我國自然災(zāi)害管理中的應(yīng)急失靈及其矯正

我國自然災(zāi)害管理中的“應(yīng)急失靈”及其矯正

旱災(zāi)屬于自然災(zāi)害（naturaldisaster）的一種，但又與其他自然災(zāi)害以及人為災(zāi)害（man-madedisaster）不同，旱災(zāi)具有其特殊性，相應(yīng)地，旱災(zāi)管理也具有其特殊性。2010年3月起，中國西南五省（市、區(qū)）即四川、云南、貴州三省和重慶市、廣西壯族自治區(qū)出現(xiàn)了百年一遇的旱災(zāi)，我國政府啟動了旱災(zāi)II級應(yīng)急響應(yīng)。這場旱災(zāi)在部分地區(qū)持續(xù)時間近5個月，受旱耕地面積達1.11億畝，造成2212萬人飲水困難和超過350億元的直接經(jīng)濟損失①，至于它對社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的巨大間接損失和消極影響更是難以估量。這場旱災(zāi)受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，我國的應(yīng)急管理體系也經(jīng)歷了嚴(yán)峻的考驗。這場災(zāi)難反映出我國應(yīng)急管理體系在面對類似旱災(zāi)這類災(zāi)害時的力不從心，暴露出這一應(yīng)急管理體系“重應(yīng)急處置、輕風(fēng)險管理”的弊端。一、旱災(zāi)：一種特殊的自然災(zāi)害形式相比其他自然災(zāi)害（地震、臺風(fēng)、洪水、泥石流等），旱災(zāi)具有自身的特殊性，主要體現(xiàn)在：其一，旱災(zāi)持續(xù)時間長。地震、臺風(fēng)等其他自然災(zāi)害都是短期內(nèi)的劇烈影響，而旱災(zāi)的持續(xù)時間少則一兩個月多則幾年，其造成的損失與其持續(xù)時間相關(guān)。2010年我國西南五?。ㄊ小^(qū)）旱災(zāi)持續(xù)時間達5個月，國外更有如持續(xù)五年（1979－1983年）之久的巴西東北部地區(qū)旱災(zāi)的例子②。其二，旱災(zāi)的生成緩慢且其影響不易察覺。其三，旱災(zāi)造成影響的非結(jié)構(gòu)性與空間廣泛性。地震、洪水、泥石流等常常是某一局部地區(qū)遭受滅頂之災(zāi)，各類人員都難以幸免，而旱災(zāi)影響的地區(qū)一般較為廣泛，生活在災(zāi)區(qū)的強勢人群往往遠走高飛，而無處可去的，只能坐等受災(zāi)的都是底層社會的人群，特別是農(nóng)民?？梢哉f，旱災(zāi)是典型的弱勢群體之災(zāi)。其四，定義旱災(zāi)的復(fù)雜性。旱災(zāi)定義是多學(xué)科的，它們分別從物理、生物、社會經(jīng)濟等角度來定義旱災(zāi)。正是因為多種視角的存在使得對旱災(zāi)的構(gòu)成要素出現(xiàn)了混亂的認識③，并影響了人們對旱災(zāi)的準(zhǔn)確理解，從而導(dǎo)致政策制定、旱災(zāi)管理出現(xiàn)偏差?？梢姡禐?zāi)是一個復(fù)雜的且未被很好理解的自然災(zāi)害形式。對于旱災(zāi)的社會科學(xué)視角的研究還需要進一步加強，用以引導(dǎo)旱災(zāi)管理實踐來適應(yīng)旱災(zāi)管理的特殊要求。二、旱災(zāi)管理中的“應(yīng)急失靈”現(xiàn)象自2003年“SARS蔓延”事件以來，以“一案三制”為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多風(fēng)險面向的應(yīng)急管理體系在我國基本形成。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》），這是關(guān)于突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動的行動總則。該法按照社會危害程度、影響范圍等因素，將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)公共事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。從制度整體構(gòu)成來看，“應(yīng)急管理”、“突發(fā)事件”、“預(yù)案”、“預(yù)防與準(zhǔn)備”、“監(jiān)測與預(yù)警”等是該制度的核心概念。