帶薪休假實(shí)施障礙和機(jī)制設(shè)計(jì)

帶薪休假實(shí)施障礙和機(jī)制設(shè)計(jì)

［］DF471［］A［］1003-7608(2009)11-0028-03自從1936年法國(guó)率先推行帶薪休假以來(lái)，帶薪休假制度作為福利制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容得到廣泛推廣。1948年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》提出，“任何人都有休息、消閑的權(quán)利，尤其是享有合理的工作時(shí)間和定期帶薪休假的權(quán)利”。1966年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《國(guó)際經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》規(guī)定，各國(guó)應(yīng)確保人人都能“休閑、娛樂(lè)，合理限制工時(shí)和定期帶薪休假，以及公共假日期間照常發(fā)薪”。1982年8月在墨西哥舉行的世界旅游會(huì)議上通過(guò)的《阿卡普爾科文件》提出：“各國(guó)的責(zé)任不能局限于僅僅承認(rèn)這一權(quán)利，而應(yīng)創(chuàng)造實(shí)際的和恰當(dāng)?shù)臈l件，讓那些享有假日的人更有效地享受……應(yīng)該做出實(shí)質(zhì)性努力錯(cuò)開(kāi)休假時(shí)間?！?985年9月召開(kāi)的世界旅游組織全體大會(huì)通過(guò)的《旅游權(quán)利法案和旅游者守則》，要求各國(guó)政府“采取措施，特別是通過(guò)更好地分配工作和娛樂(lè)時(shí)間，建立和改善年度帶薪休假制度和錯(cuò)開(kāi)休假日期”。由此可見(jiàn)，帶薪休假既是勞動(dòng)者的一項(xiàng)權(quán)利，也是一種現(xiàn)代文明的休假制度，因?yàn)樗葹閯趧?dòng)者提供了較長(zhǎng)時(shí)間旅行探親和休閑的可能，又可避免社會(huì)全體成員同時(shí)度假造成的交通擁擠和旅游景區(qū)人滿(mǎn)為患。一、我國(guó)帶薪休假實(shí)施的歷史和現(xiàn)狀我國(guó)的帶薪休假制度開(kāi)始于20世紀(jì)80年代中期，1990年曾因特殊原因一度中止。1991年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于職工休假問(wèn)題的通知》，規(guī)定恢復(fù)帶薪休假制度。該《通知》要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)安排職工休假。在確定職工休假天數(shù)時(shí)，要根據(jù)工作任務(wù)和各類(lèi)人員的資歷、崗位等不同情況有所區(qū)別，最多不得超過(guò)兩周。休假方式以就地休假為主。1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第四十五條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行帶薪年休假制度。勞動(dòng)者連續(xù)工作一年以上的，享受帶薪年休假。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。”這表明帶薪休假在我國(guó)已是法定制度。2007年12月16日，國(guó)務(wù)院正式頒布了《職工帶薪年休假條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。該《條例》規(guī)定，職工連續(xù)工作一年以上的，享受帶薪年休假，對(duì)職工應(yīng)休未休的年休假天數(shù)，單位應(yīng)按工資收入的300%支付工資報(bào)酬。該《條例》從2008年1月1日起施行。然而，這一制度在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了“實(shí)施難、執(zhí)行差”的尷尬局面。2009年1月，人民論壇雜志社聯(lián)合人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)進(jìn)行了題為《帶薪年假，2008年你休了嗎？》