參與式預(yù)算影響地方公共支出結(jié)構(gòu)的實(shí)證研究

參與式預(yù)算影響地方公共支出結(jié)構(gòu)的實(shí)證研究

F810.7；F810.4：A1002-8102(2011)08-0013-08一、引言近30余年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了持續(xù)快速增長(zhǎng)，改革成果舉世矚目，政府財(cái)政能力不斷提升，然而，社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的一些突出矛盾卻并沒(méi)有得到根本解決，民生狀況令人堪憂。看病難、上學(xué)難、就業(yè)難等呼聲不斷。教育和住房成本的逐年攀升，部分地區(qū)和部分人群中醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)保障的缺失，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大等問(wèn)題日益凸顯，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看必將危及社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡發(fā)展。雖然近幾年國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了系列民生舉措，但效果并不盡如人意。政府公共支出規(guī)模雖然日益擴(kuò)大，然而一些重要領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給卻存在著令人尷尬的不足，集中表現(xiàn)為地方政府對(duì)教育、社會(huì)保障以及醫(yī)療衛(wèi)生等問(wèn)題的忽視(王永欽等，2007；周黎安，2007)，導(dǎo)致地方公共支出結(jié)構(gòu)的明顯扭曲(平新喬、白潔，2006；傅勇、張晏，2007；呂煒、王偉同，2008)，地方政府責(zé)任無(wú)法得到有效落實(shí)。究其原因，主要是在中國(guó)垂直集中的政治管理體制下，地方政府治理中只有“自上而下”的責(zé)任機(jī)制。“對(duì)上負(fù)責(zé)”下的“晉升錦標(biāo)賽”將多任務(wù)多目標(biāo)的地方政府治理變成了集中于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)(張軍等，2007；周黎安，2007)，政府支出偏好被長(zhǎng)期鎖定在高投資、低服務(wù)的結(jié)構(gòu)上，形成了獨(dú)特的“增長(zhǎng)型財(cái)政”格局。而近年來(lái)在發(fā)展中國(guó)家政府治理中獲得較大成功的“參與式預(yù)算”，是強(qiáng)化地方政府責(zé)任的另一種重要機(jī)制。參與式預(yù)算(ParticipatoryBudgeting，PB)于1989年誕生于巴西的阿雷格里港市，其基本內(nèi)涵是將公民吸納進(jìn)預(yù)算決策過(guò)程，賦予公民確定各種社會(huì)政策的優(yōu)先性、分配公共資源以及監(jiān)督公共支出的機(jī)會(huì)，促使政府官員實(shí)現(xiàn)資源的公平有效配置(Wampler，2009)。在中國(guó)，參與式預(yù)算最初發(fā)生在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的浙江省臺(tái)州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，是一種本土化的公民參與地方政府治理的創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。①公民能夠直接參與影響其自身利益的政策制定過(guò)程，并對(duì)政府支出決策施加重要的影響。因此，參與式預(yù)算是在現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)框架和激勵(lì)結(jié)構(gòu)下引入的一種“自下而上”的責(zé)任機(jī)制，是政府治理模式的一種創(chuàng)新，是基層公共財(cái)政改革的一種突破。在我國(guó)五級(jí)政府體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為獨(dú)立的一級(jí)政府，與其他高層級(jí)政府相比，更接近廣大人民群眾，是與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民聯(lián)系最為密切的基層政府。隨著新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將承擔(dān)日益重要的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，尤其是在提供農(nóng)村基本公共品和服務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是擔(dān)負(fù)著不可或缺的支出責(zé)任。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共支出的結(jié)構(gòu)恰恰能夠反映政府的政策傾向以及政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度。因此，如何進(jìn)一步提高基本公共服務(wù)在政府公共支出中的比重、促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出結(jié)構(gòu)合理化是改善基層政府治理的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題，它關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。而參與式預(yù)算正是通過(guò)公民參與改變政府支出的優(yōu)先性而對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)施加影響。