政策執(zhí)行課件

第六章政策執(zhí)行

政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，是檢驗(yàn)政策政策與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。政策執(zhí)行有效與否事關(guān)政策的成敗。因此，政策執(zhí)行是整個(gè)政策過程的又一個(gè)重要階段。第一頁，共七十五頁。林頓·約翰遜政府強(qiáng)化社會(huì)福利保障的“偉大社會(huì)”計(jì)劃約翰遜總統(tǒng)任內(nèi)（20C60年代），共制訂和實(shí)施近500項(xiàng)計(jì)劃來增加社會(huì)福利，主要用于改善和提高就業(yè)、醫(yī)療、教育、生活和住房以及城市發(fā)展。先后通過的有關(guān)醫(yī)療和教育法案各40多個(gè)，他以衛(wèi)生和教育總統(tǒng)自栩；但70年代，142項(xiàng)偉大社會(huì)立法皆被取消。第二頁，共七十五頁。“柴油荒”背后的故事——節(jié)能減排地方執(zhí)行走樣

中國“十一五”規(guī)劃確定了單位能耗下降20%的目標(biāo)，對(duì)于能否完成此目標(biāo)，地方都很有信心；很多地方已經(jīng)宣告另一相關(guān)任務(wù)，即淘汰落后產(chǎn)能指標(biāo)提前完成了；中央制定的節(jié)能減排監(jiān)測(cè)目標(biāo)主要是企業(yè)用電，很多完不成任務(wù)的省市都在“拉閘限電”，但限電限出了“柴油荒”：市場(chǎng)有需求，企業(yè)有訂單，你限電，我用柴油發(fā)電……節(jié)能指標(biāo)被偷梁換柱，數(shù)字把戲又再次上演。第三頁，共七十五頁。柴油發(fā)一度電的成本要一塊多，比煤高得多，少用了煤卻用了更多的柴油，執(zhí)行走樣換來多輸結(jié)局：難得到國際認(rèn)可（中國對(duì)世界的節(jié)能承諾）嚴(yán)重影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營輿論層面上民怨沸騰，政府形象受損肥了石油巨頭影響到物價(jià)的穩(wěn)定第四頁，共七十五頁。為什么有很多看似合理或偉大的公共政策失??？為什么很多時(shí)候，公眾會(huì)覺得公共政策似乎是花架子，沒有實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮作用？

———公共政策執(zhí)行質(zhì)量的高低

第五頁，共七十五頁。第一節(jié)政策執(zhí)行概述一、政策執(zhí)行的含義及特征政策執(zhí)行者為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，通過建立組織結(jié)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、組織、實(shí)施等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的動(dòng)態(tài)過程。第六頁，共七十五頁。政策意圖現(xiàn)實(shí)狀態(tài)政策執(zhí)行政策意圖通過政策執(zhí)行影響現(xiàn)實(shí)狀態(tài)通過政策執(zhí)行將現(xiàn)實(shí)狀態(tài)反饋影響政策意圖第七頁，共七十五頁。對(duì)政策執(zhí)行的不同理解：行動(dòng)學(xué)派：關(guān)注政策作為行動(dòng)指南的指導(dǎo)性作用，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的關(guān)鍵問題在于政策執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動(dòng)。（查爾斯·奧·瓊斯）組織理論學(xué)派：強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的作用，認(rèn)為政策能否有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主客觀條件。（J·佛瑞斯特）第八頁，共七十五頁。政策執(zhí)行的特征1．適用性。政策執(zhí)行首先應(yīng)該弄清楚該項(xiàng)政策的適用對(duì)象和范圍，否則就不僅不會(huì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，還會(huì)影響政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，從而削弱政策執(zhí)行的力度。第九頁，共七十五頁。舉例：《濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》

申請(qǐng)購買經(jīng)濟(jì)適用住房需同時(shí)具備以下三個(gè)條件：（1）具有市內(nèi)六區(qū)城市居民戶口（仍保留承包地或宅基地的除外）；（歷下、市中、槐蔭、天橋、歷城和長清區(qū)）（2）家庭成員人均年可支配收入低于統(tǒng)計(jì)部門發(fā)布的上年度我市居民家庭人均年可支配收入的50%（含）；（3）無房或家庭現(xiàn)有住房面積低于統(tǒng)計(jì)部門發(fā)布的上年度我市城市居民人均住房面積的60%（含）；（2010,16）單身家庭除具備以上三個(gè)條件外，年齡35歲（含）以上的方可申請(qǐng)購買經(jīng)濟(jì)適用住房。也就是說，經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入條件執(zhí)行的是“四項(xiàng)控制標(biāo)準(zhǔn)”，即：控戶籍、控收入、控面積、控年齡。

