宏觀調(diào)控與結構調(diào)整雙重目標下的結構性減稅

宏觀調(diào)控與結構調(diào)整雙重目標下的結構性減稅

結構性減稅作為一項政策是2008年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議正式提出的，2009-2012年各年的政府工作報告均明確要實施或繼續(xù)實施結構性減稅政策。作為2008年延續(xù)至今的一項政策措施，理論界和政府部門對結構性減稅已有非常多的探討，但目前有一種傾向，是將這一時期所有的稅制變動和調(diào)整都視為結構性減稅政策的組成部分。那么，究竟什么是“結構性減稅”？結構性減稅是以應對危機為目標的相機抉擇宏觀調(diào)控政策的一部分還是中國中長期稅制改革的基本目標或戰(zhàn)略？這些問題的追問對理解中國當前宏觀調(diào)控和結構調(diào)整的關系，從而明確未來中國稅收政策和稅制改革的目標與路徑具有重要意義。一、減稅與減稅政策通常理解的減稅，是指通過稅制調(diào)整降低特定稅種的法定稅負。按照這一定義，有以下幾個問題需要注意：首先，減稅是針對某個或某幾個稅種而言的，其目標既可以是降低特定納稅人的稅負，也可以是降低特定的應稅交易或行為的稅負。也就是說，減稅是對稅種而言的，而不一定是針對納稅人的總體稅負。如果一個國家一定時期降低了增值稅的法定稅率而同時提高了企業(yè)所得稅的法定稅率，納稅人的總體稅負上升。在這種情況下，我們可以說這個國家實施了增值稅減稅。其次，減稅是指法定稅負，或者說名義稅負的下降，對于依法足額納稅的納稅人而言，減稅會導致特定稅種實際稅負的降低。但對于未依法足額納稅，實際稅負低于名義稅負的納稅人而言，減稅后的名義稅負可能會高于原來的實際稅負。名義稅負降低的同時，如果稅務部門加強征管或納稅人遵從程度提高，某些納稅人的實際稅負還有可能上升。最后，狹義的減稅僅指降低稅收實體法規(guī)定的應納稅額，但廣義的稅負還包括納稅人為履行納稅義務付出的遵從成本。如果通過延長納稅期限、優(yōu)化納稅服務、及時足額退稅等措施降低了納稅人的遵從成本，在廣義上也可以稱為減稅。綜上所述，減稅是指所有降低法定稅負的稅制調(diào)整，與提高法定稅負的稅制調(diào)整(即增稅)對應。納稅人法定稅負的變動是一定時期內(nèi)所有減稅和增稅措施綜合作用的結果。減稅不是減稅政策。作為宏觀政策工具的減稅政策強調(diào)的是一定時期所有減稅和增稅措施的綜合作用對經(jīng)濟總量和結構的影響。減稅政策并不排斥增稅措施，也并不要求所有納稅人的稅負都下降，只要減稅和增稅的綜合作用導致一定時期微觀主體(納稅人)總體法定稅負的下降就可以稱為減稅政策。減稅政策既可以是應對經(jīng)濟周期的相機抉擇的宏觀調(diào)控政策的一部分，也可以是促進經(jīng)濟結構調(diào)整的中長期政策的組成部分，或者說是一個國家一定時期稅制改革的中長期戰(zhàn)略。從西方國家減稅政策的實踐來看，既有基于總需求管理的應對經(jīng)濟危機的大規(guī)模臨時性減稅政策，也有如20世紀80年代以供給學派為指導的作為結構調(diào)整戰(zhàn)略一部分的中長期永久性減稅政策。需要注意的是，作為應對經(jīng)濟危機的宏觀調(diào)控政策，減稅政策具有相機抉擇的特征，對政策的實效性要求較高，其著眼點是對總需求的調(diào)節(jié)，因此通常采取對主體稅種實施較大規(guī)模的、具有時限的臨時性減稅措施。為了彌補大規(guī)模減稅帶來的財政赤字，控制債務規(guī)模，減稅政策往往同時包含對經(jīng)濟總量影響較小的輔助稅種的增稅措施。作為服務于中長期經(jīng)濟結構調(diào)整目標的減稅政策，其著眼點是通過減稅促進經(jīng)濟結構的調(diào)整，從而實現(xiàn)包括經(jīng)濟長期增長在內(nèi)的經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。