那么，在我國(guó)目前的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和激勵(lì)模式下，參與式預(yù)算所形成的“自下而上”的責(zé)任機(jī)制能否對(duì)地方政府支出決策行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響？能否或在多大程度上緩解基層政府公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲，改善地方政府的責(zé)任治理？臺(tái)州市參與式預(yù)算改革的成功只是一個(gè)特例，還是具有普遍意義的范例？這正是本文擬研究與解決的問(wèn)題。二、文獻(xiàn)回顧與研究假說(shuō)20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家為了擺脫“滯漲”而紛紛推行分權(quán)化的改革，許多轉(zhuǎn)型和發(fā)展中國(guó)家則把分權(quán)作為一個(gè)清晰的政策工具，來(lái)改善政府的治理結(jié)構(gòu)。在已實(shí)施分權(quán)治理的國(guó)家中，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是轉(zhuǎn)型或發(fā)展中國(guó)家，一個(gè)普遍存在的核心問(wèn)題是地方政府的責(zé)任機(jī)制與治理問(wèn)題。已有文獻(xiàn)表明，不同的政治體制下，地方政府治理結(jié)構(gòu)存在著較大的差異，相應(yīng)地具有不同的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制(Bardhan，2002)。在經(jīng)濟(jì)分權(quán)結(jié)合政治民主的國(guó)家里，地方政府治理中的責(zé)任機(jī)制主要有選舉機(jī)制(Seabright，1996)、制衡機(jī)制(Persson等，1997)以及“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”(Besley和Case，1995)等。與民主體制對(duì)應(yīng)，在政治集權(quán)經(jīng)濟(jì)分權(quán)的國(guó)家里，確保地方政府改善治理的責(zé)任機(jī)制主要是垂直控制機(jī)制(Tsui和Wang，2008)。從理論上看，存在不同的責(zé)任機(jī)制能夠促使地方政府強(qiáng)化責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)世界中，各種責(zé)任機(jī)制可能僅僅在某種條件下才有效。在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)分權(quán)伴隨著政治集權(quán)，使垂直控制成為促進(jìn)地方政府實(shí)現(xiàn)責(zé)任的主要機(jī)制。然而，這種“自上而下”的責(zé)任機(jī)制對(duì)于實(shí)現(xiàn)地方政府責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在政府治理中，上級(jí)政府通過(guò)考察下一級(jí)政府轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)績(jī)效指標(biāo)來(lái)評(píng)估和晉升地方官員，形成了以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制，造成了地方政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)更多地與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)聯(lián)，相應(yīng)的政府公共支出也主要用于吸引流動(dòng)資本、促進(jìn)生產(chǎn)性投資上，導(dǎo)致地方政府公共支出中基本公共服務(wù)(教育等)比重的縮減。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與宏觀穩(wěn)定課題組(2006)深刻地指出，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展“出現(xiàn)了以國(guó)富與民生關(guān)系失衡為本質(zhì)特征的增長(zhǎng)失衡”，而與民生狀況直接相關(guān)的政府社會(huì)性支出②的不足，是導(dǎo)致發(fā)展失衡的重要原因(呂煒、王偉同，2008)，其根源在于政府治理中“對(duì)上負(fù)責(zé)”而不是“對(duì)下負(fù)責(zé)”的責(zé)任機(jī)制。那么，在現(xiàn)有的政府治理模式下，究竟何種機(jī)制能夠更好地落實(shí)地方政府責(zé)任，改善地方政府治理呢？近二十年來(lái)，發(fā)展中國(guó)家分權(quán)治理的理論與實(shí)踐表明，公民參與是改進(jìn)地方政府責(zé)任治理的一種重要機(jī)制。公民參與治理作為一種“自下而上”的責(zé)任機(jī)制，實(shí)質(zhì)上屬于一種授權(quán)(empowerment)，其基本原理在于地方政府對(duì)社會(huì)公眾移交部分決策權(quán)和職責(zé)，增強(qiáng)公民在地區(qū)治理中的參與性，提高地方政府對(duì)本地居民需求的回應(yīng)性，從而促使地方政府更加有效和負(fù)責(zé)任。而發(fā)展中國(guó)家公民參與治理的典型模式當(dāng)屬“參與式預(yù)算”。目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)參與式預(yù)算研究的相關(guān)文獻(xiàn)正日益增加。不同學(xué)者從不同視角發(fā)表了不同的見(jiàn)解。部分學(xué)者基于人大制度建設(shè)視角，指出參與式預(yù)算將游離于體制外的“民主懇談”納入現(xiàn)行的人大法律制度框架內(nèi)，以此“激活”基層人大同時(shí)擴(kuò)大普通民眾的參與，成為啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度改革的最佳途徑(陳奕敏，2005；周梅燕，2007；張學(xué)明，2008)?