第十頁，共七十五頁。根據(jù)規(guī)定，濟(jì)南市申請(qǐng)廉租住房的家庭，必須是無房，其成員人均年可支配收入要低于16642元，家庭夫妻雙方年齡合并計(jì)算應(yīng)滿75周歲，單親家庭、單身申請(qǐng)人年齡分別應(yīng)滿40周歲、45周歲。

第十一頁，共七十五頁。舉例：關(guān)于貫徹執(zhí)行商品住房限購政策有關(guān)問題的通知

自2011年3月1日起，已有1套住房的本市戶籍居民家庭（包括購房人、配偶及未成年子女，下同）、能提供自擬購房之日起前2年內(nèi)在本市累計(jì)繳納1年以上個(gè)人所得稅繳納證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本市戶籍居民家庭，在本市市區(qū)范圍內(nèi)（包括歷下區(qū)、市中區(qū)、槐蔭區(qū)、天橋區(qū)、歷城區(qū)、長清區(qū)和濟(jì)南高新區(qū)，下同）限購1套住房（含新建商品住房和二手住房，下同）。對(duì)在本市已擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭、不能提供自擬購房之日起前2年內(nèi)在本市累計(jì)繳納1年以上個(gè)人所得稅繳納證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市市區(qū)向其售房。違反規(guī)定購房的，相關(guān)部門將不予辦理網(wǎng)簽、合同備案及房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。

第十二頁，共七十五頁。2．靈活性。在政策實(shí)踐中，多數(shù)政策都屬于不涉及操作層面具體細(xì)節(jié)的宏觀政策，因此，在政策執(zhí)行過程中，應(yīng)結(jié)合地區(qū)、部門特點(diǎn)來制定可行的政策方案，不能生搬硬套。第十三頁，共七十五頁。3．有序性。政策執(zhí)行程序中的每個(gè)環(huán)節(jié)都具有時(shí)間上的先后順序，需要按照一個(gè)階段接一個(gè)階段的層層推進(jìn)，按照既定的次序來開展。因此，政策執(zhí)行中應(yīng)體現(xiàn)出階段性和連續(xù)性。第十四頁，共七十五頁。

4．動(dòng)態(tài)性。政策執(zhí)行是一個(gè)思想和行為需要不斷變化，不斷調(diào)整的過程，并且這種調(diào)整和變動(dòng)要貫穿于政策執(zhí)行的全過程。政策執(zhí)行中應(yīng)根據(jù)具體情況和變化了的條件以及反饋信息，不斷地調(diào)整原定的執(zhí)行方案。第十五頁，共七十五頁。5．協(xié)調(diào)性。政策執(zhí)行的過程中需要對(duì)政策要素在空間上進(jìn)行分配、重組和運(yùn)動(dòng)，政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性就體現(xiàn)在對(duì)于任何政策要素的發(fā)展變化以及各要素的分配方式、比例、組合結(jié)構(gòu)等影響到整個(gè)政策執(zhí)行進(jìn)程的變化進(jìn)行協(xié)調(diào)。舉例：食品安全監(jiān)管體制第十六頁，共七十五頁。我國食品安全監(jiān)管從田頭到餐桌，我國食品生產(chǎn)經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)都有“重兵把守”：農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生……在實(shí)踐中，分段監(jiān)管體制問題日益顯現(xiàn)：部門間責(zé)任不清，有利就搶著管，無利就讓著管，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存。同時(shí)部門間內(nèi)耗嚴(yán)重，問題出現(xiàn)后相互推諉扯皮導(dǎo)致失去最佳監(jiān)管時(shí)機(jī)。三鹿事件可謂是這一監(jiān)管體制弊端的集中暴露：奶源收購運(yùn)輸環(huán)節(jié)無人監(jiān)管；在消費(fèi)者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題后，相關(guān)部門之間沒有信息互通……第十七頁，共七十五頁。經(jīng)過多年的起草和修訂后，全國人大常委會(huì)于09年2月28日通過了新的食品安全法，將于6月1日起實(shí)施，旨在加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，加大對(duì)生產(chǎn)問題產(chǎn)品的企業(yè)的處罰力度。食品安全法對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管體制進(jìn)行了調(diào)整，明確規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)”是高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，旨在加強(qiáng)部門間的配合和消弭監(jiān)管空隙。還加強(qiáng)了地方政府的監(jiān)管職責(zé)。食品安全法中明確“國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度”，相關(guān)部門應(yīng)將食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管關(guān)口提前，主動(dòng)對(duì)食源性疾病、食品污染和食品中有害因素進(jìn)行檢測(cè)，防止對(duì)人體健康的危害。第十八頁，共七十五頁。

