日本的社會(huì)福利改革與新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

日本的社會(huì)福利改革與新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

在日本，社會(huì)保障制度的主要領(lǐng)域由收入保障、醫(yī)療保障和社會(huì)福利(服務(wù))構(gòu)成。在20世紀(jì)80年代之后，日本對(duì)以上三個(gè)領(lǐng)域都進(jìn)行了各種各樣的改革。其中，社會(huì)福利領(lǐng)域的改革雖然在應(yīng)對(duì)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面具有重要意義，但從社會(huì)科學(xué)角度分析該改革的全貌、意義和局限性的研究還很不充分，以國(guó)外研究者為對(duì)象的研究報(bào)告就更為罕見。因此，本報(bào)告重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)福利制度改革，概觀其制度改革的發(fā)展過(guò)程，探討改革是否能解決新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。本報(bào)告中所言及的社會(huì)福利，按照英式說(shuō)法是指社會(huì)福利及社會(huì)福利工作(socialcareandsocialwork)，或個(gè)人社會(huì)服務(wù)(personalsocialservices)。一、社會(huì)福利制度改革的分析視角日本的社會(huì)福利制度改革往往是在由厚生勞動(dòng)省(2001年以前為厚生省)官員、全國(guó)社會(huì)福利協(xié)議會(huì)等一部分社會(huì)福利團(tuán)體以及少數(shù)社會(huì)福利學(xué)者所構(gòu)成的政策圈(policycommunity)內(nèi)設(shè)定改革任務(wù)，討論改革設(shè)想，并形成討論的框架。雖然一部分政黨和社會(huì)運(yùn)動(dòng)批判社會(huì)福利制度改革為新自由主義，但很少成為一般市民討論的焦點(diǎn)。在護(hù)理保險(xiǎn)制度成立時(shí)盡管媒體對(duì)其進(jìn)行了很多報(bào)道，但民眾的關(guān)心主要集中在護(hù)理服務(wù)能否增加以及隨之增加的負(fù)擔(dān)方面，而對(duì)于在政策圈內(nèi)廣受爭(zhēng)議的護(hù)理保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)、護(hù)理服務(wù)的供給體制少有人關(guān)心。有關(guān)社會(huì)制度改革的研究分析中，研究者也傾向于原封不動(dòng)地接受政策圈所設(shè)定的討論框架，因而分析視角出現(xiàn)了以下偏差：第一，分析集中于被稱為“世紀(jì)之交改革”，而深少考慮該改革始于20世紀(jì)80年代、2000年代中期以后的改革也很重要且仍在進(jìn)行中等事實(shí)。第二，研究者往往只強(qiáng)調(diào)“從措置到合同”的服務(wù)利用方式改革是改革的核心，而不強(qiáng)調(diào)除此之外還具有多方面的改革內(nèi)容，例如促進(jìn)社區(qū)護(hù)理、地方分權(quán)、服務(wù)供給主體的多元化、對(duì)供方的規(guī)制內(nèi)容和方法的改革等。第三，研究者一味強(qiáng)調(diào)改革是“唯一的選擇”，而忽視了其他的政策選擇。本報(bào)告基于對(duì)上述三點(diǎn)中第一和第二點(diǎn)的反省，介紹自20世紀(jì)80年代到現(xiàn)在的改革過(guò)程，討論由多個(gè)層次構(gòu)成的改革的全貌。至于第三點(diǎn)中的替代方案也有必要進(jìn)行更深層次的分析，但由于時(shí)間限制，本報(bào)告中對(duì)此不展開討論。如何理解改革前的日本社會(huì)福利的制度框架也十分重要。筆者曾把改革前的制度框架命名為“戰(zhàn)后型社會(huì)福利”(平岡、2005)，它由以下四點(diǎn)構(gòu)成：(1)以“措置制度”(后述)為核心；(2)服務(wù)供給以機(jī)構(gòu)服務(wù)為中心；(3)通過(guò)機(jī)關(guān)委任事務(wù)和特定補(bǔ)助費(fèi)(專項(xiàng)撥款國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān))機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方政府的控制，④依據(jù)社會(huì)福利法人制度和措置委托制度保護(hù)并管理民間福利活動(dòng)。