；诿裰骱椭卫硪暯?，Souza(2001)探討了參與式預(yù)算對(duì)于構(gòu)建民主政治的可能性和局限性，指出參與式預(yù)算是拉丁美洲國(guó)家為擴(kuò)大公民參與以及提高地方政府責(zé)任的重大創(chuàng)新之一；陳家剛、陳奕敏(2007)考察了參與式預(yù)算在中國(guó)地方治理中的興起與發(fā)展，認(rèn)為參與式預(yù)算使直接民主與代議制民主能夠有效結(jié)合，是公民直接參與決策的一種治理形式；徐珣和陳剩勇(2009)借用西方協(xié)商民主理論，闡明參與式預(yù)算在創(chuàng)制基層政治與政府的合法性、建構(gòu)公共理性以及引導(dǎo)地方公共決策的理性化等方面所具有的規(guī)范性?xún)r(jià)值；Aragonès和Sanchez—Pages(2009)通過(guò)構(gòu)建參與式民主的正式理論模型，發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算通過(guò)影響市民和政治家行為而對(duì)最終政策結(jié)果產(chǎn)生了積極的作用；王雍君(2010)對(duì)參與式預(yù)算的邏輯基礎(chǔ)及其發(fā)展前景進(jìn)行了深入考察，發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算有助于強(qiáng)化政府對(duì)公民的縱向受托責(zé)任、將地方民眾有效地帶入發(fā)展進(jìn)程以及推動(dòng)中國(guó)的基層民主化進(jìn)程。此外，基于公共品供給視角，Santos(1998)研究發(fā)現(xiàn)巴西阿雷格里港市實(shí)行參與式預(yù)算期間(1989-1996年)，居民有權(quán)使用基本衛(wèi)生設(shè)施比率以及小學(xué)或中學(xué)入學(xué)率將近增加了一倍，而稅收收入僅增加了48％；蘇振華(2007)的研究結(jié)果表明，公民參與和協(xié)商過(guò)程有助于決策過(guò)程中的明達(dá)理性并達(dá)成共識(shí)，有效解決了集體決策中的偏好表達(dá)與偏好集結(jié)雙重難題，使一致同意成為可能，促進(jìn)了公共品供給效率的實(shí)現(xiàn)；祁毓(2008)進(jìn)一步指出參與式預(yù)算有助于創(chuàng)新農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制，緩解農(nóng)村公共品供給和農(nóng)村村民自治出現(xiàn)的困境。顯然，現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)主要運(yùn)用政治學(xué)、公共管理學(xué)方法，側(cè)重于從規(guī)范的角度來(lái)分析參與式預(yù)算的邏輯基礎(chǔ)、演進(jìn)過(guò)程、價(jià)值所在及其發(fā)展前景，尤其關(guān)注參與式預(yù)算在民主政治建設(shè)和基層地方治理方面的作用。與既有研究不同，本文試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，將參與式預(yù)算視為分權(quán)治理的一種創(chuàng)新模式，考察其所形成的“自下而上”的責(zé)任機(jī)制對(duì)地方政府公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響，以期為參與式預(yù)算的政策效應(yīng)提供有說(shuō)服力的證據(jù)，闡明其對(duì)基層政府治理以及公共財(cái)政改革的深遠(yuǎn)影響與重大意義。國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共支出結(jié)構(gòu)的研究文獻(xiàn)比較少見(jiàn)。在理論方面，Keen和Marchand(1997)運(yùn)用財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論模型證明，在轄區(qū)間資本自由流動(dòng)而勞動(dòng)力不可流動(dòng)的假設(shè)條件下，對(duì)于非合作均衡中公共支出的總水平，生產(chǎn)性公共支出(如基礎(chǔ)設(shè)施)僅僅在兩個(gè)極端情況下才會(huì)出現(xiàn)供給不足，而有利于提高本地居民福利水平的消費(fèi)性公共支出(如教育、城市社區(qū)服務(wù))必定會(huì)供給不足。同時(shí)他們證實(shí)了在稅率不變的情況下，通過(guò)降低生產(chǎn)性公共支出比重并相應(yīng)提高消費(fèi)性公共支出比重，整體福利水平將得以提升。在實(shí)證方面，Mauro(1998)運(yùn)用跨國(guó)數(shù)據(jù)，實(shí)證考察了腐敗官員的掠奪性行為對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的影響，發(fā)現(xiàn)由于政府從不同支出項(xiàng)目中獲取賄賂的難易程度不同，腐敗的政府將會(huì)顯著降低教育支出比重，提高基礎(chǔ)設(shè)施支出比重。平新喬、白潔(2006)實(shí)證檢驗(yàn)了中國(guó)分稅制改革以來(lái)，地方公共支出結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等外生變量的敏感度(responsiveness)，結(jié)果表明在財(cái)政分權(quán)的背景下，財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)致了公共支出結(jié)構(gòu)的“偏差”。傅勇、張晏(2007)利用中國(guó)省際面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)式分權(quán)和政府競(jìng)爭(zhēng)造成了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)重視有利于企業(yè)發(fā)展的基本建設(shè)、輕視有利于民生的人力資本投資和公共服務(wù)的明顯扭曲。