慈善、公益、保障、福利事業(yè)與國家職能角色的戰(zhàn)略定位-第1篇

慈善、公益、保障、福利事業(yè)與國家職能角色的戰(zhàn)略定位

D632.1：A1001-8263(2010)01-0090-07一、核心概念的社會建構與重大的理論政策意義改革開放30年來，中國社會結構全面轉型，政治、經濟體制與社會管理體制改革實踐，催生慈善、公益、保障、福利、福祉等核心概念日趨流行，誘發(fā)一系列基礎性理論政策問題。目前，慈善、公益、保障、福利、福祉等核心概念和相關新聞報道頻繁見諸媒體報章書籍，國人對這些核心概念的社會認知程度普遍顯著提高。但是，令人遺憾的是，政府官員、專家學者和普通公眾對這些核心概念的理解千差萬別，不同核心概念之間的混淆、混用、混雜、混合，社會誤解嚴重。核心概念是指那些對某類社會問題、社會現象或社會現實本質特征予以高度概括的基本術語，通常是某門學科中最主要的基本詞語，典型反映某類學科的性質、目標、范圍內容與主體。不言而喻，核心概念社會建構取向的五光十色，社會理解的千姿百態(tài)，社會界定的眾說紛紜，造成的社會危害和負面影響難以估量。慈善、公益、保障、福利、福祉概念直接關系緊迫的現實問題與制度建設，例如慈善制度，慈善、公益、保障、福利、福祉概念直接影響學術積累與理論創(chuàng)新，學術交流與理論對話，慈善、公益、保障、福利、福祉概念直接關系中國社會政策框架設計與社會福利制度安排。更為重要的是，慈善、公益、保障、福利、福祉概念內涵外延界定已形成某種“國際慣例”，成為世界各國政府官員、專家學者和普通公眾的共同理想，成為構建和諧世界的全球共識。因此，慈善、公益、保障、福利、福祉等核心概念界定，具有特別重要的理論與政策涵義。更重要的是，慈善、公益、保障、福利、福祉等核心概念界定與區(qū)分是項基礎理論研究，在歐美國家的學術研究與政策實踐中無足輕重，因為政府官員、專家學者與公眾形成共識，成為不言而喻和福利國家福利文化中的社會常識，相關的基礎理論研究鳳毛麟角，文獻不多。但是，在中國社會處境下，情況恰好相反，這些核心概念內涵外延界定直接關系到制度建設，然而，由于基礎理論水平限制，匱乏比較社會政策研究，尤其是社會福利制度建設嚴重滯后，社會慈善、公益、保障、福利、福祉制度的結構分化程度不高，制度之間社會邊界模糊不清，嚴重影響核心概念理論界定與社會理解。本文從“理想類型”角度，對慈善、公益、保障、福利、福祉概念的理論界定，是作者對福利制度發(fā)展規(guī)律的初步認識。慈善、公益、保障、福利、福祉既有本質區(qū)別，又有內在聯系，是社會政策框架與社會福利制度基本構成要素，反映社會政策框架與社會福利制度結構與功能層次，是人們認識、理解、使用、評價社會政策框架與社會福利制度的基本切入點和主要判斷標準。但是，慈善、公益、保障、福利、福祉概念在歷史起源、時代背景、內涵外延、價值基礎、服務性質、政策目標、服務對象、范圍內容、服務機構、提供方式、工作人員、國家角色、市場作用、NGO地位、資金來源、運行機制、行政管理、功能作用、社會影響等諸多方面，均存在多樣和重大的結構差異，典型反映特定時空背景下社會政策與福利制度結構性特征(見表1)。二、社會服務體系基本框架與社會服務層次結構慈善、公益、保障、福利和福祉制度框架與服務體系相互關系模式反映人類社會服務體系結構變遷規(guī)律和發(fā)展趨勢，反映社會互動關系基本類型與社會問題性質的截然不同，反映人類社會需要與社會服務體系高低不同的層次結構，反映國家、市場、市民社會三者間關系，實質是社會結構現代化與社會福利制度現代化的普世性發(fā)展規(guī)律，是個人福利、家庭福利、社區(qū)福利、組織福利、市場福利、國家福利、整體性社會福利和國際福利體系之間的關系，社會如何在特定時空處境下科學合理地劃分社會福利與其它不同利他服務類型的邊界范圍，國家如何為公民提供個性化、家庭化、社區(qū)化、連續(xù)性、綜合性、優(yōu)質化社會服務與保護，如何科學合理劃分正規(guī)與非正規(guī)社會服務的社會邊界，既為公民提供全面的社會保護，又給公民個人全面自由發(fā)展留下足夠的發(fā)展空間，尋求國家保護與個人發(fā)展之間最佳動態(tài)平衡。