有學(xué)者構(gòu)建并利用“風(fēng)險－危機”的演化范式，論證上述突發(fā)公共事件并非“突發(fā)”，而是由其背后早就存在的風(fēng)險因素所造成。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》對事件的預(yù)防、監(jiān)測與預(yù)警也有相應(yīng)的規(guī)定，但是我國的突發(fā)事件應(yīng)對中對于事件“突發(fā)性”的強調(diào)仍然不利于風(fēng)險管理的完善，進而造成面對所謂“突發(fā)”事件時的失靈現(xiàn)象。有學(xué)者指出旱災(zāi)管理需要的是從過去的注重危機管理轉(zhuǎn)向主動的、風(fēng)險導(dǎo)向的新綜合管理模式④。正是因為旱災(zāi)是一種特殊的災(zāi)害形式，其生成緩慢且影響不易察覺的特性決定著對于它的管理是復(fù)雜的。以應(yīng)對“突發(fā)”事件的手段來面對地震、泥石流、臺風(fēng)等這些短時間內(nèi)爆發(fā)的災(zāi)害會凸顯這種應(yīng)急手段的優(yōu)越性，而以應(yīng)急手段面對旱災(zāi)就未免出現(xiàn)“失靈”。所謂旱災(zāi)管理中的應(yīng)急失靈是指這樣的一種現(xiàn)象，即當(dāng)旱災(zāi)已經(jīng)出現(xiàn)，并演化成經(jīng)濟社會危機時再來通過緊急響應(yīng)來應(yīng)對的情形，其本質(zhì)是只注重危機管理而忽視風(fēng)險管理，是一種被動的、高成本且低效益的管理方式。以國家減災(zāi)委《2010年自然災(zāi)害災(zāi)情和救災(zāi)工作情況》為據(jù)。“災(zāi)情”部分大篇幅地描述道：“年初西南五省發(fā)生特大秋冬春連旱，持續(xù)時間之長、影響范圍之廣、受旱程度之深、旱災(zāi)損失之重，百年不遇，造成農(nóng)作物受災(zāi)面積6111.9千公頃，有2655.3萬人一度發(fā)生臨時性飲水困難，主要災(zāi)情指標(biāo)超出近20年均值4成以上，群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴(yán)重影響?！逼錇?zāi)情決不亞于玉樹地震和舟曲山洪泥石流。但在“救災(zāi)”部分除了給出“全力做好災(zāi)害應(yīng)急工作，保障受災(zāi)群眾基本生活”的全國統(tǒng)計數(shù)字以外，僅僅重點介紹了針對玉樹地震和舟曲山洪泥石流災(zāi)害的各項應(yīng)急救災(zāi)工作（包括評估災(zāi)情、安排中央救災(zāi)資金、調(diào)運救災(zāi)物資、維修重建因災(zāi)倒塌損壞民房、接收救災(zāi)捐贈款物等）以及汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作，并未專門涉及西南特大旱災(zāi)的救援。從新聞媒體上，我們也只能看到前往西南干旱重災(zāi)區(qū)視察的溫家寶總理焦慮地蹲在干涸的農(nóng)田里，以及將遞過來的白開水讓給災(zāi)民喝的場面，遠不如溫總理在汶川地震災(zāi)區(qū)指導(dǎo)應(yīng)急救援時的英姿令人激動和興奮。三、災(zāi)害管理的“應(yīng)急失靈”原因這種應(yīng)急失靈的現(xiàn)象不僅僅存在于旱災(zāi)管理中，而且廣泛存在于我國應(yīng)急管理的諸多其他領(lǐng)域中。出現(xiàn)應(yīng)急失靈現(xiàn)象的原因主要有：1.對于風(fēng)險概念的認識不充分，認為管理風(fēng)險是“不可能的”。這是由于起初人類把災(zāi)難看成是“上帝的行動”（actofgod）、超自然的力量，所以認為災(zāi)害是不可管理的⑤。再加上在學(xué)術(shù)研究上，對“風(fēng)險”一詞的理解是多學(xué)科的，正如切入點不同，它們分別從經(jīng)濟、政治、文化、社會、科技等角度加以不同的理解。然而對災(zāi)害風(fēng)險主要是從科技（地理學(xué)、工程學(xué)等）角度來理解，人們理解基于災(zāi)害的風(fēng)險量化；盡管社會學(xué)對風(fēng)險的闡釋力很強，但如果沒有與政治學(xué)、行政學(xué)的結(jié)合以形成“政治－社會”交叉視角，就很難有風(fēng)險管理的政策產(chǎn)出。