20140624-經(jīng)濟觀察報-PPP沒有想象的那樣簡單

經(jīng)濟觀察報—PPP沒有想象的那樣簡單2014-06-24最近，王守清幾乎每天都奔波在路上，他要趕往各個政府機關(guān)以及國企去做關(guān)于“公私合作（PPP）”的咨詢。他感覺這段時間，政界和企業(yè)界對PPP的熱情，猶如北京的夏天一樣火熱。王守清是清華大學國際工程項目管理研究院副院長，研究了20多年的PPP。就在去年，輿論對此還是冷清一片，那時他也基本沒怎么串過政府機關(guān)的大門，但前不久王守清和一些研究PPP的專家，受邀參加了相關(guān)部門召開的特許經(jīng)營立法座談。PPP到底是什么？應(yīng)該包含哪些模式？目前結(jié)論仍付之闕如。然而在民間，PPP已然是個時髦詞匯。王守清提到，此前他曾跟地方政府官員談BOT項目投資，但對方說，現(xiàn)在財政部在推PPP，我們不談BOT，談PPP吧。他認為，這種反常的熱鬧是值得警惕的。PPP為什么這么熱？經(jīng)濟觀察報就此采訪了王守清和實際操作過PPP項目的大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥、北京市資略律師事務(wù)所合伙人徐向東。經(jīng)濟觀察報：現(xiàn)在各界對PPP的火熱追捧，是否是一個正常的現(xiàn)象？需不需要降溫？王守清：現(xiàn)在PPP是中央這邊熱，真要熱起來，還是要問問各地的市長愿不愿意。若是地方的市長有錢，肯定不愿意實行PPP；沒有錢還想做項目，就會使用PPP。但是民營企業(yè)不一定愿意干，一個項目二十年、三十年才能脫身，風險太大。PPP肯定不是萬能的。比如PPP支付分為使用者支付、前端補貼和后端補貼等，前段補貼就很容易造成地方政府和企業(yè)聯(lián)合騙取中央財政。而且PPP對地方債務(wù)的幫助，沒有想象那么高，因為地方政府融資成本高，若是使用PPP可能效率更低，不一定適用。金永祥：我覺得談不上降溫，政府在做該做的事情。但是學術(shù)界比較活躍，研討特別多，這也為以后做項目在進行理論上的準備。但要防止討論多，實務(wù)少，現(xiàn)在的PPP應(yīng)該規(guī)范，討論得太熱，實質(zhì)性的推動卻沒有那么熱。徐向東：這個問題從兩方面看。一方面，當前PPP非常火熱，如果是表現(xiàn)在關(guān)注的人多，討論的人多，提供建議的人多，研究的人多，總結(jié)經(jīng)驗的人多，相關(guān)會議多，那么這是一個好事情。在PPP相關(guān)立法沒有正式出來之前，應(yīng)該鼓勵各行各業(yè)的專家進行多方位、各個角度、不同層次的溝通交流，甚至是碰撞，有利于PPP在中國的良性發(fā)展。另一方面，我最近也經(jīng)常碰到，很多地方本來準備采用BOT、TOT模式實施項目的，突然提出要改為PPP模式來實施項目。這不僅是對PPP模式的誤解，更會成為推進中國PPP模式良性發(fā)展的障礙。如果是這種情況，那絕對需要降溫。不是所有的項目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)的要求。對于項目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風險的項目，不應(yīng)采用PPP模式。我個人比較贊成王守清老師的觀點，一般適合做PPP的項目，包括道路、港口、機場、監(jiān)獄、水處理、垃圾處理、污水處理、政府辦公樓。哪些項目適合采用PPP模式，可以通過PPP法律的基本原則和適用范圍來解決。經(jīng)濟觀察報：現(xiàn)在部委都在研究PPP，這些研究應(yīng)該避免的最大問題是什么?王守清：我認為從國家層面制定的PPP法律，內(nèi)容應(yīng)該包括政府審批權(quán)限的問題，流程和管理程序的問題，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，會計準則等制度，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來的沖突。金永祥：全國財政工作會議中，樓繼偉部長講了兩個小時的PPP，力度很大。財政部、住建部、發(fā)改委現(xiàn)在都在研究PPP，用財政資金來撬動社會資本，實施混合所有制。但應(yīng)該保持冷靜頭腦、冷靜思考，爭取少走彎路，因為PPP沒有想象的那樣簡單。比如，什么樣社會資本才能進入？用PPP是為了解決粗放型發(fā)展的問題，但現(xiàn)在中國的PPP項目已經(jīng)有很多了，未來PPP立法要是解決不了實際問題，就沒什么意義了。徐向東：不僅是部委，很多民間機構(gòu)、大學、團體甚至個人都在研究PPP，發(fā)改委、財政部走在了研究的前列。目前，發(fā)改委牽頭起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，而財政部則成立了政府和社會資本合作（ppp）工作領(lǐng)導(dǎo)小組。然而在實踐中，中國存在著大量的政府性債務(wù)。按照審計署的觀點，根據(jù)政府對債務(wù)的償還責任和法律責任不同，結(jié)合國際慣例，將“政府性債務(wù)”劃分為政府負有償還責任的債務(wù)、政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)這三種類型。從付費的角度，采用PPP模式是否能緩解地方債務(wù)，可以分為兩大類情況。一是政府購買產(chǎn)品或服務(wù)的PPP項目，政府延期或分期付款。雖然有一種觀點認為，根據(jù)適用的會計準則不同，這部分債務(wù)可能不算政府債務(wù)。但個人認為只是延緩了政府債務(wù)的支付時間，并沒有減少政府債務(wù)。二是對于使用者付費的PPP項目，政府需要承擔PPP模式實施引起的或有負債，如特許經(jīng)營合同提前終止的補償，相關(guān)債務(wù)或收入的保證等。個人認為，這只是在政府債務(wù)和政府或有債務(wù)之間進行調(diào)整和轉(zhuǎn)換，從顯性變?yōu)殡[性，政府性債務(wù)