龔鋒、盧洪友(2009)構(gòu)建了7類(lèi)公共支出的供需匹配指數(shù)，實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)度與公共支出供需匹配指數(shù)的相互關(guān)系。還有少數(shù)比較接近的文獻(xiàn)運(yùn)用中國(guó)村莊數(shù)據(jù)研究村民選舉與公共支出結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。Zhang等(2004)較早系統(tǒng)地研究了村民選舉對(duì)基層公共品供給的影響，發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村的民主選舉增加了村莊支出中公共投資的比例。王淑娜、姚洋(2008)研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村選舉顯著增加了村莊支出中公共支出的份額，減少了行政支出以及上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的份額?；谌缟戏治?，本文嘗試使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)參與式預(yù)算對(duì)地方政府公共支出結(jié)構(gòu)的影響。我們的假說(shuō)是：一是參與式預(yù)算能夠提高事關(guān)民生的教育、社保以及醫(yī)療支出占比。參與式預(yù)算通過(guò)授權(quán)予公眾，改變了分權(quán)治理結(jié)構(gòu)，觸動(dòng)了預(yù)算決策過(guò)程的深層機(jī)制，促使地方政府能夠更好地對(duì)居民需求作出反應(yīng)，從而對(duì)政府支出決策施加有益的影響(林敏，2008)。二是參與式預(yù)算能夠降低政府部門(mén)的一般公共服務(wù)支出占比。我們對(duì)新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算案例的研究表明隨著財(cái)政總支出的不斷增長(zhǎng)，政府歷年運(yùn)行費(fèi)用保持相對(duì)平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)。這意味著公民的參與和監(jiān)督對(duì)政府行政成本的有效控制。三、計(jì)量模型、指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)說(shuō)明從目前全國(guó)各地參與式預(yù)算的試行情況來(lái)看，浙江省臺(tái)州市由于其推行時(shí)間較長(zhǎng)、程序規(guī)則較完善，預(yù)算涉及的內(nèi)容和范圍較廣，③因而具有較強(qiáng)的代表性。同時(shí)，一個(gè)市內(nèi)部所有地區(qū)的參與式預(yù)算是在相似的制度框架和社會(huì)背景下運(yùn)行的，具有較強(qiáng)的可比性。鑒于此，我們最終確定以臺(tái)州市下屬所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本，考察參與式預(yù)算的實(shí)施對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共支出結(jié)構(gòu)的影響。其實(shí)早在2008年，我們就已前往臺(tái)州市新河鎮(zhèn)、箬橫鎮(zhèn)等地現(xiàn)場(chǎng)觀摩參與式預(yù)算實(shí)施的全過(guò)程，并對(duì)新河鎮(zhèn)相關(guān)政府官員、人大干事以及普通民眾進(jìn)行了深入訪談。今年我們?cè)谡憬∝?cái)政廳和臺(tái)州市財(cái)政局的鼎力支持和幫助下，又前往臺(tái)州九個(gè)縣(市、區(qū))一一進(jìn)行實(shí)地考察與調(diào)研，深入了解各縣(市、區(qū))與其下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的財(cái)政體制及其演變過(guò)程，并重點(diǎn)收集各鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷年財(cái)政收支決算數(shù)據(jù)。臺(tái)州九個(gè)縣市區(qū)共下轄65個(gè)建制鎮(zhèn)、28個(gè)鄉(xiāng)以及38個(gè)街道。除數(shù)據(jù)缺失的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，我們共收集了2002-2009年臺(tái)州市72個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支決算數(shù)據(jù)，為本研究提供了大量珍貴的第一手資料。利用這套數(shù)據(jù)，可以在控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)特征的基礎(chǔ)上，考察參與式預(yù)算的引入對(duì)政府公共支出產(chǎn)生的影響。鑒于首次實(shí)施參與式預(yù)算的意義較大，本文將重點(diǎn)研究參與式預(yù)算的實(shí)施對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的影響，而不是研究每次參與式預(yù)算的影響程度。(一)模型設(shè)定與指標(biāo)選取基于Mauro(1998)、傅勇和張晏(2007)的工作，并借鑒王淑娜和姚洋(2007)等研究基層民主的相關(guān)文獻(xiàn)，我們?cè)O(shè)定如下計(jì)量模型：這里我們使用的是2002-2009年臺(tái)州市72個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面板數(shù)據(jù)。④其中，下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和第t年。在上述計(jì)量模型中，我們重點(diǎn)考察兩類(lèi)支出：一是維系政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)與人員經(jīng)費(fèi)的一般公共服務(wù)支出份額的變化；二是與民生密切相關(guān)的教育、社保和醫(yī)療支出份額的變化。