今天隨著多學(xué)科多視角介入風(fēng)險概念的研究，尤其是社會科學(xué)對于“災(zāi)害”、“風(fēng)險”（risk）、“危險源”（hazards）這些基本概念的研究，風(fēng)險及其相關(guān)概念也呈現(xiàn)出新的面相。比如危險源是指有能力導(dǎo)致災(zāi)害的極端事件（extremeevents），它可以分為自然危險源（naturalhazards）、科技危險源（technologicalhazards）、社會危險源（socialhazards）⑥。此外，關(guān)于風(fēng)險的認識存在著現(xiàn)實主義和社會建構(gòu)主義之爭，有人提出風(fēng)險是客觀事實與主觀建構(gòu)的一個“連續(xù)統(tǒng)”（continuum）⑦。有些學(xué)者認為風(fēng)險、災(zāi)害等是“嵌入”（embedded）在人們的社會背景中的，因而無論是認識上還是實踐中都必須考量社會系統(tǒng)的作用⑧。有學(xué)者認為通過引入社會脆弱性（socialvulnerability）的概念，風(fēng)險的內(nèi)涵就更具有管理的意義和可能。脆弱性一般意義上是指容易受到損傷，而關(guān)于災(zāi)害脆弱性的界定多達幾十種之多⑨。有學(xué)者認為災(zāi)害中的社會脆弱性是指個人、群體的特征以及它們所在的社會系統(tǒng)影響其抵御災(zāi)害風(fēng)險、應(yīng)對災(zāi)害以及災(zāi)后恢復(fù)的能力⑩。這種將微觀與宏觀視角相結(jié)合，將自上而下的影響力與個體或群體本身的資源可得性相結(jié)合，充分考慮社會背景（社會、經(jīng)濟、政治、文化）因素的定義是具有解釋力和實踐意義的，它使風(fēng)險的可管理性增強。依據(jù)這種范式(11)，風(fēng)險是危險源（hazards）與社會脆弱性相互作用后的危險暴露程度表征，可用公式表示為：風(fēng)險（risk）＝危險源（hazards）×社會脆弱性（socialvulnerability）。綜合前面提到的“風(fēng)險－危機”演化范式，我們提出以下具有政策操作性的概念框架（見圖1）。圖1相關(guān)概念間的邏輯關(guān)系與框架在圖1中，核心邏輯即風(fēng)險是危險源與社會脆弱性相互作用的結(jié)果，它是暴露于危險的水平程度；風(fēng)險是危機的根源，觸發(fā)事件是實現(xiàn)風(fēng)險向危機轉(zhuǎn)化的條件，但并不是一出現(xiàn)觸發(fā)事件就會有危機，在面對相同危險源時，社會脆弱性低的地區(qū)就不一定能造成危機，而社會脆弱性高的地區(qū)則可能出現(xiàn)危機，如同樣強度的地震發(fā)生在日本與海地會出現(xiàn)不同的情形。同風(fēng)險與危機相對應(yīng)的，是風(fēng)險管理與危機管理（其中包括觸發(fā)事件管理）的概念，它們分別與風(fēng)險、危機、觸發(fā)事件對應(yīng)，并且同隸屬于災(zāi)害管理，成為災(zāi)害管理的不同階段；其中，風(fēng)險管理的主要目標(biāo)是降低地區(qū)的社會脆弱性，也即風(fēng)險消減（riskreduction）或減災(zāi)（mitigation）。因此，風(fēng)險的可管理性就體現(xiàn)在了風(fēng)險管理對于社會脆弱性的干預(yù)上。由于旱災(zāi)的特殊性，在旱災(zāi)管理中風(fēng)險管理的重要性更加凸顯出來，比如水文信息的監(jiān)控、日常的防災(zāi)設(shè)施建設(shè)、減災(zāi)教育、建設(shè)規(guī)劃等都是減少社會脆弱性的重要手段，是及時反應(yīng)和解決旱災(zāi)問題的必要措施。因此我們認為當(dāng)前災(zāi)害管理中對于風(fēng)險概念認識模糊，對于風(fēng)險的可管理性存在誤區(qū)，是造成應(yīng)急失靈的重要因素之一。2.風(fēng)險的社會建構(gòu)可能形成風(fēng)險扭曲，進而造成政策失靈。風(fēng)險究竟是客觀的還是由主觀建構(gòu)的，這樣的爭論一直持續(xù)著。風(fēng)險的社會建構(gòu)主義學(xué)說在解釋社會背景、風(fēng)險產(chǎn)出以及政策供給的關(guān)系上顯然更有說服力。危險源是客觀存在的且沒有任何特定價值取向，這也是風(fēng)險社會建構(gòu)主義并不否認的基本事實；而人們對風(fēng)險的感知過程卻受到社會背景因素的影響，這些影響因素包括了政治意愿、利益團體、知識水平、經(jīng)濟情況、社會文化等要素。