的專(zhuān)題問(wèn)卷調(diào)查，該調(diào)查的網(wǎng)絡(luò)參與人數(shù)達(dá)到9320人，其中只有39.47%的接受調(diào)查者選擇“休了年假”，47.18%的接受調(diào)查者表示，“沒(méi)有休假，也不打算休了”。在回答“據(jù)你的觀察，你身邊的朋友、同事等休帶薪年假的多嗎”的提問(wèn)時(shí)，表示“只有一部分人休了”的占接受調(diào)查者的34.37%，表示“幾乎沒(méi)有人休”的占接受調(diào)查者的24.57%，表示“只有極個(gè)別的人休了”的占接受調(diào)查者的19.46%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，帶薪休假制度雖然強(qiáng)制執(zhí)行，但實(shí)際效果卻并不盡如人意，半數(shù)左右的接受調(diào)查者并沒(méi)有真正享受這一休假權(quán)。而在休了帶薪年假的接受調(diào)查者中，44.82%的人表示是“自己主動(dòng)爭(zhēng)取到的”，30.48%的人表示是“單位自覺(jué)執(zhí)行和安排的”，僅有24.69%的人表示“想休就可以休”；48.78%的接受調(diào)查者反映“休假期間也要保持隨時(shí)待命，隨叫隨到”，32.73%的接受調(diào)查者表示“休假期間還要通過(guò)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)等處理好相關(guān)工作”。僅有3成的接受調(diào)查者表示，“休假期間可以完全放開(kāi)工作，一心休息”。除少數(shù)國(guó)有企業(yè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)范的“三資”企業(yè)外，多數(shù)國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位并沒(méi)有實(shí)施帶薪休假制度，一些單位根本沒(méi)有把年休假作為制度性的規(guī)范加以安排。即使是已經(jīng)建立起休假制度的少數(shù)企業(yè)，其帶薪休假時(shí)間和待遇也標(biāo)準(zhǔn)各異。比如，休假時(shí)間，有規(guī)定一周的，有規(guī)定半月的，也有按工齡遞增的；休假期間享受的待遇也不一樣，有的是工資照拿、獎(jiǎng)金照發(fā)，有的是只有基本工資。而在絕大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)、規(guī)模較小的外資企業(yè)里，帶薪休假常常變成了公司的獎(jiǎng)懲內(nèi)容，實(shí)施起來(lái)隨意性非常大，員工根本無(wú)法享受到法律所規(guī)定的帶薪年假。近年，無(wú)論坊間還是網(wǎng)絡(luò)，要求政府“強(qiáng)制實(shí)行帶薪休假”的呼聲與日俱增。然而，2009年2月11日，劉濤、魯開(kāi)垠等眾多廣東省政協(xié)委員卻提出了截然不同的意見(jiàn)：建議在金融風(fēng)暴影響的這段時(shí)期內(nèi)，廣東應(yīng)暫停員工的帶薪休假制度。魯開(kāi)垠、王則楚等委員認(rèn)為：“實(shí)施帶薪休假，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)應(yīng)有一定的資金支付壓力，私營(yíng)企業(yè)老板賺錢(qián)是頭件事，法律上又沒(méi)有明確帶薪休假必須寫(xiě)入職工的勞動(dòng)合同，你不受雇，可以走人嘛。所以就我們目前的國(guó)情而言，全民帶薪休假根本就行不通?！眲J(rèn)為帶薪休假應(yīng)該逐步分批進(jìn)行，可先在政府機(jī)關(guān)單位推行，因?yàn)槠溆胸?cái)政保障，然后再視具體情況，逐步在國(guó)有企業(yè)實(shí)行，最后再在集體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)內(nèi)推廣。該提議引發(fā)激辯，質(zhì)疑者認(rèn)為：這種“開(kāi)倒車(chē)”的行為無(wú)助于保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，是一種社會(huì)退步。暫停帶薪休假，表面上依賴(lài)壓縮勞動(dòng)者權(quán)益企業(yè)可以渡過(guò)眼前的難關(guān)，可此舉對(duì)提高勞動(dòng)者待遇、改變舊的分配不公的體系卻毫無(wú)幫助，并不利于社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。