關于農業(yè)保險模式的探討

關于農業(yè)保險模式的探討

農業(yè)作為一個典型的風險產業(yè)，也是世界公認的抵御自然災害能力極差的“脆弱產業(yè)”。近年來，自然災害頻繁、偏重發(fā)生，給我國的農業(yè)生產和農村經濟造成了嚴重影響，農業(yè)保險缺位的問題隨之凸顯。溫家寶總理在今年的政府工作報告中提出“健全政策性農業(yè)保險制度，建立農業(yè)再保險和巨災風險分散機制”，成為今年“三農”工作的一大亮點。由于農業(yè)生產的自身特點，農民經常面對各種不利的自然條件，如暴風雨、地震、泥石流、颶風、冰雹、干旱、霜凍、病蟲害等不確定性事件造成損害的風險。加之農民生產存在比較分散，資本相對較薄弱的特點，因而抵御各種自然災害的能力較差。因此，如何對農業(yè)風險進行管理，盡可能減少各種自然災害可能對農業(yè)生產以及農民生活造成的損失，就成為制約和影響各國農業(yè)發(fā)展的重大課題。農業(yè)發(fā)展是我國經濟發(fā)展過程中的重要任務之一，農業(yè)的弱勢地位也是我國社會主義新農村建設過程中的重要障礙和問題。面對自然風險給農業(yè)可能造成的損害，世界各國政府和農民采取了多種風險管理措施。一、農業(yè)保險的概念及屬性(一)農業(yè)保險概念農民所處的風險狀態(tài)，斯科特在《農民的道義經濟學》中，有這樣一段表述：“農民長久地站在齊脖子深的水中，一陣細浪打來，即可以將他淹沒?！鞭r業(yè)保險則在一定程度上有效規(guī)避農業(yè)風險。狹義的農業(yè)保險，是農業(yè)生產者以支付小額保險費為代價，把農業(yè)生產過程中由于災害事故造成的農業(yè)財產的損失轉嫁給保險人的一種制度安排。業(yè)內人士所謂的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險，換句話說，就是以農作物和飼養(yǎng)動物為保險對象的一類保險。從保險標的來分類，屬于財產保險的范疇。廣義的農業(yè)保險，指所有面向農村開辦的各類保險業(yè)務，即和農村保險的涵義相同。(二)農業(yè)保險屬性農業(yè)保險本身屬于生產關系范疇，與農業(yè)生產力發(fā)展相一致，且促進農業(yè)生產力的發(fā)展。在農業(yè)再生產中，農業(yè)保險處于分配環(huán)節(jié)，是對農業(yè)總產品的必要扣除。馬克思主義再生產理論中關于社會總產品必要扣除的論述，也適用于農業(yè)保險。農業(yè)保險屬于準公共產品。農業(yè)保險產品具有大部分公共物品的特征，但是又不完全等同于純公共產品，且并不具有私人物品的特征，是介于純公共物品和純私人物品間的準公共物品。農業(yè)保險產品與一般私人物品相比較，具有以下特點：農業(yè)保險具有效用的不可分割性。廣義的農業(yè)概念，包括農產品的生產、分配、交換和消費四個環(huán)節(jié)。在農業(yè)生產過程中，存在著各種風險，其他環(huán)節(jié)中農業(yè)發(fā)展也都受到一定風險的影響，農業(yè)保險其效用在各個環(huán)節(jié)皆得到體現。農業(yè)保險的受益方不只包括農民個人，社會全體成員也都是農業(yè)保險的受益者，農業(yè)保險的效用是不可分割的。農業(yè)保險具有排他性。相對于其他商業(yè)保險而言，農業(yè)保險在直接消費過程中具有排他性，在間接消費過程中具有非排他性。一般而言，誰投保誰直接受益，然而在農業(yè)保險執(zhí)行過程中卻并不完全是這樣的。參與投保的農民個體，處在直接消費環(huán)節(jié)，具有排他性。