這些社會因素共同作用于危險源，通過一系列的社會過程影響著人們對風(fēng)險的感知和風(fēng)險評估，進而影響風(fēng)險管理政策的供給。而應(yīng)急失靈中的風(fēng)險管理越位、缺位問題都與風(fēng)險的社會建構(gòu)有關(guān)。圖2風(fēng)險社會建構(gòu)與風(fēng)險管理政策關(guān)系圖如圖2所示，危險源即風(fēng)險客體是客觀存在的，但是它經(jīng)過人們風(fēng)險感知后會形成風(fēng)險產(chǎn)出，進而會影響政策供給。而從風(fēng)險感知的社會建構(gòu)過程來看，危險源受到來自政治、經(jīng)濟、文化、社會、知識等領(lǐng)域的影響，這些因素作用的結(jié)果按理想類型（idealtype）的方法來分，大致可劃為兩種：風(fēng)險被正確認知，風(fēng)險扭曲（riskdistortion）。其中，風(fēng)險扭曲又可分為：風(fēng)險放大（riskamplification），即風(fēng)險被社會建構(gòu)后其程度被放大(12)；風(fēng)險過濾（riskfiltration），即對風(fēng)險產(chǎn)生錯誤認識，低估其程度以及只感知到部分風(fēng)險。風(fēng)險感知的這些不同情況傳導(dǎo)到政策制定領(lǐng)域，分別產(chǎn)生了政策適位與政策越位、政策缺位。正如“政策窗口期”（policywindow）理論(13)也揭示了政策過程與風(fēng)險感知間的關(guān)系。在應(yīng)急失靈中，政策越位與政策缺位同時存在。假如政府有其風(fēng)險偏好，顯然關(guān)乎自身利益的危險源會被關(guān)注，如果過分關(guān)注就會出現(xiàn)風(fēng)險感知的放大情形。為了應(yīng)對這類被夸大的風(fēng)險，必然會投入過多的資源。這種風(fēng)險管理政策顯然是過當(dāng)?shù)摹７粗?，某些未被社會要素所正確認識和認可的風(fēng)險，特別是與政府自身利益關(guān)系不大的風(fēng)險，則常常會被予以過濾，由此所產(chǎn)生的風(fēng)險應(yīng)對政策必然是不足的。這也從一個角度解釋了為什么應(yīng)急預(yù)案會存在失靈的情況，即應(yīng)急預(yù)案沒有從風(fēng)險管理的基礎(chǔ)做起，缺乏本地化的風(fēng)險管理機制，這就造成了各地應(yīng)急預(yù)案“千篇一律”。同時，風(fēng)險是動態(tài)的而非靜態(tài)的，風(fēng)險的不斷變化是我們進行風(fēng)險管理的重要緣起。即隨著時間變化，危險源也在變化，應(yīng)急預(yù)案所設(shè)定的風(fēng)險應(yīng)對方式可能在時間維度上已經(jīng)失靈。3.自然災(zāi)害風(fēng)險管理中的基層部門能力缺乏與政府間關(guān)系協(xié)調(diào)困境。盡管說我國從制度層面已經(jīng)跨入了整合，該制度體系通過四級響應(yīng)系統(tǒng)串聯(lián)從而形成了“四委員會－應(yīng)急辦”(14)的層級結(jié)(15)。具體地說，當(dāng)前，我國處置自然災(zāi)害的部門有國家減災(zāi)委和各級應(yīng)急管理辦公室（或指揮中心）。其中，“國家減災(zāi)委”的職能是研究制定國家減災(zāi)工作的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動，指導(dǎo)地方開展減災(zāi)工作，推進減災(zāi)國際交流與合作；各級應(yīng)急管理辦公室則是面對突發(fā)事件采取應(yīng)急處置措施，以應(yīng)對自然災(zāi)害以及事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件。也就是說，在自然災(zāi)害的管理上，減災(zāi)階段主要由減災(zāi)委負責(zé)；災(zāi)害準(zhǔn)備（preparedness）、災(zāi)害反應(yīng)（response）、災(zāi)害恢復(fù)（recovery）(16)階段則主要由各級應(yīng)急管理部門負責(zé)。表面上看，這兩大組織架構(gòu)和政策體系已經(jīng)使得我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理趨于完善。