因此上式其實(shí)是四個(gè)方程，被解釋變量分別為預(yù)算內(nèi)一般公共服務(wù)、教育、社保以及醫(yī)療支出占預(yù)算內(nèi)財(cái)政總支出的比重。顯然，參與式預(yù)算(PB)是本文最關(guān)鍵的解釋變量。本文關(guān)注參與式預(yù)算在鄉(xiāng)鎮(zhèn)首次推行及其后的年份里對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的影響。因此，我們用一個(gè)表征首次實(shí)施參與式預(yù)算的虛擬變量來(lái)表示參與式預(yù)算的引進(jìn)，即在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入?yún)⑴c式預(yù)算之前該變量等于0，在引入當(dāng)年及其后的年份里該變量等于1。在所考察的72個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，2005年臺(tái)州市只有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始實(shí)施參與式預(yù)算，2006年和2007年繼續(xù)維持原狀，2008年參與式預(yù)算被推廣到5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2009年則有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取參與式預(yù)算模式。在影響公共支出結(jié)構(gòu)變化的諸因素中，財(cái)政分權(quán)(FD)是一個(gè)主要因素(傅勇、張晏，2007)?？坍?huà)財(cái)政分權(quán)程度的指標(biāo)有：財(cái)政收入增量中地方政府所提留的比例(Lin和Liu，2000)、省級(jí)財(cái)政支出占中央財(cái)政支出的比率(Zhang和Zou，1998)以及各省預(yù)算內(nèi)人均本級(jí)財(cái)政支出占中央預(yù)算內(nèi)人均本級(jí)財(cái)政支出的比重(傅勇、張晏，2007)等。根據(jù)研究目的與數(shù)據(jù)的可得性，這里采用趙志耘、郭慶旺(1999)提出的財(cái)政分權(quán)程度指標(biāo)，即地區(qū)本級(jí)財(cái)政收入占地區(qū)財(cái)政總收入的比重。這一指標(biāo)實(shí)際上表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的平均留成率，大致反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配公共資源的自主程度，因此可以視為對(duì)財(cái)政分權(quán)程度的衡量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的一個(gè)顯著特征是存在大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付程度(TRANS)的度量方法有：(地方財(cái)政支出—地方財(cái)政收入)/地方財(cái)政支出(喬寶云等，2006)、中央補(bǔ)助/地方財(cái)政支出、中央補(bǔ)助/地方財(cái)政收入以及(中央補(bǔ)助—稅收返還)/地方財(cái)政支出(范子英、張軍，2010)等。針對(duì)我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際情況以及數(shù)據(jù)的可得性，我們通過(guò)構(gòu)造各鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈轉(zhuǎn)移支付占一般預(yù)算支出合計(jì)(即預(yù)算內(nèi)財(cái)政總支出)的比重來(lái)刻畫(huà)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付程度。其中凈轉(zhuǎn)移支付的定義是，一般預(yù)算上級(jí)補(bǔ)助收入與一般預(yù)算上解上級(jí)支出的差值。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)對(duì)政府提供的公共品與服務(wù)在結(jié)構(gòu)、數(shù)量和質(zhì)量上都會(huì)有不同的要求，這將影響政府的公共支出決策。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村一級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，現(xiàn)有文獻(xiàn)一般以農(nóng)民人均純收入來(lái)衡量(Zhang，2004；樊寶洪，2007；沈艷、姚洋，2006；王淑娜、姚洋，2007)。由于數(shù)據(jù)的可得性，本文采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值，并作了人均化處理。在計(jì)量模型中引進(jìn)人均實(shí)際鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值(PXZQ)及其平方項(xiàng)來(lái)控制各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及可能出現(xiàn)的非線性特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的差異可能會(huì)影響地方政府提供公共品與服務(wù)的方式(平新喬、白潔，2006)。POPU代表各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口總數(shù)，該指標(biāo)(以對(duì)數(shù)的形式加入回歸中)用來(lái)控制一個(gè)地區(qū)以常住人口計(jì)算的規(guī)模大小對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的影響。自然資源可能會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的公共支出結(jié)構(gòu)。