走出金融危機(jī)，需要一個(gè)橄欖型的社會(huì)結(jié)構(gòu)，需要一個(gè)穩(wěn)定而強(qiáng)大的中產(chǎn)階層，尤其不能損害勞動(dòng)者權(quán)益。此外，《條例》雖然在一定程度上彌補(bǔ)了之前法律法規(guī)的缺陷，但也并非盡善盡美，操作性需要進(jìn)一步加強(qiáng)，權(quán)利與責(zé)任需要進(jìn)一步具體化。例如，一方面規(guī)定用人單位根據(jù)生產(chǎn)、工作的需要統(tǒng)籌安排年休假，另一方面規(guī)定單位因工作需要不能安排年休假時(shí)要征得職工本人同意。那么，職工不同意的情況應(yīng)當(dāng)如何解決？對(duì)此，《條例》卻沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。二、帶薪休假制度實(shí)施的障礙帶薪休假制度沒(méi)有全面落實(shí)的主要原因是什么呢？首先，從勞動(dòng)者一方看，沒(méi)有休帶薪年假，主要是出于工作和就業(yè)的壓力。本次問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，2008年未休帶薪年假的接受調(diào)查者中，出于工作方面考慮的占63.82%。正如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員唐鈞所分析的那樣，當(dāng)“休假權(quán)”與“生存權(quán)”發(fā)生矛盾時(shí)，職工表現(xiàn)出來(lái)一種明顯的“弱者”心態(tài)。資強(qiáng)勞弱的現(xiàn)實(shí)，使得帶薪休假制度難以順利實(shí)施。當(dāng)然，很多勞動(dòng)者本身或者不知道國(guó)家有關(guān)帶薪休假的規(guī)定，或者缺乏維護(hù)自己帶薪休假合法權(quán)益的勇氣，他們寧可寄希望于恢復(fù)五一黃金周，甚至匿名謾罵、侮辱、威脅倡導(dǎo)假日制度改革的學(xué)者，而不敢面對(duì)企業(yè)管理者去爭(zhēng)取自己帶薪休假的權(quán)利，這無(wú)疑是帶薪休假制度落實(shí)難的重大障礙。這里，勞動(dòng)者似乎陷入了“囚徒困境”：雖然每個(gè)人在選擇是否據(jù)理力爭(zhēng)休假權(quán)的時(shí)候都是“理性”的，但是群體中每個(gè)人按照個(gè)人利益最大化作出的選擇，帶來(lái)的整體效果卻是非理性的和非利益最大化的，最終結(jié)果是所有人的正當(dāng)權(quán)益都得不到保障。因此，勞動(dòng)者應(yīng)該自己行動(dòng)和組織起來(lái)，加大同企業(yè)談判的籌碼，主動(dòng)保障自己的合法權(quán)益。其次，一些職工尚未形成科學(xué)理智的工作觀和休息觀。一些職工認(rèn)為帶薪休假少得獎(jiǎng)金，因此更愿意領(lǐng)取假期工作的現(xiàn)金補(bǔ)貼；還有一些勞動(dòng)者擔(dān)心休假影響自己的升遷，從而對(duì)帶薪休假持消極態(tài)度。有的網(wǎng)友說(shuō)：“如果公司真的讓我休年假，但卻把收入的主要來(lái)源即獎(jiǎng)金全扣了，每月只發(fā)800元基本工資，你又如何可以開(kāi)心休假呢？”而企業(yè)也有相應(yīng)的顧慮：職工休假勢(shì)必造成崗位空缺，要填補(bǔ)空缺顯然需要增加人工成本，這對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是一筆不小的支出，尤其對(duì)于工種專(zhuān)一、技術(shù)要求高的特殊崗位而言更是如此。然而，放棄必要的休息從而延長(zhǎng)正常的工作時(shí)間，必然會(huì)降低工作效率，不利于個(gè)人和企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。再次，監(jiān)管和懲罰機(jī)制尚不完善。帶薪休假制度雖然已經(jīng)以法律形式確立，但仍缺乏實(shí)施細(xì)則，尤其在對(duì)企業(yè)的監(jiān)管以及對(duì)拒不執(zhí)行的企業(yè)的懲罰方面缺乏具體規(guī)定。