但這種結(jié)構(gòu)正是造成自然災(zāi)害管理應(yīng)急失靈的組織根源。其一，政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的困境。從縱向上看，各級應(yīng)急管理組織功能相似，缺乏彈性與分工?！跋路娇瓷戏?，地方看中央”，各地政府都會看中央一級機構(gòu)是怎么樣設(shè)定的(17)。在這樣的縱向政治體系中，減災(zāi)變成了單一的自上而下的被動反應(yīng)過程，地方政府部門的自然災(zāi)害風(fēng)險管理缺乏主動性。同時，這種部門垂直管理關(guān)系也束縛了地方政府部門之間的橫向信息溝通，必須要通過上一級部門的協(xié)調(diào)才能使信息傳達并執(zhí)行。從橫向上看，多部門的風(fēng)險管理網(wǎng)絡(luò)缺乏建設(shè)。災(zāi)害管理需要政府、非政府組織、私部門的強有力的合作協(xié)調(diào)(18)。自然災(zāi)害的風(fēng)險管理更需要各政府部門之間的協(xié)調(diào)并最后能有政策產(chǎn)出，如土地使用、城市規(guī)劃、氣象等部門的協(xié)調(diào)；政府還需要與非政府組織、私部門的合作以有利于減災(zāi)活動有效率的開展，如災(zāi)害保險、志愿者行動等。由于縱向關(guān)系缺乏彈性，造成橫向上“政府各部門之間缺少很好的合作，都要靠高一級政府組織才來協(xié)調(diào)，平級就不能協(xié)作”(19)。其二，地方減災(zāi)委缺失與能力不足，造成減災(zāi)“預(yù)案化”、“非常態(tài)化”。首先，地方“減災(zāi)委”的缺失。在我國“四委員會－應(yīng)急辦”的組織體系中，其他委員會和應(yīng)急辦都有向下輻射的基層機構(gòu)，而國家減災(zāi)委的地方下設(shè)機構(gòu)設(shè)置才剛剛起步，僅在部分地區(qū)建立了相應(yīng)的機構(gòu)。目前，地方應(yīng)急管理辦公室所面臨的是全風(fēng)險（all-hazards）管理，面對著性質(zhì)各異的風(fēng)險，地方應(yīng)急部門扮演的是風(fēng)險管理者、應(yīng)急反應(yīng)者、事后恢復(fù)者等角色，相對于地方應(yīng)急部門的權(quán)力和資源能力，其承擔(dān)的任務(wù)過重。實質(zhì)上，地方應(yīng)急辦公室屬于“非常態(tài)”且偏向應(yīng)急反應(yīng)的管理機構(gòu)，而風(fēng)險管理強調(diào)的則是一種“常態(tài)管理”，地方應(yīng)急辦難以顧及到減災(zāi)能力建設(shè)的各環(huán)節(jié)。地方減災(zāi)機構(gòu)的缺失其實就是地方減災(zāi)功能的缺失。其次，從職能上看，在建立了地方“減災(zāi)委”的地區(qū)，其實是一個通過多部門協(xié)調(diào)以形成預(yù)案為目的的政策制定機構(gòu)，而預(yù)案、政策的執(zhí)行則是一個多部門分散執(zhí)行的體系；同時，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、評估的組織實體。這就造成了地方減災(zāi)工作忽視執(zhí)行而偏向“預(yù)案化”的傾向。4.減災(zāi)政策難以執(zhí)行的地方政治意愿與經(jīng)濟因素。政府部門的減災(zāi)可以運用包括保險、土地規(guī)制、風(fēng)險評估等多種手段來防止“應(yīng)急失靈”，而這些政策工具卻沒有被廣泛使用。減災(zāi)本是“功在當(dāng)代，利在千秋”的好政策，而地方政府之所以會出現(xiàn)漠視減災(zāi)重要性的傾向，是由于它們知道當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后中央政府會幫助其脫離困境。這就需要分析地方官員的政治意愿和經(jīng)濟發(fā)展因素。盡管減災(zāi)是有長遠利益的事情，但其益處并非立即體現(xiàn)出來。由于當(dāng)前我國的地方政府考核機制是注重短期效益的，地方官員尋求的是短期回報，因此究竟能有多少政治意愿來驅(qū)使他們注重減災(zāi)政策的執(zhí)行是存在疑問的。在注重經(jīng)濟增長的發(fā)展模式下，地方政府財政以經(jīng)濟建設(shè)為主導(dǎo)，對于缺乏短期利益回報的減災(zāi)工作是缺乏經(jīng)濟動因的。