已有文獻(xiàn)指出，自然資源可能是一個(gè)地區(qū)的劫數(shù)，由于它可能使本地精英(elite)更容易控制地方政治從而攫取相關(guān)利益，導(dǎo)致地方公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生不同程度的傾斜。這里采用人均土地面積指標(biāo)(PAREA)，控制一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的資源數(shù)量。在模型中，我們同時(shí)控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和年份固定影響。是第i個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定影響，它控制未被觀察到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特征與差異。是第j年的固定影響。添加年份虛擬變量，是為了控制無(wú)法觀測(cè)的普遍存在于所有樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的時(shí)間因素，如政策變化等。是一個(gè)獨(dú)立同分布的隨機(jī)變量，它和解釋變量不相關(guān)。(二)數(shù)據(jù)來(lái)源文中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住總?cè)丝?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值(2002-2007年)數(shù)據(jù)來(lái)源于《臺(tái)州統(tǒng)計(jì)年鑒》；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2002年、2007-2009年土地面積數(shù)據(jù)來(lái)源于臺(tái)州市統(tǒng)計(jì)局，2003-2006年土地面積數(shù)據(jù)來(lái)源于《浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)年鑒》；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支類(lèi)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值(2008-2009年)數(shù)據(jù)是根據(jù)對(duì)臺(tái)州市各縣(市、區(qū))進(jìn)行實(shí)地調(diào)研所獲取的數(shù)據(jù)整理而得，主要來(lái)源于2002-2009年各地“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決算表”。人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值已利用《臺(tái)州統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)折算成2002年的價(jià)格，除此之外，其余以貨幣計(jì)值的變量均為比值數(shù)據(jù)，故不需要對(duì)名義值進(jìn)行消脹處理。四、模型估計(jì)與實(shí)證分析接下來(lái)，我們具體考察影響政府公共支出結(jié)構(gòu)的因素。如前所述，在參與式預(yù)算的責(zé)任機(jī)制約束下，基層政府支出決策的變化可能會(huì)對(duì)公共支出的不同組成部分產(chǎn)生不同的影響。(一)參與式預(yù)算、財(cái)政分權(quán)與公共支出結(jié)構(gòu)在我們的計(jì)量模型中，參與式預(yù)算對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的影響從兩方面加以考察：一是政府一般公共服務(wù)支出占比；二是事關(guān)民生的教育、社保、醫(yī)療支出占比。表2計(jì)量結(jié)果顯示，參與式預(yù)算對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一般公共服務(wù)支出產(chǎn)生了有效的約束作用，系數(shù)在5％的水平下顯著為負(fù)。具體來(lái)說(shuō)，第(1)列說(shuō)明在控制其他變量的影響之后，參與式預(yù)算的實(shí)施會(huì)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般公共服務(wù)支出占比下降5.05個(gè)百分點(diǎn)，占一般公共服務(wù)支出樣本均值的12.20％。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與公眾獲得參與預(yù)算決策的機(jī)會(huì)后，政府和官僚內(nèi)在的擴(kuò)張沖動(dòng)得到了明顯的遏制，有效控制了政府行政成本的膨脹。與之相形，參與式預(yù)算對(duì)教育、社保、醫(yī)療支出的影響則截然相反。在樣本中，教育支出和社保支出的平均份額分別是20.30％和9.61％。第(2)列表明參與式預(yù)算對(duì)教育支出占比具有顯著的正向影響，參與式預(yù)算的實(shí)施有助于提高教育支出占比3.55個(gè)百分點(diǎn)，占教育支出樣本均值的17.49％。而參與式預(yù)算對(duì)社保支出占比的影響不僅非常顯著(系數(shù)在1％的水平下顯著為正)，而且影響程度相當(dāng)大。引入?yún)⑴c式預(yù)算改革會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保支出比重增加6.04個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于社保支出樣本均值的62.85％。另外，參與式預(yù)算還極有力地提升了醫(yī)療支出占比，系數(shù)在1％的水平下顯著為正。參與式預(yù)算所帶來(lái)的醫(yī)療支出比重的上升將達(dá)到1.5個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于醫(yī)療支出樣本均值的82.87％，這是相當(dāng)可觀的影響。