促進結構調(diào)整的減稅政策同樣可以包括增稅措施，但最終的政策效果應當是微觀主體(納稅人)總體法定稅負的下降。需要說明的是，與相機抉擇的宏觀調(diào)控政策不同，促進結構調(diào)整的減稅政策，在微觀主體法定稅負下降的同時可能實現(xiàn)宏觀稅負水平的上升。這是因為經(jīng)濟增長會導致稅基總量和結構的變化，法定稅負的下降有利于征管效率和稅收遵從度的提高，這些因素都可能導致稅收收入規(guī)模和比重的增長。二、結構性減稅的政策定位結構性減稅與積極的財政政策一樣，是一個具有濃厚中國特色的表述。一般認為，結構性減稅是“有增有減，結構性調(diào)整”的一種稅制改革方案，是為了達到特定目標而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平。與結構性減稅相對應的是全面的大規(guī)模減稅和在稅負總水平不變的前提下有增有減的結構性調(diào)整。首先應當明確，結構性減稅是減稅政策的一種類型，其目標應當是實現(xiàn)微觀主體(納稅人)總體法定稅負的下降。結構性減稅與大規(guī)模減稅的區(qū)別并不是“有增有減，以減為主”，因為從西方國家減稅政策的實踐看，減稅通常伴隨著輔助性的增稅措施。減稅的對象是特定稅種，因為減稅總是通過特定稅種的調(diào)整實現(xiàn)的。大規(guī)模減稅政策中的“大規(guī)模”不是指涉及減稅的稅種數(shù)量的多少，大規(guī)模減稅往往是通過對一個或幾個主體稅種法定稅負的調(diào)整實現(xiàn)的。概括來說，結構性減稅與大規(guī)模減稅有3個基本區(qū)別：一是享受減稅政策的納稅人的數(shù)量，結構性減稅是針對特定群體的，大規(guī)模減稅則覆蓋大部分納稅人；二是減稅的力度，大規(guī)模減稅的“大規(guī)?！笔侵笢p稅的力度，結構性減稅則強調(diào)對特定群體，并且有增有減，減稅的力度要小于大規(guī)模減稅；三是政策目標，結構性減稅是為達到特定目標，更多地強調(diào)稅收對經(jīng)濟結構調(diào)整的作用。然而，自2008年12月中央經(jīng)濟工作會議正式提出“結構性減稅”政策以來，結構性減稅是作為積極財政政策的一部分存在的。在2009年政府工作報告中，“實行結構性減稅和推進稅費改革”與“大幅度增加政府支出”和“優(yōu)化財政支出結構”并列，是實施積極財政政策的三大措施之一。2010-2012年的政府工作報告一直保持了類似的表述。而積極的財政政策與穩(wěn)健的財政政策對應，是相機抉擇的宏觀調(diào)控政策，強調(diào)的是應對經(jīng)濟的周期性波動而非中長期的結構調(diào)整。因此，具有中國特色的結構性減稅政策實際上肩負著雙重目標：一方面在積極的財政政策框架下，結構性減稅要立足于減輕企業(yè)和居民的稅收負擔，擴大總需求以應對經(jīng)濟增長放緩，也就是要起到“穩(wěn)增長”的作用；另一方面，區(qū)別于大規(guī)模減稅，結構性減稅的重點是要促進經(jīng)濟結構的調(diào)整，即發(fā)揮“調(diào)結構”的作用。根據(jù)政策作用重點的不同，2009年以來出臺的稅收政策可以分為3個基本類型：一是側重于“穩(wěn)增長”的減稅政策。如暫停征收儲蓄存款利息個人所得稅，對金融機構農(nóng)戶小額貸款的利息收入免征營業(yè)稅并在計算應納稅所得額時按90%計入收入總額，排氣量1.6升及以下的乘用車的車輛購置稅減按5%(2009年1月20日至12月31日)和7.5%(2010年1月1日至12月31日)的稅率征收，對小型微型企業(yè)所得稅和相關行政事業(yè)性收費的減免等。這些措施盡管也有很強的針對性，但大多具有臨時性的特征，并不是稅制的永久性調(diào)整。