在災(zāi)害和可持續(xù)發(fā)展的復(fù)雜關(guān)系的研究領(lǐng)域，丹尼斯·美爾蒂（DenisMileti）和他的團隊做出了重大貢獻，他們認為發(fā)展可能導(dǎo)致災(zāi)害，災(zāi)害阻滯發(fā)展，更好的發(fā)展措施可以防止災(zāi)害。如果在注重經(jīng)濟增長的模式下，忽視對于自然的保護和對土地使用的規(guī)制，反而加重了本地區(qū)的社會脆弱性，造成災(zāi)害影響更加嚴(yán)重(20)。此外，減災(zāi)措施的建設(shè)成本問題也是地方政府減災(zāi)措施缺失的重要原因，正如中西部地區(qū)是自然災(zāi)害高發(fā)區(qū)，而這些地區(qū)的地方政府財政水平有限一樣，建設(shè)規(guī)模較大的減災(zāi)設(shè)施需要巨大資金，這超出了地方財政能力，而中央政府的財政又不可能深入到地方小型的減災(zāi)項目中去。減災(zāi)設(shè)施建設(shè)成本是地方政府對于減災(zāi)望而卻步的重要經(jīng)濟因素。四、以矯正“應(yīng)急失靈”為推進應(yīng)急管理體系升級的切入口近年來，關(guān)于我國應(yīng)急管理體系升級的呼聲越來越多。我們認為，矯正自然災(zāi)害管理領(lǐng)域中的應(yīng)急失靈是該體系升級的必然過程。也就是說，要從根本上推動該體系更新?lián)Q代，就應(yīng)以矯正應(yīng)急失靈為切入點，補強風(fēng)險管理，理順政府間關(guān)系，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。1.推進以主動的風(fēng)險管理為核心的應(yīng)急管理升級策略。首先，政府部門必須樹立風(fēng)險“可管理”的意識。災(zāi)害的發(fā)生不僅是由于外力的影響，還有發(fā)展過程中所產(chǎn)生的社會脆弱性的作用，正是在二者的共同作用下才形成風(fēng)險并轉(zhuǎn)化為災(zāi)害的。風(fēng)險的可管理性就體現(xiàn)在風(fēng)險管理對于社會脆弱性的干預(yù)上，即通過一系列的管理行為來推動文化、經(jīng)濟發(fā)展、行政體系等方面的改善，就可以減少社會脆弱性。因此，減少社會脆弱性是風(fēng)險管理的主要目標(biāo)。其次，注重風(fēng)險管理機制建設(shè)中的科學(xué)性、動態(tài)性、本地性（localized）、群體性、多元性特點。風(fēng)險分析是風(fēng)險管理的重要工作，它必須建立在一系列的科學(xué)測量的基礎(chǔ)之上。在風(fēng)險管理中，也要注重社會背景因素對于社會各類群體社會脆弱性的影響，尤其要與當(dāng)時當(dāng)?shù)厣鐣⒄?、?jīng)濟系統(tǒng)的動態(tài)運行相結(jié)合。風(fēng)險管理也是一個共同治理的過程，政府部門、非政府部門、私部門等都應(yīng)該被納入到風(fēng)險管理的管理主體中來。為了達成政府政策適位，多元治理是一種解決由于風(fēng)險感知形成的政策失靈的良好路徑。其三，構(gòu)建以社會脆弱性評估為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理。脆弱性概念是處在風(fēng)險管理和危險源之間的一個中層概念，社會脆弱性的大小直接影響著災(zāi)害的發(fā)生和損失程度。脆弱性概念也能滿足災(zāi)害風(fēng)險管理中的科學(xué)性、動態(tài)性、本地性、群體性、多元性的要求，因為脆弱性分析是自然科學(xué)與社會科學(xué)相結(jié)合，并充分考慮災(zāi)害的社會屬性與自然屬性相交叉的特點。應(yīng)當(dāng)承認，自從農(nóng)村推行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，特別是實施“中央管大江大河、地方管支流水網(wǎng)”的分治方針以后，多年來大型水利發(fā)展較快，但中小水利大多失修，增大了面臨干旱洪澇災(zāi)情時的社會脆弱性，從而導(dǎo)致近年來干旱洪澇災(zāi)害日益頻繁和嚴(yán)重。值得慶幸的是，2011年中央一號文件專門部署加強全國水利工作，就是旨在減小這種脆弱性，以達到防災(zāi)減災(zāi)之目的。2.調(diào)整災(zāi)害管理中的政府間關(guān)系。