在此向海外學(xué)者簡(jiǎn)單說(shuō)明該制度框架的幾個(gè)核心概念。以下說(shuō)明基于平岡等(2011)的第9章、第22章。其他相關(guān)論文參見堀(1997)、倉(cāng)田(2008)、宇山(2006)、Hiraoka(2001)。首先，“措置”指的是負(fù)有實(shí)施社會(huì)福利責(zé)任的知事(governor，相當(dāng)于省長(zhǎng))、市町村長(zhǎng)(mayorofmunicipality)等地方政府領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)行政方式?jīng)Q定社會(huì)福利服務(wù)的供給。一般而言，即使在措置制度下地方政府不會(huì)無(wú)視使用者的要求而單方面地決定服務(wù)。但是，使用者的意見并不是措置制度相關(guān)法律的構(gòu)成因素，因此“措置制度”被批評(píng)為“不尊重使用者的選擇，單方面地決定可利用的服務(wù)內(nèi)容”。由此，用合同制度代替措置制度的呼聲也隨之高漲?！按胫梦兄贫取笔怯芍?、市町村長(zhǎng)等地方政府領(lǐng)導(dǎo)人向經(jīng)營(yíng)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的社會(huì)福利法人委托服務(wù)供給的制度。該制度是與一般的地方政府委托業(yè)務(wù)截然不同的特殊制度。受委托的一方原則上不能拒絕委托，且委托費(fèi)(又稱“措置費(fèi)”)的金額也受法令規(guī)定限制。與此同時(shí)，地方政府會(huì)向特定的受托方長(zhǎng)期委托業(yè)務(wù)，保證了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定?！吧鐣?huì)福利的機(jī)關(guān)委任事務(wù)”指把負(fù)有執(zhí)行社會(huì)福利服務(wù)責(zé)任的知事、市町村長(zhǎng)等地方政府領(lǐng)導(dǎo)人視為政府機(jī)構(gòu)，將福祉機(jī)構(gòu)的入住事務(wù)等納入國(guó)家監(jiān)督之下。機(jī)關(guān)委任事務(wù)不受地方議會(huì)的限制，因此該制度被批評(píng)為違背地方自治原則。二、社會(huì)福利制度改革的發(fā)展過(guò)程(一)20世紀(jì)80年代的改革20世紀(jì)60年代至70年代初的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展給社會(huì)帶來(lái)了巨大變化。這種巨大變化導(dǎo)致了家庭、區(qū)域社會(huì)的生活保障功能的衰退，擴(kuò)大了對(duì)保育、護(hù)理等的社會(huì)需求。在這種情況下，“戰(zhàn)后型社會(huì)福利”框架越來(lái)越難以滿足日益增加并多樣化的社會(huì)需求。20世紀(jì)70年代至80年代，居家福利服務(wù)開始出現(xiàn)，同時(shí)形成了一個(gè)政策圈，討論如何對(duì)“戰(zhàn)后型社會(huì)福利”制度框架本身進(jìn)行改革。20世紀(jì)80年代初期新自由主義的影響力越來(lái)越大，日本政府把“不依靠增稅的財(cái)政重建”設(shè)定為目標(biāo)，并實(shí)施了抑制社會(huì)保障相關(guān)支出增長(zhǎng)幅度的政策。在這種社會(huì)環(huán)境下，80年代后半期下調(diào)了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)措置費(fèi)(入住費(fèi)用)中的國(guó)庫(kù)中央負(fù)擔(dān)比率。此外，在1987年把福利機(jī)構(gòu)的入住等事務(wù)由機(jī)關(guān)委任該為團(tuán)體委托事務(wù)。也就是說(shuō)在既降低國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)把權(quán)力移交給地方政府，然而被移交的權(quán)力其實(shí)沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，因?yàn)閲?guó)家通過(guò)特定補(bǔ)助費(fèi)等手段繼續(xù)控制著地方政府。但是，也正是這個(gè)時(shí)期“戰(zhàn)后型社會(huì)福利”框架的部分改革正式開始。(二)20世紀(jì)90年代的改革1990年6月改訂了社會(huì)福利領(lǐng)域的8部法律，對(duì)“戰(zhàn)后型社會(huì)福利”框架的改革也隨之得到進(jìn)一步發(fā)展。主要內(nèi)容是，把家居服務(wù)的各項(xiàng)事業(yè)法定化(在法律上給予定位)；把都道府縣的一部分權(quán)力移交到市町村；都道府縣和市町村政府有義務(wù)制定老人健康福利計(jì)劃。