二是側重于“調(diào)結構”的稅制改革措施，既有減稅，也有增稅。如增值稅轉型改革在全國范圍的推開、營業(yè)稅改征增值稅改革的試點、資源稅從量計征改為從價計征以及對房地產(chǎn)相關稅收政策的調(diào)整等。其中，除房地產(chǎn)相關稅收政策的調(diào)整具有一定的時效性外，增值稅轉型和“擴圍”改革都屬于中長期稅制改革的既定任務，只不過選擇在這一時期出臺。這些具有減稅性質(zhì)的措施，較好地兼顧了“穩(wěn)增長”和“調(diào)結構”兩個目標。而某些增稅措施，如資源稅、消費稅的改革實際上與積極的財政政策并無直接關聯(lián)，而是服務于建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進需求結構調(diào)整等長期戰(zhàn)略目標的配套措施。三是為了適應變化的經(jīng)濟社會環(huán)境和應對特殊情況而出臺的必要的稅制調(diào)整，與“穩(wěn)增長”和“調(diào)結構”兩個目標都沒有直接的關聯(lián)。如對地方政府債券利息所得比照國債利息免征企業(yè)所得稅、2009年1月1日至2013年12月31日對汶川地震災區(qū)農(nóng)村信用社繼續(xù)免征企業(yè)所得稅等措施。這些稅制調(diào)整更多的是稅制的正常變動，并不構成結構性減稅政策。作為需要兼顧雙重目標的結構性減稅政策，當“穩(wěn)增長”與“調(diào)結構”這兩個目標比較協(xié)調(diào)可以兼顧的時候，有針對性地降低特定群體的稅負既可以擴大總需求也可以促進結構調(diào)整，可謂一舉兩得。但當兩個目標在特定情況下無法兼顧時，如經(jīng)濟下滑的趨勢明顯、“穩(wěn)增長”更為迫切的時候，側重于結構調(diào)整的稅制改革措施可能就無法滿足以擴大總需求為目標的宏觀調(diào)控政策的要求。當前，經(jīng)濟增速放緩要求將“穩(wěn)增長”放在更為重要的位置上，針對特定群體、特定稅種力度較小的減稅措施可能無法承擔擴大總需求的任務，而營業(yè)稅改征增值稅等減稅力度較大的稅制改革則由于區(qū)域試點和行業(yè)試點等原因缺乏時效性，難以產(chǎn)生立竿見影的效果。在這種情況下，應考慮出臺具有時效性且對總需求有顯著影響的臨時性減稅措施，如在一定期限內(nèi)下調(diào)增值稅稅率，這就不是結構性減稅，而是單純以“穩(wěn)增長”為目標的大規(guī)模減稅政策。因此，如果宏觀經(jīng)濟形勢的變化要求強調(diào)減稅政策短期內(nèi)對總需求的調(diào)節(jié)作用，結構性減稅就應當適時調(diào)整為大規(guī)模減稅。這也是相機抉擇的宏觀調(diào)控政策的要求。三、服務于經(jīng)濟結構調(diào)整的結構性減稅實際上，現(xiàn)階段人們對結構性減稅的認識，往往并不刻意強調(diào)其時效性，也不太區(qū)分宏觀調(diào)控和結構調(diào)整雙重目標的關系。在論及結構性減稅“有增有減”的特征時，也通常將服務于中長期結構調(diào)整的稅制改革措施視為結構性減稅的組成部分，如資源稅、環(huán)境稅、消費稅的增稅措施。至少在邏輯上，目前結構性減稅政策是作為積極的財政政策的組成部分提出的，如果未來財政政策調(diào)整為“穩(wěn)健”，結構性減稅政策還適用嗎？或者說，從中長期結構調(diào)整的角度分析，結構性減稅是否也應作為一項中長期政策目標。筆者認為，結構性減稅政策本身更多地側重于結構調(diào)整而不是擴大總需求，因此更適合作為結構調(diào)整而不是宏觀調(diào)控的工具使用，而由于中國經(jīng)濟結構調(diào)整的長期性，結構性減稅政策也應作為中長期稅制改革的目標存在。