但是在消費及經營環(huán)節(jié)中，如防災防損、風險管理等，處在間接消費環(huán)節(jié)，具有非排他性。農業(yè)保險具有非競爭性。在競爭日益激烈的市場經濟條件下，農業(yè)保險產品既不能實現有效需求，也無法保證有效供給，農業(yè)保險產品市場很難實現供求平衡，資源配置難以實現。農業(yè)保險產品在經營中具有規(guī)模性，從保險標的物來說，農業(yè)保險也屬于財產保險的范疇，因此和其他商業(yè)保險一樣，農業(yè)保險應遵照大數法則，承保足夠多的數量才能保證能夠達到有效分散風險的目的。只有當承保量達到一定數量時，才能降低經營成本，并有效分散各種農業(yè)風險。農業(yè)保險具有供給和需求的雙重正外部性，即生產和消費的雙重外部性。農業(yè)是國民經濟的基礎，農民收益增加，受益的不僅僅是農民個體，也有利于農業(yè)經濟的發(fā)展，全體社會成員也是受益者；農業(yè)歉收，虧損的不只有農民本身，農業(yè)經濟受到影響，也不利于國民經濟的發(fā)展，全體社會成員也會受到影響。從農業(yè)保險的需求看，農民購買農業(yè)保險所得利益小于為社會帶來的收益，農業(yè)保險需求具有正外部性；從農業(yè)保險的供給看，提供農業(yè)保險的公司提供給農民個人的賠償小于其供給成本，農業(yè)保險供給也具有正外部性。農業(yè)保險具有弱可保性，從保險學原理來說，結合可保條件的特點，參照農業(yè)風險的自身特點，在很多情況下并不具備理想狀態(tài)下的保險條件。一方面受到農業(yè)風險的可保性的客觀限制，另一方面還受到諸如保險人經辦保險的能力、被保人的承受能力、人們對風險額掌握程度等；此外，農業(yè)本身是一個不斷發(fā)展變化的產業(yè)。綜上所述，農業(yè)保險本身具有弱可保性。二、農業(yè)風險的分類相對于農業(yè)廣義內涵的界定，農業(yè)風險體現在農業(yè)生產、分配、交換和消費的全過程。農業(yè)保險是與農業(yè)風險相對應的概念，根據不同的分類標準，農業(yè)保險分類方法主要有四種。按照承保對象劃分，包括種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險，種植業(yè)保險是以各種農作物、林木等為保險標的的保險，例如糧食作物保險、豆類作物保險、油類作物保險和林木保險等；按照保險責任劃分為單一風險保險、多風險保險和一切險保險；按照承保方式劃分，分為成本保險和產量或產值保險；按照性質劃分，分為政策性農業(yè)保險和商業(yè)性農業(yè)保險，政策性農業(yè)保險是為了實現政府的農業(yè)和農村經濟發(fā)展的政策目標而實施的農業(yè)保險，商業(yè)性農業(yè)保險是由保險機構完全按照商業(yè)化的運作方式，以盈利為目的而經營的農業(yè)保險。三、國外農業(yè)保險的發(fā)展模式目前，全球推行農業(yè)保險的國家，大致可以分為四種模式。政府主導下的市場運營模式，即政府和民間相互聯系的雙軌制農業(yè)保險，以美國和加拿大為代表。美國的農作物保險制度結構分成三個層次：第一層次是聯邦農作物保險公司又稱風險管理局，負責提供農作物保險的再保險和向直接開展農作物保險的私人公司和農戶提供管理費和保費補貼；第二層次是直接開展農作物保險的私人保險公司，它直接面向農戶，開展形式各樣的農作物保險，收取保費、支付保險賠償金；第三層次是各個農戶，向私人保險公司投保農作物保險，接受FCIC的保費補貼。在美國農作物保險發(fā)展中除了聯邦農作物保險公司不可忽視的宏觀調控作用外，通過美國農作物保險立法和相關法律的及時調整和完善來解決農作物保險實施過程中的問題也是重要措施之一。