精髓是國家、市場、市民社會、家庭和個人需要、權利、義務、責任、利益邊界的社會劃分，關鍵是誰(法人與自然人)應該為什么樣的問題承擔責任，誰應該為什么樣問題付費和買單，誰應該對問題承擔道義倫理責任、政治責任、法律責任、經濟責任、社會責任和權利義務，尋求權力結構、公民權利、職責范圍、責任主體、承擔義務、社會利益之間的最佳組合模式。綜觀人類社會發(fā)展規(guī)律與發(fā)展經驗，我們可以將非營利社會服務活動性質劃分為自助、社會互助、單向的社會利他主義三大類型，三大類型反映社會關系與社會結構變遷普遍規(guī)律。一般來說，人類所有的社會活動可以高度簡化和區(qū)分為商業(yè)服務與非營利服務兩大種類型，營利和商業(yè)服務活動屬于市場經濟范圍，不屬本文討論范圍，本文集中于國家與民間社會活動。實際上，除此之外，社會服務活動性質尚有破壞性與毀滅性類型，例如戰(zhàn)爭、殺戮、傷害、事故、突發(fā)性事件、天災人禍、自然災害和其它各種各樣活動，這類活動不在本文討論范圍。總體來說，自助、社會互助、社會利他主義，無論在問題性質、價值基礎、行為目標、責任劃分、行為主體、國家角色、NPO作用，還是在服務范圍、服務對象、服務方法、資金來源等方面，均存在重大的結構性差異(見表2)。更為重要的是，慈善、公益、保障、福利、福祉制度類型和自助、社會互助、社會利他行為分類，編織了一幅豐富多彩和五光十色的社會服務制度框架，為我們觀察、理解、描述、區(qū)分、衡量、評價社會服務活動與社會服務體系提供“基本標準”。實際上，社會服務類型學研究和區(qū)分社會服務層次結構，是探索社會福利制度結構發(fā)展規(guī)律的基礎性工作與理論性前提，有助于我們更全面、更深入、更系統(tǒng)和更好理解社會生活結構。一般來說，區(qū)分社會服務體系層次結構的活動主體是個人，區(qū)分社會服務體系層次結構的基本準則和區(qū)分標準是社會服務的本質屬性或性質，區(qū)分社會服務體系層次結構的理論主題是人類需要結構層次，區(qū)分社會服務體系層次結構的范圍主要局限國家與市民社會兩大部門，目的是描繪人類社會需要與社會服務體系框架、結構、層次、相互關系、發(fā)展趨勢和規(guī)律性。總體來說，社會服務性質與類型，尤其是社會服務體系層次結構可以劃分為自助、互助、救助、保險、服務、保障、健康、福利、福祉，共計九個層次，由于自助的社會特征不典型，實際上，社會服務體系可以區(qū)分為八個層次，共同構成人類社會生活與社會服務體系框架。需要強調的是，筆者提出社會服務體系層次結構區(qū)分標準主要是按照社會服務性質劃分的，唯有健康服務是按照服務內容劃分，主要理由是健康需要是人類基本需要的重要部分，可以將健康需要與衣食住行用等基本生活需要清晰區(qū)分開來，沒有健康就沒有希望和一切。此外，將個人服務單列一類，其目的一是將個人福利服務與其他經濟保障類服務區(qū)分開來，二是將低層次個人福利與較高層次的公共服務、社會服務、社會福利服務和福祉服務區(qū)分開，更為全面、系統(tǒng)、真實、科學地劃分社會服務體系與人類社會需要層次結構，增進人類福祉?；ブ罩黧w多種多樣，包括宗教團體、行會、工會組織、社會團體和保險機構，等，范圍廣泛、內容繁多，覆蓋政治經濟社會文化生活所有領域，包括精神、情感、心理和性生活的合作。救助服務本質特征之一是現代國家以各種渠道和各種方式介入反貧困活動，承擔社會責任。保險服務是社會互助服務的發(fā)展與延續(xù)，是互助服務的最高級形態(tài)，因為國家改變了互助性質。個人與家庭福利服務是國家為貧困戶提供的最低層次社會服務，旨在滿足貧困者服務需要。社會保障或社會安全服務是國家為全體公民提供一般性、社會化、全面性和綜合性社會服務，社會安全并非社會救助、社會保險、個人福利服務的簡單相加，而是更廣泛意義的社會服務。健康服務主要是指個人身心健康的狀態(tài)，也包括社會健康、公共健康、社區(qū)健康與家庭健康。社會福利服務是指全體社會成員幸福美好的生活狀況，最主要特征是客觀現實性與物質性。社會福祉是指所有社會成員幸福美好快樂的生活狀況，主要特征是包括主觀和精神幸福感(見圖1)。