上述分析表明，我們的理論假說(shuō)得到了很好的驗(yàn)證?？傮w而言，參與式預(yù)算通過(guò)賦予本地居民審核財(cái)政預(yù)決算的權(quán)力，增強(qiáng)公民在地方治理中的參與性，使政府在分配資源時(shí)處于本地居民更嚴(yán)密的監(jiān)督之下，驅(qū)使政府努力行使財(cái)政職能而為公眾謀求最大福利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更貼近本地居民，而參與式預(yù)算所形成的“自下而上”的責(zé)任機(jī)制，能夠顯著降低政府一般公共服務(wù)支出份額，顯著推升地方公共支出中關(guān)乎民生的教育、社保和醫(yī)療支出所占的份額，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共支出對(duì)本地居民的實(shí)際需求和偏好作出更好的回應(yīng)，降低政府運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效率。對(duì)于財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，除一般公共服務(wù)支出比重回歸方程中，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的顯著性不太強(qiáng)外(第1列系數(shù)p值為11.5％)，財(cái)政分權(quán)對(duì)教育、社保以及醫(yī)療支出比重都有顯著的影響，估計(jì)系數(shù)均在1％的水平下顯著。所不同的是，財(cái)政分權(quán)對(duì)它們的影響在方向上完全相反。從財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的估計(jì)系數(shù)看，財(cái)政分權(quán)程度與教育支出比重具有負(fù)的顯著的相關(guān)性，與社保、醫(yī)療支出比重具有正的顯著的相關(guān)性。具體來(lái)說(shuō)，第(2)列顯示，在其他條件相同的情況下，分權(quán)程度每提高1個(gè)百分點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致教育支出比重下降11.89個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于教育支出樣本均值的58.57％。另一方面，第(3)、第(4)列顯示，分權(quán)程度每提高1個(gè)百分點(diǎn)會(huì)促使社保支出比重、醫(yī)療支出比重分別上升4.83、1.65個(gè)百分點(diǎn)，各占樣本均值的50.26％、91.16％。這表明隨著地方政府財(cái)政自主程度的提高，社保與醫(yī)療等部分民生支出份額會(huì)明顯增加，且政府的行政管理開(kāi)支即一般公共服務(wù)支出份額會(huì)有所減少，這是一種趨好的態(tài)勢(shì)。這可能是因?yàn)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國(guó)最基層的一級(jí)政府，與較高層級(jí)政府相比，在滿足本地居民需求方面具有信息優(yōu)勢(shì)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自由度的提高，對(duì)居民的真實(shí)需求和偏好會(huì)具有更高的敏感度，相應(yīng)的，與民生密切相關(guān)的醫(yī)療、社保支出比重將會(huì)呈上升態(tài)勢(shì)，而與政府部門(mén)消費(fèi)有關(guān)的一般公共服務(wù)支出比重將會(huì)呈下滑態(tài)勢(shì)。但需要指出的是，隨著財(cái)政分權(quán)度的提高，教育支出比重會(huì)大大下降，這與喬寶云(2005)的發(fā)現(xiàn)是一致的。財(cái)政分權(quán)的政策效果并不完全合意。對(duì)此可能的解釋是，教育支出屬于外部性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共品性質(zhì)的公共支出，在保證“普九”達(dá)標(biāo)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就沒(méi)有動(dòng)力在教育上進(jìn)行投入，直接導(dǎo)致了財(cái)政越分權(quán)，配置在教育上的公共支出越少的現(xiàn)狀。這意味著僅僅依靠財(cái)政分權(quán)化改革來(lái)扭轉(zhuǎn)支出結(jié)構(gòu)的失衡是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，分權(quán)要真正有效，必須在地方政府治理中引入更多的基層公民參與。只有推進(jìn)公民參與所帶來(lái)的責(zé)任機(jī)制的建立與完善，才能夯實(shí)財(cái)政分權(quán)體制的制度基礎(chǔ)，確保財(cái)政分權(quán)的正面效應(yīng)得以充分有效地發(fā)揮。(二)轉(zhuǎn)移支付程度與公共支出結(jié)構(gòu)計(jì)量結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付顯著降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一般公共服務(wù)支出比重，系數(shù)在1％的水平下顯著為負(fù)。具體而言，第(1)列顯示，在其他條件不變的情況下，轉(zhuǎn)移支付程度每提高1個(gè)百分點(diǎn)，一般公共服務(wù)支出比重下降3.85個(gè)百分點(diǎn)，占一般公共服務(wù)支出樣本均值的9.3％。轉(zhuǎn)移支付程度對(duì)社保支出比重有一定的負(fù)影響，但并未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)(系數(shù)P值為0.156)；對(duì)教育、醫(yī)療支出比重則并沒(méi)有顯著的影響。從總體來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付顯著降低了一般公共服務(wù)支出份額，但同時(shí)也降低了社保支出份額。