投保農戶數量少、投保率低一直是制約美國農作物保險發(fā)展的主要因素，無法使農作物風險得到更廣泛的分散。美國聯邦農作物保險公司主要采取了以下措施：其一，不斷完善農作物保險制度，對原有險種進行創(chuàng)新，除了提供保障直接損失的產量保險和成本保險外，還推出了保障農作物間接損失的保險；其二，通過《1994年農作物保險改革法》，取消與農作物保險具有替代作用的“巨大災害救助計劃”，災害救助計劃實際上是一種不收取保費的農作物保險；其三，在《1994年農作物保險改革法》實施之后，同時推出了農作物保險與福利政策的掛鉤，進一步提高農作物保險保費補貼。民營保險相互會社模式，以日本為代表。主要以民間非盈利團體經營，政府補貼和再保險扶持。其特點不僅體現在政策性強，設立專門法律，對關系國計民生、農民收入影響較大的農作物、畜種實行法定保險，還表現為經營組織具有互動性，帶有濃烈的民間色彩，此外，中央政府進行監(jiān)督和指導，并對保險和管理費進行補貼。政策優(yōu)惠模式，又稱農業(yè)互助合作保險模式，以西班牙為代表。西班牙農業(yè)保險與歐盟其他國家相比是比較成熟的，在世界范圍內也是一個成功的范例，不僅險種齊全，而且管理機制完善，政府支持有力，保險公司健康發(fā)展，農民受益。特點表現為：沒有統一的農業(yè)保險制度和體系；農業(yè)保險主要由私營公司、部門保險相互會社或保險合作社經營，政府不直接參與；給予農民一定的保險補貼和稅收優(yōu)惠政策。1978年以前，西班牙農業(yè)保險完全由私人公司經營，政府沒有參與，旱災、霜凍等自然災害還不在保險范圍之內。由于農業(yè)災害多，理賠金額大，公司運營成本高，農民遭災后不能及時、足額得到保險公司的賠付，因此，政府實行了特殊的援助制度，即對災民給予救濟補助。1978年，西班牙頒布了《農業(yè)保險法》，提出由農民自愿參加保險，政府對私人保險公司提供再保險，并對農民的保費給予補貼；不參加農業(yè)保險的農民，遭災后政府不給予任何援助。同時提出農業(yè)保險的目標，就是要逐步將所有的農業(yè)領域都納入農業(yè)保險的范圍。國家重點選擇性扶持模式，以一些亞洲的發(fā)展中國家，如泰國、印度、孟加拉國等為代表。特點主要體現在三個方面：一是農業(yè)保險主要由政府專門農業(yè)保險機構或國家保險公司提供；二是農業(yè)保險具有強制性；三是農業(yè)保險和金融機構貸款相結合。四、發(fā)展中國農業(yè)保險模式的新思路(一)中國農業(yè)保險取得初步進展我國從2007年便開始推行有中央財政支持的政策性農業(yè)保險，保費由中央財政、地方財政和農戶按比例承擔。到2009年，政策性農業(yè)保險試點地區(qū)已擴展到17個省區(qū)和新疆生產建設兵團；試點品種范圍也從最初的大豆、玉米、小麥、水稻、棉花5個種植業(yè)品種擴展到花生、油菜、奶牛等多個種養(yǎng)業(yè)品種，能繁母豬的保險工作甚至已在全國范圍內開展。“十一五”時期，累計承保農作物29億畝，承保生豬及能繁母豬2億頭，承保森林7.6億畝，為農業(yè)生產提供保險保障11279億元，累計實現保費收入440億元。近年來，黨中央、國務院高度重視農業(yè)保險的發(fā)展，出臺了一系列政策措施，農業(yè)保險取得了長足發(fā)展。實踐證明，農業(yè)保險在補償受災農民經濟損失、幫助恢復生產生活等方面發(fā)揮了較好的“穩(wěn)定器”作用。但總體看，我國農業(yè)保險對農業(yè)生產的保障能力仍相對有限，發(fā)展中還面臨一定的困境，具體表現為：農業(yè)保險需求相對有限、供給相對短缺、農業(yè)保險賠付率居高不下、可持續(xù)性差等。