圖1人類社會服務基本類型與社會服務體系層次結構示意圖總體來說，社會服務體系基本框架清晰，社會服務體系層次結構分明，凸顯社會服務體系發(fā)展變遷的結構性規(guī)律和發(fā)展趨勢，為人類社會發(fā)展與構建和諧世界、和諧社會指明方向。首先，社會服務體系框架主要由經濟保障性質的社會救助與社會保險服務，由服務保障性質的社會互助、個人與家庭福利服務、社會保障或社會安全服務、社會福利、健康照顧服務，由經濟保障與服務保障性質相結合的社會互助、個人與家庭福利、社會保障或社會安全服務，由綜合性、系統(tǒng)性、全面性和發(fā)展性精神心理福祉為主的社會福祉狀態(tài)四大種服務類型組成。經濟保障性質服務是基礎，服務保障類服務是主體，混合性質服務是常態(tài)，福祉是理想目標。其次，人的物質福利與精神心理健康，客觀狀況與主觀感受，外在生活環(huán)境與人的全面發(fā)展的關系與結構變遷規(guī)律，呈現鮮明的時序次序、層次結構與發(fā)展階段，人的物質福利狀況是精神心理健康的前提和基礎，客觀的生活狀況決定主觀心理的感受，外在的社會生活環(huán)境決定人的全面自由發(fā)展狀況，物質基礎決定上層建筑，客觀存在決定主觀世界，社會環(huán)境塑造和制約人的全面自由發(fā)展，與此同時，人的自由發(fā)展又改變和重塑社會環(huán)境，相互作用明顯。第三，社會服務體系發(fā)展結構性規(guī)律與社會服務層次結構變動的基本態(tài)勢是，先由個人性與群體性問題開始(前福利國家時代)，經由社會問題和全社會面臨的共同問題階段(福利國家時代)，最后在更高社會發(fā)展的基礎上重新回歸個人和群體性需要的時代(后福利國家時代)。北歐國家的福利社會與社會共責模式是“后福利國家時代”社會服務發(fā)展方向的最典型例證。這里關鍵是如何理解和界定社會問題與社會需要，是以絕大多數人，還是以部分人為標準？傳統(tǒng)的社會問題與社會需要概念是否需要改變，政府職能角色與社會制度安排目的是什么？第四，社會服務體系層次結構主要由社會互助、社會救助、社會保險、個人與家庭福利服務、社會保障或社會安全服務、社會福利服務、健康照顧服務和社會福祉，共計八個層次組成，八個層次的服務結構清晰分明，由低到高，由民間為主的非正規(guī)服務到國家為主的正規(guī)服務，反映發(fā)展規(guī)律和社會服務體系結構變遷規(guī)律，反映國家、市場與民間社會三部門關系的演變。第五，目前以幸福美好快樂生活、精神心理健康與人的全面自由發(fā)展為主要內涵的社會福祉，是人類社會發(fā)展議程中可望而不可即的理想狀態(tài)和理想目標，是人類夢寐以求的最終目的。因為在社會現實生活世界中，完美無缺和盡善盡美是不現實的，即使存在也是相對意義上的。人類社會發(fā)展與現代主權國家的社會現實選擇是，構建全球福利社會，創(chuàng)造幸福美好的生活。三、國家職能角色戰(zhàn)略定位與構建中國特色福利社會社會服務體系基本類型劃分與社會服務體系層次結構的關鍵問題是國家與社會的關系，是國家社會職責范圍的不斷擴大與社會角色的不斷豐富，是人類需要結構不斷升級與提高，這對處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與現代化建設過程中的中國具有特別重要的現實、理論與政策意義。需要強調的是，由于中國社會具有深厚的國家社會主義歷史遺產，市場經濟與市民社會較弱，正處于史無前例和翻天覆地社會結構轉型時期，社會結構與社會生活過渡、失衡問題突出，政治體制、經濟結構、社會管理和文化管理體制改革不斷深入，實質是重塑社會利益格局，全球性處境與中國社會發(fā)展模式的相互影響顯著增強，中國因素與中國模式影響空前絕后，導致中國社會結構轉型與社會現代化建設的復雜性、艱巨性、長期性和創(chuàng)新性將是世界罕見。而且，傳統(tǒng)以歐美國家發(fā)展經驗和福利國家制度建設模式為基礎的社會福利理論亟待創(chuàng)新，因為中國社會環(huán)境、社會結構、社會需要、社會問題、社會生活與社會政策不同于歐美國家，國家與社會的關系框架，國家、市場與市民社會三個部門的理論，國家社會責任承擔方式，國家職能角色戰(zhàn)略定位與構建中國特色福利社會，這些基本問題迫切需要嶄新的理論視角。