之所以把制定老人保健福利計(jì)劃義務(wù)化，是因?yàn)樵?989年年底日本發(fā)表了全國(guó)范圍的“老年人保健福利推進(jìn)十年戰(zhàn)略”(通稱黃金計(jì)劃，GoldPlan)。政府基于泡沫經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的國(guó)家財(cái)政收入的增加和1989年實(shí)施的消費(fèi)稅法案，對(duì)未來(lái)的籌資規(guī)模進(jìn)行了預(yù)測(cè)，提出了大幅度擴(kuò)充老年人保健福利服務(wù)(護(hù)理服務(wù))的方針。1994年政府又重新修訂了黃金計(jì)劃(盡管泡沫經(jīng)濟(jì)已經(jīng)破滅)，將提高了服務(wù)目標(biāo)。在改訂后的計(jì)劃里，上門護(hù)理員的人數(shù)從1989年3.14萬(wàn)人增加到1999年的17萬(wàn)人，可以說(shuō)是非常野心的計(jì)劃。同時(shí)，值得注意的是，該計(jì)劃的目的是把服務(wù)供給體系轉(zhuǎn)向以居家服務(wù)為中心。至于特別養(yǎng)護(hù)老人院的床位，僅在老齡化的進(jìn)展和等待入住的老年人人數(shù)的增加范圍之內(nèi)增加。到20世紀(jì)90年代，除了老年人領(lǐng)域，在殘疾人和兒童領(lǐng)域都形成了制定全國(guó)、都道府縣、市町村三個(gè)等級(jí)的中長(zhǎng)期的計(jì)劃，并根據(jù)社會(huì)調(diào)查所掌握的福利需求擴(kuò)充服務(wù)的體系。在精神殘疾人保健福利領(lǐng)域(相比其他發(fā)達(dá)國(guó)家，日本偏向于住院治療)，自90年代中期也開始力求擴(kuò)充居家服務(wù)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障領(lǐng)域，80年代以后的大部分改革要么降低支付水平要么提高保費(fèi)、增加患者負(fù)擔(dān)。但在社會(huì)福利領(lǐng)域，制度改革導(dǎo)致了服務(wù)的質(zhì)的改善和量的增加。由此導(dǎo)致的社會(huì)福利預(yù)算的增加雖未超出養(yǎng)老和醫(yī)療的削減幅度，但卻提高了社會(huì)福利在社會(huì)保障制度中所占的地位。自90年代以后這中政策取向非常明顯。一方面，不從根本上改變“戰(zhàn)后型社會(huì)福利”框架而一味地?cái)U(kuò)大服務(wù)的量也無(wú)法保證能夠提供符合使用者需求的服務(wù)；另一方面，政策圈里的不少人擔(dān)心支出額可能會(huì)超出政府能夠負(fù)擔(dān)的范圍。在決定創(chuàng)建護(hù)理保險(xiǎn)制度時(shí)，決策層認(rèn)為該制度是能夠長(zhǎng)期保證穩(wěn)定財(cái)源的最現(xiàn)實(shí)的方法。這種判斷對(duì)社會(huì)福利制度改革爭(zhēng)論也帶來(lái)了很大的影響，因?yàn)槿绻捎蒙鐣?huì)保險(xiǎn)方式，護(hù)理服務(wù)的供給方式也必然要有別于“戰(zhàn)后型”社會(huì)福利框架。為配合護(hù)理保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建，政府提出了“社會(huì)福利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革”的構(gòu)想，對(duì)“戰(zhàn)后型”社會(huì)福利框架進(jìn)行重大改革。之后朝著如何實(shí)施此構(gòu)想展開了研究與討論。(三)世紀(jì)之交的改革此處所提到的“世紀(jì)之交的改革”包括：(1)1997年制定護(hù)理保險(xiǎn)法，該法于2000年4月開始實(shí)施；(2)1997年修訂兒童福利法并改革保育所制度；(3)“社會(huì)福利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革”，包2006年修訂社會(huì)福利事業(yè)法及其他相關(guān)法律(社會(huì)福利事業(yè)法改為社會(huì)福利法)。有些人把(1)～(3)統(tǒng)稱為“社會(huì)福利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革”，但在這里“社會(huì)福利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革”一詞只限定于(3)的內(nèi)容?？梢钥闯?，這些改革的共同點(diǎn)是服務(wù)利用方式的改變。