從縱向關(guān)系調(diào)整上看，改進當(dāng)前自上而下的應(yīng)急反應(yīng)體系，在各級政府之間重新配置資源與責(zé)任。在自上而下的體系中，對于災(zāi)害的反應(yīng)是被動的，而且沒有相應(yīng)的組織來執(zhí)行、監(jiān)督相關(guān)減災(zāi)措施的實施。地方政府應(yīng)該成為應(yīng)急管理的主體，將減災(zāi)資源向下轉(zhuǎn)移，提升地方的抗災(zāi)能力，同時也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣做，不但提升了地方能力，也增強了其工作主動性?；鶎诱闹饕ぷ魇侵贫ㄏ鄳?yīng)預(yù)案并做好災(zāi)害準(zhǔn)備與反應(yīng)，推動“社區(qū)減災(zāi)”工作的開展，協(xié)調(diào)政府與其他組織之間在減災(zāi)上的合作；省級政府應(yīng)該對于本區(qū)內(nèi)的減災(zāi)工作負有主要責(zé)任，它除了行使基層政府的功能外，還要負責(zé)指導(dǎo)基層減災(zāi)工作并協(xié)調(diào)基層與中央政府間的關(guān)系；中央政府則專注于負責(zé)制定全國范圍內(nèi)的重大項目、跨區(qū)域性的減災(zāi)工作，并負責(zé)指導(dǎo)地方政府減災(zāi)工作。從橫向關(guān)系改進上看，主要是加強協(xié)調(diào)同級政府之間、政府不同部門之間、政府與其他社會組織之間的關(guān)系。在減災(zāi)中，地方各級政府之間需要在跨區(qū)域減災(zāi)設(shè)施建設(shè)與災(zāi)害信息的溝通方面搭建協(xié)調(diào)機制，而在同級政府的不同部門之間同樣需要這樣的溝通協(xié)調(diào)機制。各級減災(zāi)委應(yīng)該成為協(xié)調(diào)平臺，在縱向體系中搭建橫向的溝通網(wǎng)絡(luò)，從而達到信息共享、資源互補，優(yōu)化各部門、各級政府的減災(zāi)政策，并形成政策合力。政府還需要成為減災(zāi)治理網(wǎng)絡(luò)的推動者，充分發(fā)揮市場機制、社會機制的優(yōu)勢，通過各種政策工具如災(zāi)害保險、NGO參與等來共同推進減災(zāi)工作向高效率、社會化的方向發(fā)展。3.改進危機行政問責(zé)制。政治意愿作為影響減災(zāi)政策執(zhí)行的重要影響因素，應(yīng)該通過行政手段加以解決。從風(fēng)險、突發(fā)事件、危機三者的關(guān)系來看，問責(zé)的重點應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險管理中的“行政不作為”或“行政失當(dāng)”。如果問責(zé)的重點轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理，首先就要明確誰是風(fēng)險的制造者。不可否認的是，任何風(fēng)險的制造過程中都有人的因素，但風(fēng)險制造的主體主要是社會結(jié)構(gòu)、制度、政策和價值等層面的因素，而非某個個體。因此，如果將問責(zé)的重點轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理，那么就應(yīng)當(dāng)主要問結(jié)構(gòu)之責(zé)、制度之責(zé)、政策之責(zé)、價值之責(zé)，而非個體之責(zé)。同樣地，從社會脆弱性視角也可以得出類似的結(jié)論，即表面上看災(zāi)害發(fā)生所造成的損失是由不安全的狀況（unsafeconditions）（如不合理的城市布局、建筑缺乏保護、經(jīng)濟落后、缺乏有效的應(yīng)急準(zhǔn)備與減災(zāi)措施等）和危險源共同引起的，而造成不安全狀況的深層次原因卻在于受災(zāi)群體在權(quán)利、資源方面的可得性差，這又是由政治和經(jīng)濟系統(tǒng)所造成的(21)。那么，減災(zāi)政策的制定過程以及各部門對于減災(zāi)政策的執(zhí)行狀況和效果，應(yīng)當(dāng)成為問責(zé)的重點。4.改進經(jīng)濟發(fā)展方式，妥善處理社會脆弱性與經(jīng)濟發(fā)展間的關(guān)系?？沙掷m(xù)發(fā)展的理念目前已經(jīng)被普遍接受和廣泛運用，災(zāi)害研究者們借助“可持續(xù)性”將救助與發(fā)展聯(lián)系在一起，共同用以輔助減災(zāi)工作。