目前，中國政府職能角色定位中的缺位、不到位、越位、錯位和交叉重疊現象隨處可見，政府職能部門發(fā)揮有限積極作用，政府承擔非常有限的社會責任與義務，國家角色亟待調整。首先，改革開放以來，政府逐漸退出眾多公共服務與社會服務領域，導致眾多公共服務缺乏，例如環(huán)境保護、職業(yè)健康、家庭福利、兒童福利、基礎教育、公共住房服務和公共交通運輸。其次，改革開放以來，行政管理體制與社會管理體制改革并未解決政府職能角色科學定位問題，許多公共服務做的不到位，差距明顯，例如免費的基礎教育和體現公民權利的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。第三，改革開放三十年來，政府職能角色發(fā)生重大結構調整，公共服務型政府成為努力方向，但是由于歷史傳統(tǒng)、習慣勢力、路徑依賴問題，尤其受社會利益集團和政府企業(yè)化思潮影響，政府機關仍然將大量精力、物力、財力和人力投放在政府不能發(fā)揮最大積極作用的生產領域，嚴重干擾和破壞競爭性市場機制發(fā)揮應有的作用，如經濟生產型財政和財政預算資金浪費。第四，改革開放以來，由于政府職能角色科學合理定位尚處于不斷發(fā)展與完善的過程之中，由于社會利益格局調整和利益驅動，政府服務與社會管理中的錯位現象頻繁發(fā)生，屢見不鮮，例如用政治化思維解決社會經濟問題，基層組織建設中行政化權力“取代”社區(qū)居民自治等。第五，改革開放以來，由于政府職能與社會管理方式轉變，社會結構轉型、經濟結構調整，有利可圖的事情各部門爭著管，無利可圖的事情大家相互推諉扯皮，政府職能角色交叉重疊現象嚴重，成為官僚主義作風、行政管理低效率和政出多門、政策法規(guī)相互沖突矛盾的根源。簡言之，政府職能角色科學合理定位已成為現代化、政府職能轉變和政府機構改革的核心。最為重要的是，中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次清晰描繪中國特色的福利社會，改革、發(fā)展、完善和創(chuàng)建中國特色福利社會成為發(fā)展戰(zhàn)略重點。令人遺憾的是，長期以來，中國社會福利政策實踐與理論研究處于困境，首先，“盲化”社會福利的傾向，即有意回避和漠視福利性議題，社會福利與發(fā)展毫無關系。其次，“丑化”社會福利的傾向，即認為社會福利是資本主義特有產物，損害無產階級革命。第三，“窄化”社會福利的傾向，即認為社會福利等同社會保障和物質福利，缺乏整體福利。第四，“矮化”社會福利的傾向，即認為社會福利局限窮人和貧困家庭，他人無權享受福利。第五，“狹隘化”社會福利的傾向，即認為社會福利只是花錢開支，福利是經濟發(fā)展的障礙。第六，“物化”社會福利的傾向，即認為福利就是發(fā)錢分物，拜年慰問，停留在福利的表面。第七，“惡化”社會關系的后果，由于缺乏免費的福利和政府責任承擔，社會關系難以和諧。簡言之，社會福利的“七化”困境與社會發(fā)展方向，尤其是構建和諧社會宏偉戰(zhàn)略目標背道而馳。四、簡要討論與基本結論中國處于全面的社會結構轉型與現代化建設的關鍵時期，社會發(fā)展環(huán)境與社會發(fā)展實踐迥然不同于歐美國家社會處境與社會結構，歐美國家學者基于本國社會發(fā)展環(huán)境與實踐創(chuàng)造的核心概念與理論體系并未充分考慮中國獨特的社會處境、社會需要、社會實踐與社會智慧，因此，核心概念與基礎理論體系的“中國化社會建構”時代已經來臨，因為中國的發(fā)展實踐、發(fā)展經驗與發(fā)展模式反映和驗證人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律，和平崛起的中國化理論建構與理論創(chuàng)新發(fā)展具有特別重要的社會現實意義、理論意義、政策意義和全球意義，地位重要。筆者站在全人類社會發(fā)展普遍規(guī)律的高度，首次全面、系統(tǒng)論述慈善、公