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)轉(zhuǎn)移支付政策的作用并不明顯，轉(zhuǎn)移支付力度的增強(qiáng)并沒(méi)有帶來(lái)教育、社保以及醫(yī)療支出占比的普遍提高，并不能有效糾正政府公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲。這與傅勇、張晏(2007)的發(fā)現(xiàn)并不一致，他們指出轉(zhuǎn)移支付對(duì)于緩解省級(jí)公共支出結(jié)構(gòu)扭曲的效果十分明顯。這可能是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府是五級(jí)政府中的最基層政府，在財(cái)政資金層層下劃的過(guò)程中，轉(zhuǎn)移支付會(huì)增加上下兩級(jí)政府間的交易成本和不透明度，很有可能造成資金的截留和挪用。(三)其他因素Mauro(1998)研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(用人均GDP衡量)對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的影響并不顯著。傅勇、張晏(2007)則指出人均GDP是影響財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要變量，且它對(duì)政府基本建設(shè)支出比重的影響呈U型，對(duì)科教文衛(wèi)支出比重的影響呈倒U型。我們的計(jì)量結(jié)果顯示，除第(4)列外，人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值及其平方項(xiàng)的系數(shù)都顯著，表明公共支出結(jié)構(gòu)確實(shí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在二次關(guān)系。人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值對(duì)一般公共服務(wù)支出比重、社保支出比重的影響呈U型，對(duì)教育支出比重的影響呈倒U型。這樣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值的提高，地方政府將增加教育支出比重，減少一般公共服務(wù)、社保支出比重；只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平超過(guò)相應(yīng)的臨界值后，人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才會(huì)加大一般公共服務(wù)、社保支出比重，降低教育支出比重。從所考察樣本的具體分布看，只有少數(shù)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在考察期的最后若干年份中，已經(jīng)進(jìn)入一般公共服務(wù)、社保支出比重隨人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值提高而穩(wěn)步上升的階段。需要指出的是，目前所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均處于教育支出比重隨人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值穩(wěn)步增長(zhǎng)的階段，但一旦過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的臨界點(diǎn)(人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值達(dá)21.29萬(wàn)元)后，教育支出比重將最終步入隨人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值提高而穩(wěn)步下降的階段。也就是說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高，地方政府在教育支出結(jié)構(gòu)上的扭曲可能會(huì)加劇，而在社保支出結(jié)構(gòu)上的扭曲有可能得到部分糾正。在樣本中，一般公共服務(wù)支出比重的均值為0.414，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與一般公共服務(wù)支出比重的U型關(guān)系意味著當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平超過(guò)臨界點(diǎn)(人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值達(dá)12.23萬(wàn)元)后，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，政府的一般公共服務(wù)支出占比也越高，這將使原本占較大份額的一般公共服務(wù)支出更加膨脹，政府在公共支出結(jié)構(gòu)上的扭曲會(huì)進(jìn)一步激化。在控制變量中，第(3)、第(4)列顯示，人口規(guī)模對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)具有顯著的影響，只是對(duì)兩者的影響在方向上形成對(duì)照。在社保支出比重回歸方程中，人口規(guī)模系數(shù)顯著為負(fù)，即大鎮(zhèn)的社保支出份額比小鎮(zhèn)低，表明該類(lèi)支出可能存在規(guī)模效應(yīng)；在醫(yī)療支出比重回歸方程中，人口規(guī)模的系數(shù)顯著為正，即大鎮(zhèn)的醫(yī)療支出份額比小鎮(zhèn)高，表明該類(lèi)支出可能不存在規(guī)模效應(yīng)。人口規(guī)模對(duì)一般公共服務(wù)、教育支出比重則并沒(méi)有顯著的影響。令人不解的是較多的人均土地面積顯著減少一般公共服務(wù)、社保支出份額并增加醫(yī)療支出份額。這表明一個(gè)