在《條例》頒布之前，國(guó)家沒(méi)有任何有關(guān)懲罰的法律法規(guī)及措施，正因如此，才使得帶薪休假制度在我國(guó)雖有似無(wú)：當(dāng)企業(yè)面對(duì)國(guó)家的正式制度時(shí)，如果違約收益大于違約成本，那么企業(yè)的選擇仍然還是違約，何況根本沒(méi)有任何違約成本。勞動(dòng)者相對(duì)企業(yè)而言處于弱勢(shì)地位，話(huà)語(yǔ)權(quán)很小，很容易放棄本屬于自身的權(quán)利，勢(shì)必需要國(guó)家力量的介入。雖然《條例》規(guī)定了對(duì)企業(yè)單位的監(jiān)管和懲罰方法，但還比較籠統(tǒng)，人們對(duì)其執(zhí)行力度也表示擔(dān)憂(yōu)，這些規(guī)定能否切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)利值得商榷。“截至目前，我國(guó)無(wú)法落實(shí)的法定權(quán)利還相當(dāng)不少，大家對(duì)此已經(jīng)習(xí)以為常，法律的權(quán)威和人們對(duì)法律的尊崇、信心也因此大打折扣。相反，大家對(duì)公司、單位等抗法不遵可能性的預(yù)期卻是相當(dāng)‘有把握’?！庇械木W(wǎng)友如此表示。在人民網(wǎng)的調(diào)查中，認(rèn)為帶薪休假制度落實(shí)難的根本原因是“缺乏相應(yīng)的監(jiān)督督促機(jī)制，如工會(huì)的作用難以發(fā)揮”的占58.75%，認(rèn)為“相關(guān)行政處罰措施難以執(zhí)行”的占52.45%。三、落實(shí)帶薪休假制度的機(jī)制設(shè)計(jì)為了進(jìn)一步落實(shí)帶薪休假制度，我們?cè)O(shè)計(jì)出如下機(jī)制：1.在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行帶薪休假旅游消費(fèi)券制度，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)各方共贏。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，帶薪休假可以極大地促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。在國(guó)內(nèi)，相關(guān)數(shù)據(jù)也表明，與黃金周制度相比，帶薪休假的人們更愿意出門(mén)旅行。比如，云南2007年一項(xiàng)“怎樣安排帶薪休假時(shí)間”的調(diào)查顯示，選擇外出旅游的占71.7%。另外，攜程旅行網(wǎng)公布的“2009年旅游出行趨勢(shì)”調(diào)查結(jié)果顯示，盡管受到金融風(fēng)暴的沖擊，但是游客出游意愿仍然強(qiáng)烈：96%的接受調(diào)查者明確表示2009年有外出旅行的打算，只有1%的人選擇“肯定不會(huì)出行”。高達(dá)64%的接受調(diào)查者選擇“利用有薪假期”，40%的接受調(diào)查者表示會(huì)利用春節(jié)和國(guó)慶等黃金長(zhǎng)假安排外出，24%的接受調(diào)查者準(zhǔn)備利用小黃金周外出旅行，還有35%的接受調(diào)查者選擇“利用雙休日出行”。攜程旅行網(wǎng)度假產(chǎn)品總監(jiān)郭光表示：從這次調(diào)查的結(jié)果也可以看出，帶薪休假對(duì)于促進(jìn)旅游消費(fèi)的作用一點(diǎn)也不遜色于大小黃金周。既然帶薪休假對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展有如此重要的促進(jìn)作用，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)該在推動(dòng)帶薪休假制度的落實(shí)上出臺(tái)相關(guān)的鼓勵(lì)政策。實(shí)際上，有的地方已經(jīng)走在了前面。比如，杭州在上海發(fā)放了杭州旅游消費(fèi)券1.5億元。但這一工作沒(méi)有組織化和系統(tǒng)化。對(duì)此，我們建議：(1)由財(cái)政部、國(guó)家旅游局、全國(guó)總工會(huì)共同設(shè)立全國(guó)帶薪休假福利基金，其資金來(lái)源于國(guó)家旅游稅收收入的返還、重要旅游地區(qū)的新增旅游收入的提成以及旅游相關(guān)交通部門(mén)的捐獻(xiàn)（如機(jī)票或車(chē)票優(yōu)惠券）等渠道。