銷售收入。另一種是柯林和穆勒(CowlingandMueller,1978)提出的估算方法，如公式(2)所示：DWL=1/2(π+A)-T(2)其中，π代表所估計的經(jīng)濟利潤，A代表廣告支出，T代表稅收。在對煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷無謂損失的測算中，我們將第一種方法作為壟斷的最低限估計，第二種方法作為壟斷損失的最高限估計，如表1所示。2.X-低效率的估算鄭毓盛、李崇高在研究地方分割造成的效率損失時，將中國的宏觀技術(shù)效率分解為省內(nèi)的技術(shù)效率、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)的配置效率及省際要素配置效率。[9]由于我國煙草產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率損失不單體現(xiàn)于技術(shù)或規(guī)模報酬方面，更重要的體現(xiàn)在地方保護和地方分割方面，故本文將鄭、李測算宏觀技術(shù)效率的方法應用于對煙草產(chǎn)業(yè)X-低效率的估算中。按照“綜合技術(shù)效率”(GTE,Grouptechnicalefficiency)的分析架構(gòu)，本文將我國煙草產(chǎn)業(yè)整體“組合”為一個代表產(chǎn)業(yè)總體技術(shù)效率水平的“虛擬區(qū)域”，全國宏觀的“產(chǎn)業(yè)組合技術(shù)效率”與此“虛擬”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)效率相同。產(chǎn)業(yè)的“整體技術(shù)效率”可以分解為三個因子，分別為：“省內(nèi)技術(shù)效率匯總指標”(ATE)、“產(chǎn)出結(jié)構(gòu)效率匯總指標”(AAE)和“省際要素配置效率指標”(RE,regionalefficiency)。其中，ATE可視為煙草產(chǎn)業(yè)中管理、技術(shù)等方面的效率反映；AAE可視為煙草制品流通環(huán)節(jié)的行政手段配置資源的效率反映；RE可視為地方保護和地方分割對煙草產(chǎn)業(yè)的效率反映。因此，GTE可視為煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷綜合X-效率的反映。在實際測算中，數(shù)據(jù)取自1998-2006年的《中國煙草年鑒》，其中產(chǎn)出指標采用地方卷煙產(chǎn)量指標，投入指標采用全部從業(yè)平均人數(shù)和平均資產(chǎn)總額指標，技術(shù)效率計算程序（OutputorientateaDEA程序）采用TimCoelli(1996)的DEAPVersion2.1。各指標的測算方法為：“省內(nèi)技術(shù)效率匯總指標”為各地方純技術(shù)效率的加權(quán)平均值，權(quán)數(shù)為各區(qū)域產(chǎn)出比重；“產(chǎn)出結(jié)構(gòu)效率匯總指標”為各地方規(guī)模技術(shù)效率加權(quán)平均值，權(quán)數(shù)為各區(qū)域生產(chǎn)前沿比重；“省際要素配置效率指標”為產(chǎn)業(yè)綜合技術(shù)指標除去省內(nèi)技術(shù)效率匯總指標和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)效率匯總指標之余項。根據(jù)以上原理，本文得出1998-2008年中國煙草產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)效率(GTE)、省內(nèi)技術(shù)效率(ATE)、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)效率(AAE)、省際要素配置效率(RE)，具體如表2所示。3.尋租成本的估算行政壟斷下，當尋租的邊際成本等于邊際收益時，尋租活動停止。因此，煙草產(chǎn)業(yè)的壟斷利潤不會完全耗散掉，但我們卻很難確定有多大比例的壟斷利潤應該作為行政壟斷的尋租成本。[6]尋租成本一般會隱藏在企業(yè)的管理費用中，為了能夠?qū)煵莓a(chǎn)業(yè)行政壟斷下的尋租成本進行合理估算，本文借鑒丁啟軍(2009)對行政壟斷行業(yè)尋租成本的測算方法，[10]選取市場化程度較高的食品制造業(yè)的管理費用與主營業(yè)務成本作為合理的費用成本比，煙草產(chǎn)業(yè)的管理費用與主營業(yè)務成本之比高出合理的費用成本比的部分粗略的看作是煙草產(chǎn)業(yè)的尋租成本。