首先，隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的歷史時期，通過經(jīng)濟結構調(diào)整實現(xiàn)經(jīng)濟轉型的壓力越來越大。簡要地說，經(jīng)濟結構調(diào)整的任務可以概括為6個方面：一是在需求結構上，要擴大內(nèi)需，尤其是消費需求；二是調(diào)節(jié)收入分配，實際上，從經(jīng)濟轉型的角度來看，收入分配差距的擴大與消費需求不足之間也存在著內(nèi)在的關聯(lián)，在邊際消費傾向遞減規(guī)律的作用下，收入分配向高收入階層的傾斜導致越來越多的收入用于投資而不是消費；三是增強自主創(chuàng)新能力，促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整；四是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，應對以氣候變暖為代表的全球環(huán)境問題和經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的日益嚴重的環(huán)境資源約束；五是推進城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化的發(fā)展會產(chǎn)生對基礎設施建設的投資需求，而通過人群集聚，有利于提高服務需求和消費傾向，這兩個方面都可以有效拉動內(nèi)需；六是應對人口的老齡化，隨著“人口紅利”的逐步喪失，中國在勞動力成本方面的優(yōu)勢難以長期維持，因此需要通過“自主創(chuàng)新”，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和升級，同時，人口的老齡化也帶來了未來社會保障籌資的巨大壓力。中國中長期的稅制改革要服務于上述經(jīng)濟結構調(diào)整的任務，因此，也必然要進行相應的稅制結構調(diào)整：未來應逐步降低間接稅的比重，相應提高個人所得稅等直接稅的比重，從而增強稅收調(diào)節(jié)收入分配和擴大消費的作用；需要建立有利于產(chǎn)業(yè)結構升級和促進資源節(jié)約、環(huán)境保護的稅制體系，這里既包括有針對性的稅收優(yōu)惠措施，也包括改革資源稅、開征環(huán)境稅的增稅措施；通過完善地方稅體系促進城鎮(zhèn)化發(fā)展和通過社會保障費改稅等措施增強社會保障籌資能力。在這個意義上，結構性減稅政策中的“有增有減”的結構性特征將更為明顯。其次，中長期稅制改革仍要立足于“減稅”，盡管在結構調(diào)整和經(jīng)濟轉型的壓力下，政府有必要保持適度穩(wěn)定的收入增長，宏觀稅負水平未來也應有所提高，但減稅政策強調(diào)的是大部分微觀主體法定稅負的下降，與稅收收入規(guī)模的擴大和宏觀稅負水平的提高并不矛盾。近年福布斯雜志發(fā)布的“稅負痛苦指數(shù)”中國排名第二，盡管其方法并不科學，但也說明中國的名義稅負和邊際稅負過高。降低名義稅負和邊際稅負不僅有利于長期的經(jīng)濟增長，是稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長的基礎，同時也有利于降低納稅人偷逃稅的動機，提高稅收征管效率和納稅人遵從度，實現(xiàn)稅負的公平分布。具體來說，作為結構性減稅的主要政策目標，應當是在降低增值稅等一般流轉稅法定稅負的同時，通過綜合與分類相結合的個人所得稅改革提高個人所得稅收入的規(guī)模和比重，最終實現(xiàn)低收入階層間接稅和直接稅負擔都降低；中等收入階層間接稅負擔降低、直接稅負擔提高，但總體稅負下降；高收入階層間接稅負擔降低、直接稅負擔提高，總體稅負提高的稅負分配格局。最后，從中長期來看，結構性減稅的范圍不僅包括以“稅”命名的政府收入，還應包括所有強制征收的各項基金和收費。因為，稅收收入只是全口徑財政收入的一部分