(二)國外農作物保險模式發(fā)展經驗對我國的啟示1、加快制定《農業(yè)保險法》，明確農業(yè)保險的發(fā)展目標發(fā)達國家對農業(yè)保險都制定了專門的法律法規(guī)，如美國的《聯邦農作物保險法》、法國的《農業(yè)保險法》、日本的《農業(yè)災害補償法》、西班牙的《農業(yè)保險法》，而我國至今還沒有對農業(yè)保險制定專門的法律法規(guī)，所有農業(yè)保險的內容僅體現在《保險法》和《農業(yè)法》中。農業(yè)保險作為一種準公共物品的生產，或作為一種制度供給，都需要政府來組織進行，就需要一套切實可行且行之有效的法律體系，對于損害農業(yè)保險健康發(fā)展的行為給予法律約束。要建立起健康規(guī)范的農業(yè)保險市場，就必須先制定并頒布《農業(yè)保險法》。2、國家給予特殊的政策優(yōu)惠發(fā)展農業(yè)保險僅靠保險公司是行不通的，必須要有配套政策的支持。美國各州都有專業(yè)的農業(yè)保險公司，政府補貼也很高，美國農作物保險的保費補貼率不斷進行調整，以滿足投保農戶的需求，例如，選擇55％產量保障水平的保單，保費補貼由1994年的46.1％提高到2000年的64.1％，85％的保障水平由13.0％提高到38％；日本對主要農作物保險以15％的財政補貼，遇災時政府會代繳正常年份10％～30％的保險費；西班牙使農戶的保險參與率從38％提高到85％等等。政府積極的政策性扶持是農業(yè)保險得以發(fā)展的有力保證，針對中國農村分布廣泛、發(fā)展不平衡的特點，對保險業(yè)從政策上對保險公司開發(fā)的為農業(yè)、農村、農民服務的產品給予傾斜，有計劃、有步驟的開發(fā)新險種，保證農業(yè)生產的正常進行。3、合理發(fā)展強制保險和自愿保險基于農業(yè)保險的準公共產品特性，大多數開展農業(yè)保險的國家都將農業(yè)保險直接或間接的設置為強制性保險。農業(yè)發(fā)展關系到國家的命運，對于一些關系到國計民生的重要農作物要采取強制性保險，保障農業(yè)生產的順利進行，穩(wěn)定國民經濟。美國的農業(yè)保險原則上實行自愿保險，但由于1994年美國《農業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃。日本通過法律明確規(guī)定，對具有一定規(guī)模的農民實行強制保險；對達不到規(guī)模的農戶，實行自愿保險。4、建立巨災保險，加大政府投入由于今年來國內外巨災的頻繁發(fā)生，建立巨災保險迅速被提上日程?？偨Y國外經驗，例如1994年美國《農業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，必須建立巨災保險，才能追加購買其他保險。以洪水保險為例，1956年美國通過《聯邦洪水保險法》后，先后又制定實施了《全國洪水保險法》，《國家洪水保險計劃》(NFIP)等法律。日本的巨災保險主要集中在地震和農業(yè)方面。以英國為代表的其他國家大都實行非強制性巨災保險，即市場上銷售的商業(yè)保險責任中已經涵蓋了巨災風險責任，投保人可自行選擇購買。在我國建立起多層次的巨災風險分散機制，可在建立起多層次風險分散機制之前，有必要先重點發(fā)展我國的再保險市場，擴大再保險規(guī)模，培育再保險聯合體，鼓勵利用國際再保險市場在更大的范圍內分散巨災風險。五、總結完全實行商業(yè)化經營模式是行不通的。應從市場和政府雙角色角度考慮，未來農業(yè)保險體系的構