運用此方法，我們得出1998-2008年中國煙草產(chǎn)業(yè)的尋租成本的估值，如表3所示。4.結(jié)果分析通過以上分別對無謂損失、X-低效率和尋租成本進行實證分析后，我們得到：1998-2008年社會成本在15126.39億元至26818.63億元之間，約占GDP的0.867%～1.54%，其中無謂損失合計為3434.16～6460.92億元，分別占社會成本最低限與最高限的22.7%和24.09%；X-低效率成本合計為10609.21億元，分別占社會成本最低限與最高限的70.14%和39.56%；尋租成本合計為1083.02億元，分別占社會成本最低限與最高限的7.16%和4.04%（見表4）。圖2描述了行政壟斷社會成本及其構(gòu)成的變動趨勢，從中可以看出，11年間總的社會成本、無謂損失、X-低效率成本以及尋租成本的平均增幅均超過13%，社會總成本占CDP比重的平均增幅在0.84%至1.16%之間。四、結(jié)論與建議行政壟斷制度下，煙草產(chǎn)業(yè)的限產(chǎn)限價不僅造成了生產(chǎn)過剩，還導致了更大的無謂損失；資源配置的非市場化以及煙草市場的地方保護是導致煙草產(chǎn)業(yè)X-低效率的兩個重要原因；自上而下的卷煙產(chǎn)量分配制度促使卷煙企業(yè)與地方政府競爭性尋租。本文通過對1998-2008年中國煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的社會成本的估算，得到結(jié)論：(1)1998-2008年煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的社會福利凈損失，即無謂損失在3434.16億元至6460.92億元之間。這說明了行政壟斷制度下，限制產(chǎn)量即使起到間接控制煙草消費的作用，但更直接的是迫使消費者支付了更多的貨幣。從這一角度看，行政壟斷實際是損害了消費者的利益。(2)1998-2008年煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的X-低效率損失共計10609.21億元，年平均增幅為13.18%，占社會總成本的39.56%～70.14%。其中，由于管理、技術(shù)水平落后所導致的效率損失為2578.43億元；由于行政手段代替價格機制進行資源分配而導致的效率損失為6459.73億元；由于地方政府追求本地財政收入而形成煙草市場地方保護、地區(qū)分割所導致的效率損失為3160.63億元。以上說明，在我國煙草產(chǎn)業(yè)中，行政手段配置資源的低效率是X-低效率最重要的表現(xiàn)形式，占總的效率損失的一半以上；以地方保護與地區(qū)分割為主要特征的地區(qū)性行政壟斷所導致的效率損失也異常突出。(3)1998-2008年煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷造成的尋租成本為1083.02億元，是社會總成本三項構(gòu)成中比重最小的，但其年均增幅卻是最大的。原因在于煙草專賣制度實施的初期，國家對產(chǎn)量的分配管理極度嚴格，企業(yè)幾乎沒有任何尋租的機會；而隨著市場在煙草產(chǎn)業(yè)的引入，國家許可產(chǎn)量在各省之間進行適度調(diào)配，從而使企業(yè)尋租的機會大大增多，尋租成本的增幅也隨之增大。針對以上實證得出的結(jié)論，本文提出以下政策建議：(1)提高煙草制品價格而非限制其產(chǎn)量。煙草制品作為上癮物品，國家控制煙草消費的關(guān)鍵在于提高價格而非限制產(chǎn)量。根據(jù)“中國卷煙稅研究”課題組的調(diào)查顯示，如果煙草稅后每包卷煙價格增加0.6元，將有17.9%的煙民可能戒煙，另有36.6%的煙民可能減少吸煙量；如果卷煙價格增加2元，則有22.9%的煙民可能戒煙，同樣也會有36.6%的煙民可能減少吸煙量。[11]因此，如果煙草專賣制度真正想做到“維護消費者利益”，應更加重視對煙草制品價格的管制。(2)引入市場機制，減少地方政府的行政干預。行政手段代替市場機制配置資源必然導致租值耗散，[10]這里行政手段的實施主體不僅包括煙草行業(yè)主管部門，而且包括地方政府。對于前者，應逐漸在煙草行業(yè)取消計劃配置手段，引入市場機制；對于后者，應減少其對本地煙草行業(yè)過度的