(2)帶薪休假福利基金包括兩部分：一是旅游消費(fèi)券基金，二是企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金。旅游消費(fèi)券基金用于發(fā)給帶薪休假的職工，企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金用于獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)行帶薪休假制度的企業(yè)。結(jié)構(gòu)上應(yīng)該以旅游消費(fèi)券基金為主。(3)由國(guó)家旅游局牽頭，會(huì)同全國(guó)總工會(huì)以及重要旅游城市財(cái)政部門(mén)，參照我國(guó)勞動(dòng)者就業(yè)人數(shù)以及相對(duì)應(yīng)的應(yīng)該休的帶薪假期總天數(shù)，確定一個(gè)旅游消費(fèi)券的總規(guī)模和地域結(jié)構(gòu)。(4)由工會(huì)的各級(jí)組織落實(shí)向各企事業(yè)單位發(fā)放帶薪休假的旅游消費(fèi)券。(5)旅游消費(fèi)者最終由企事業(yè)單位的工會(huì)發(fā)給休假職工，并且尊重員工的選擇（休假期間不愿進(jìn)行旅游者，可自行轉(zhuǎn)讓旅游消費(fèi)券）。企業(yè)可以制定較為靈活的發(fā)放辦法，用于表現(xiàn)突出的職工。企業(yè)要對(duì)領(lǐng)取旅游消費(fèi)券的休假職工進(jìn)行登記，上報(bào)上一級(jí)工會(huì)組織。(6)全國(guó)總工會(huì)及其地方機(jī)構(gòu)可以根據(jù)企業(yè)執(zhí)行帶薪休假的情況，從企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金中提取資金，對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。上述設(shè)計(jì)的好處是：既維護(hù)勞動(dòng)者帶薪休假的權(quán)益，也可使企業(yè)從中獲得一定的利益；既有利于調(diào)動(dòng)旅游城市的積極性，又可發(fā)揮工會(huì)監(jiān)督企業(yè)落實(shí)帶薪休假制度的作用，從而有利于勞資關(guān)系的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)相關(guān)各方共贏。2.賦予勞動(dòng)者集體訴訟權(quán)利，通過(guò)工會(huì)系統(tǒng)維權(quán)和法律訴訟，保障帶薪休假權(quán)利的落實(shí)。如前所述，帶薪休假制度推行以來(lái)，之所以出現(xiàn)落實(shí)難的問(wèn)題，一個(gè)重要原因是目前普遍存在資強(qiáng)勞弱的利益格局。我們可以通過(guò)集體訴訟來(lái)維護(hù)勞動(dòng)者這一方的權(quán)利。根據(jù)博弈論原理，走出職場(chǎng)的“囚徒困境”最簡(jiǎn)單的機(jī)制是引入外部權(quán)威機(jī)制即代表工人利益的勞動(dòng)保障部門(mén)。在國(guó)外，代表工人利益的勞動(dòng)保障部門(mén)主要是工會(huì)，工會(huì)通過(guò)集體協(xié)商的機(jī)制來(lái)維護(hù)工人的利益。近年，我國(guó)工會(huì)系統(tǒng)試圖用“工資集體協(xié)商”的辦法來(lái)解決廣大企業(yè)一線(xiàn)員工收入分配正常增長(zhǎng)機(jī)制問(wèn)題，取得一定效果。因此，通過(guò)工會(huì)系統(tǒng)為工人爭(zhēng)取帶薪休假的權(quán)利是一種必要的制度安排。工會(huì)系統(tǒng)的集體協(xié)商機(jī)制是一種事前的制約機(jī)制，如果這種制約機(jī)制難以發(fā)揮有效作用的話(huà)，賦予勞動(dòng)者集體訴訟的權(quán)利可以更好地維護(hù)勞動(dòng)者的利益。賦予勞動(dòng)者集體訴訟的權(quán)利是一種事后的懲罰機(jī)制，即如果企業(yè)不安排勞動(dòng)者帶薪休假的話(huà)，勞動(dòng)者不僅可以單獨(dú)提起訴訟，也可以提起集體訴訟。集體訴訟制度的最主要特點(diǎn)在于，除了首席原告外，其他權(quán)益受損者都不需要直接參加訴訟，甚至無(wú)需知道有這樣一個(gè)訴訟案。一旦賠償額確定，各個(gè)權(quán)益受損者都會(huì)按照比例得到賠償額。不愿參加集體訴訟的成員必須