有些人誤認(rèn)為這一系列的服務(wù)利用方式改革完成了從措置方式到合同方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上，護(hù)理服務(wù)和面向成年殘疾人的服務(wù)確實(shí)從措置方式變?yōu)楹贤绞?使用者和供方簽訂合同享受服務(wù))，而保育服務(wù)是從措置方式變?yōu)椤芭c政府簽訂合同的方式”。這一方式雖然承認(rèn)使用者選擇保育所的權(quán)利，但使用者和保育所之間并不直接簽訂合同。而有關(guān)需要保護(hù)的兒童和殘障兒童的機(jī)構(gòu)服務(wù)及面向低收入老年人的養(yǎng)護(hù)老人院等方面仍然施行措置方式(2005年制定的“殘疾人自立支援法”進(jìn)一步改變了這一制度)。但總的來(lái)說(shuō)，通過(guò)這些改革使用者選擇供方的權(quán)利在多種福利服務(wù)中得到承認(rèn)。改革的另一重要內(nèi)容是，在護(hù)理和殘疾人福利的居家服務(wù)領(lǐng)域允許符合法定標(biāo)準(zhǔn)的非營(yíng)利和營(yíng)利團(tuán)體的自由進(jìn)入。而在機(jī)構(gòu)服務(wù)(入住機(jī)構(gòu))方面，地方政府或社會(huì)福利法人等經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)壟斷服務(wù)供給的狀態(tài)依舊持續(xù)。這里所說(shuō)的“居家服務(wù)”包括托老服務(wù)、集體之家、收費(fèi)老人院等提供的護(hù)理服務(wù)，因此在大多服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)了“選擇和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。與護(hù)理保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建相關(guān)的另一重點(diǎn)內(nèi)容是，在居家服務(wù)領(lǐng)域承認(rèn)服務(wù)提供者的自由進(jìn)入，引進(jìn)了根據(jù)護(hù)理需求的增加服務(wù)供給量自動(dòng)擴(kuò)大的機(jī)制，同時(shí)在機(jī)構(gòu)服務(wù)方面，引進(jìn)了把服務(wù)的供給量控制在各都道府縣設(shè)定的目標(biāo)范圍之內(nèi)的機(jī)制。這一政策使居家服務(wù)的供給量大幅度增加。但另一方面，希望利用機(jī)構(gòu)服務(wù)的老年人人數(shù)持續(xù)增加，等待入住機(jī)構(gòu)(特別是特別養(yǎng)護(hù)老人院)人數(shù)也依然很龐大。由此可見，在服務(wù)的需求方面未必實(shí)現(xiàn)了從機(jī)構(gòu)服務(wù)到居家服務(wù)的轉(zhuǎn)變，但政府控制了費(fèi)用的分配，就服務(wù)供給和費(fèi)用分配方面，實(shí)現(xiàn)了從機(jī)構(gòu)服務(wù)到居家服務(wù)的轉(zhuǎn)變(Hiraoka，2006)。(四)2000年以后的其他改革關(guān)于社會(huì)福利制度改革，很多人強(qiáng)調(diào)上述世紀(jì)之交的制度改革的意義。但在近20年之間實(shí)行的改革還有很多，其中具有重要意義的改革也為之不少。筆者從以下三個(gè)論點(diǎn)進(jìn)行探討。1.受規(guī)制改革影響的改革1995年以后，政府制定了規(guī)制改革(放寬管制)計(jì)劃，在眾多領(lǐng)域進(jìn)行了改革。社會(huì)福利領(lǐng)域中的有些改革也受其影響。例如，2000年修改了保育所的許可標(biāo)準(zhǔn)，允許符合標(biāo)準(zhǔn)的營(yíng)利企業(yè)、非盈利法人開辦保育所。這項(xiàng)改革明顯受到政府規(guī)制改革方針的影響。2.與“三位一體改革”同時(shí)實(shí)行的制度改革所謂“三位一體改革”是指，從2004年度至2006年度所實(shí)施的中央政府和地方政府之間的財(cái)政改革。作為該改革的一部分，與社會(huì)福利機(jī)構(gòu)相關(guān)的補(bǔ)助金(中央負(fù)擔(dān))被廢止或改為統(tǒng)合補(bǔ)助金、交付金(法定援助費(fèi))的方式。該改革加強(qiáng)了地方政府在擴(kuò)充機(jī)構(gòu)方面的自由度，但三位一體改革導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政惡化，從而對(duì)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。3.