丹尼斯·美爾蒂認為文化（價值、態(tài)度、行為）的改變對于可持續(xù)發(fā)展與減災(zāi)是十分必要的。沿著這條路徑，他重新思考了全球與本地社會的關(guān)系、危險源與災(zāi)害的關(guān)系，反對短視行為，關(guān)注社會力量在災(zāi)害發(fā)生中的作用，提倡可持續(xù)發(fā)展的基本原則(22)。注重減災(zāi)的“過程性”即注重日常的行為活動，是這種減災(zāi)范式的重要特點。在貫徹科學(xué)發(fā)展理念的當(dāng)今中國，追求人與人關(guān)系的和諧，追求人與自然關(guān)系的和諧。那么，各地在實施經(jīng)濟發(fā)展的過程中就應(yīng)當(dāng)不斷地與減災(zāi)相結(jié)合，不能讓災(zāi)害阻滯經(jīng)濟發(fā)展；不能讓經(jīng)濟增長帶來的城市建設(shè)造成災(zāi)害的損失加劇；不能讓部分社會弱勢群體長期停留在權(quán)利、資源可得性差的境地；更不能讓災(zāi)害造成部分群眾生活困難或更多地暴露于災(zāi)害風(fēng)險中。也就是說，應(yīng)當(dāng)強調(diào)科學(xué)發(fā)展，強調(diào)非社會脆弱性發(fā)展（invulnerabilitydevelopment），注重社會公平，實現(xiàn)共建共享，促進社會和諧。在此背景下，政府必須樹立風(fēng)險管理意識，在一個開放和富有彈性的思維模式下，全方位地認識各種風(fēng)險可能的來源和后果，強調(diào)整體關(guān)聯(lián)性，不執(zhí)迷于專業(yè)性，全面提升自身的風(fēng)險管理能力與責(zé)任意識，從而在風(fēng)險社會的圖景中找準(zhǔn)位置，采取合理的措施，消減風(fēng)險及其后果。本文為國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目課題“建立健全社會預(yù)警機制和應(yīng)急管理體系研究”（項目批準(zhǔn)號為06&ZD025，課題主持人童星）的階段性成果注釋：①網(wǎng)易新聞：《新聞專題——關(guān)注西南五省市大干旱》，/special/00014868/drought2010.html2010-5-22.②DonaldA.Wilhite.PreparingForDrought:Aguidebookfordevelopingcountries.Collingdale,PA:DIANEPublishing,1994,p8.③M.H.Glantz,R.W.Katz.WhenIsaDroughtaDrought?Nature,1977(267):192-193.④DonaldA.Wilhite,MichaelJ.Hayes,CodyKnutson,andKellyHelmSmith.PlanningForDrought:MovingFromCrisistoRiskManagement.JournaloftheAmericanWaterResourcesAssociation,2000(4).⑤RichardTerrySylves.Disasterpolicyandpolitics:emergencymanagementandhomelandsecurity.Washington,DC:CQPress,2008,P4.⑥D(zhuǎn)avidAlexander.ConfrontingCatastrophe.NewYork:Oxforduniversitypress,2000,pp7-10.⑦CarolA.Heimer.SocialStructure,Psychology,andtheEstimationofRisk.AnnualReviewsofsociology,1988(14):491-519.⑧KathleenJ.Tierney.TowardaCriticalSociologyofRisk.SociologyForum,1999(2);Short,J.F.Jr.Thesocialfabricatrisk:Towardthesocialtransfomationofriskanalysis.Americansociologyreview,1984(49):711-725.⑨SiambabalaBernardManye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