以社區(qū)照護(hù)的高度化為目標(biāo)的政策觀察在老年人護(hù)理服務(wù)方面位于世界最高水平的瑞典、丹麥的服務(wù)體系，一方面居家服務(wù)進(jìn)一步高度化，實(shí)施了24小時(shí)巡回訪問護(hù)理等集中服務(wù)，另一方面在機(jī)構(gòu)服務(wù)方面，住宅提供功能和護(hù)理等服務(wù)的提供功能日益分化，實(shí)現(xiàn)了“機(jī)構(gòu)的住宅化”?，F(xiàn)在，日本也正朝著這個(gè)方向逐步發(fā)展。90年代開始，在老年人、殘疾人、兒童等各個(gè)領(lǐng)域建設(shè)集體之家，完善集中型居家護(hù)理服務(wù)(當(dāng)時(shí)還是試行階段)。進(jìn)入21世紀(jì)，護(hù)理保險(xiǎn)制度實(shí)施后，以癡呆癥老年人為對(duì)象的集體之家快速增加。近幾年，政府著重推進(jìn)老年人住宅的建設(shè)。筆者認(rèn)為，從國(guó)際角度看，“去機(jī)構(gòu)化”和“社會(huì)照護(hù)”是在福祉國(guó)家體制下社會(huì)福利政策發(fā)展的基軸。在分析日本至今為止的社會(huì)福利政策時(shí)，在利用方式和供給主體改革之外，還要關(guān)注與去機(jī)構(gòu)化和社區(qū)照護(hù)高度化相關(guān)的制度改革和政策是如何發(fā)展的。三、改革后的制度框架和新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上述制度改革，可以說(shuō)在很大程度上改變了“戰(zhàn)后型社會(huì)福利”的制度框架。“戰(zhàn)后型社會(huì)福利”的四個(gè)主要構(gòu)成要素發(fā)生了以下的變化：(1)在服務(wù)利用方式方面，措置制度的范圍非常局限，多數(shù)服務(wù)制度采用了合同方式。(2)服務(wù)供給體制的重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)服務(wù)向居家服務(wù)轉(zhuǎn)移，并不斷發(fā)展。但在有些領(lǐng)域里，例如護(hù)理服務(wù)，抑制機(jī)構(gòu)服務(wù)的供給會(huì)引發(fā)新的問題。(3)在社會(huì)福利領(lǐng)域雖然保留了特定補(bǔ)助金制度，但從整體上看，中央政府對(duì)地方政府的控制衰弱，地方分權(quán)得到發(fā)展。(4)保持了社會(huì)福利法人制度及機(jī)構(gòu)服務(wù)以社會(huì)福利法人為中心的服務(wù)供給體制。與此同時(shí)，居家服務(wù)領(lǐng)域的供給主體的多元化、多樣化得到發(fā)展。從整體來(lái)看，包括社會(huì)福利法人在內(nèi)的服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，從而對(duì)其經(jīng)營(yíng)自主性的要求也越來(lái)越高?，F(xiàn)在，非正規(guī)就業(yè)的增加和就業(yè)的流動(dòng)化、以性別分工為基礎(chǔ)的核心家庭模式的動(dòng)搖、基于對(duì)中小企業(yè)、零售業(yè)和農(nóng)業(yè)的保護(hù)和管制的日本型福利國(guó)家的“替代結(jié)構(gòu)”被瓦解等等導(dǎo)致新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。上述社會(huì)福利制度框架如何應(yīng)對(duì)這些新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并能發(fā)揮其作用呢。最后就這一問題提出我的兩個(gè)觀點(diǎn)。第一，在護(hù)理、殘疾人福利、保育等領(lǐng)域，通過(guò)全國(guó)性計(jì)劃而創(chuàng)建的普惠型服務(wù)提供體系，對(duì)以正規(guī)就業(yè)為前提的“男性養(yǎng)家模型”的社會(huì)保險(xiǎn)制度所無(wú)法應(yīng)對(duì)的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也發(fā)揮了一定的作用。然而，設(shè)想有一種標(biāo)準(zhǔn)的需求，根據(jù)該需求提供標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)組合，并準(zhǔn)備“報(bào)酬”作為其經(jīng)濟(jì)的依據(jù)的方式(如護(hù)理保險(xiǎn))，難以應(yīng)對(duì)一些具有非標(biāo)準(zhǔn)需求的人群和存在各種復(fù)雜問題的家庭等問題時(shí)。因此，我們需要探討如何實(shí)現(xiàn)更加靈活的服務(wù)供給體系來(lái)應(yīng)對(duì)這些問題，包括如何創(chuàng)造環(huán)境使具有高度專業(yè)性的社工更好發(fā)揮其能力。第二，近年來(lái)，以往的各種社會(huì)保險(xiǎn)制