6．時(shí)限性。政策執(zhí)行的時(shí)限性體現(xiàn)政策執(zhí)行中的每個(gè)階段都有時(shí)間上的要求，政策執(zhí)行的時(shí)限性為政策參與者提供了時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，避免政策執(zhí)行行為各環(huán)節(jié)的中斷。舉例：教育4%目標(biāo)、收入分配改革、燃油稅改革第十九頁，共七十五頁。二、政策執(zhí)行的功能（一）實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要途徑政策的主要目的不是研究問題而是要解決現(xiàn)實(shí)政策問題，政策執(zhí)行是直接地、實(shí)際地、具體地解決問題的過程；政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程實(shí)際上就是政策執(zhí)行修正政策缺陷和彌補(bǔ)政策漏洞的過程。第二十頁，共七十五頁。（二）檢驗(yàn)政策成效的唯一環(huán)節(jié)從一定意義上說，政策執(zhí)行的過程也就是政策結(jié)果產(chǎn)生的過程。只有通過政策執(zhí)行，才能取得政策結(jié)果，才能對(duì)其進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)；政策執(zhí)行是過程和結(jié)果的統(tǒng)一，沒有好的過程，就難有好的結(jié)果。第二十一頁，共七十五頁。（三）制定后續(xù)政策的基本依據(jù)為后續(xù)政策提供依據(jù)也稱為政策執(zhí)行的反饋功能；一項(xiàng)政策的執(zhí)行過程不論好壞，不論是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，都會(huì)在社會(huì)上造成深遠(yuǎn)的影響或不可逆轉(zhuǎn)的結(jié)果；從某種意義上說，我們面臨的社會(huì)現(xiàn)狀就是過去無數(shù)項(xiàng)政策和現(xiàn)行政策實(shí)際發(fā)揮影響所形成的結(jié)果。第二十二頁，共七十五頁。舉例：新農(nóng)保與老農(nóng)保新農(nóng)保和以前一些地方實(shí)行的老農(nóng)保的區(qū)別：第一，籌資的結(jié)構(gòu)不同。過去的老農(nóng)保主要都是農(nóng)民自己繳費(fèi)，實(shí)際上是自我儲(chǔ)蓄的模式。而新農(nóng)保一個(gè)最大的區(qū)別就是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，是三個(gè)籌資渠道。特別是中央財(cái)政對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，這個(gè)補(bǔ)助又是直接補(bǔ)貼到農(nóng)民的頭上。第二，老農(nóng)保主要是建立農(nóng)民的賬戶，新農(nóng)保在支付結(jié)構(gòu)上的設(shè)計(jì)是兩部分：一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一部分是個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由國家財(cái)政全部保證支付的。換句話說，就是中國農(nóng)民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。第二十三頁，共七十五頁。第二節(jié)政策執(zhí)行的過程與手段一、政策執(zhí)行的過程政策執(zhí)行的過程一般包括三個(gè)階段，一是政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段，包括政策宣傳、執(zhí)行計(jì)劃擬定、物質(zhì)和組織準(zhǔn)備等環(huán)節(jié)；二是政策執(zhí)行的實(shí)施階段，包括政策試點(diǎn)、政策推廣、政策協(xié)調(diào)與監(jiān)督等環(huán)節(jié)；三是政策執(zhí)行的總結(jié)階段，包括政策執(zhí)行效果評(píng)估、政策執(zhí)行追蹤決策等環(huán)節(jié)。第二十四頁，共七十五頁。（一）政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段1.政策宣傳政策宣傳主要是指通過向社會(huì)公眾宣傳公共政策的意圖和內(nèi)容，加強(qiáng)政策認(rèn)知，促使政策執(zhí)行者正確執(zhí)行政策和引導(dǎo)政策目標(biāo)群體向政策希望的方向發(fā)展。2.執(zhí)行計(jì)劃擬定一是客觀性原則。二是適應(yīng)性原則。三是全面性原則。3.物質(zhì)和組織準(zhǔn)備第二十五頁，共七十五頁。（二）政策執(zhí)行的實(shí)施階段1.政策試點(diǎn)政策試點(diǎn)是指一項(xiàng)新政策在正式推廣之前，根據(jù)政策對(duì)象和政策適用范圍的實(shí)際情況，選擇具有代表性的局部地區(qū)或者群體試行政策的方法。第二十六頁，共七十五頁。2.政策推廣政策推廣是在政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，政策在更大范圍的實(shí)施。這是政策執(zhí)行過程中涉及面最廣、操作性最強(qiáng)的一個(gè)環(huán)節(jié)。在政策執(zhí)行的推廣階段，必須遵循原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則。所謂政策實(shí)施的原則性，是指政策執(zhí)行必須遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。所謂靈活性，是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時(shí)制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜，使政策目標(biāo)得到真正實(shí)現(xiàn)。第二十七頁，共七十五頁。3.政策協(xié)調(diào)與監(jiān)督政策的協(xié)調(diào)與監(jiān)督貫穿于政策執(zhí)行的全過程。政策協(xié)調(diào)是指運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等各種手段，調(diào)動(dòng)并利用人力、物力、財(cái)力等多種資源，使政策執(zhí)行過程中所涉及的不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員共同參與和緊密配合。第二十八頁，共七十五頁。（三）政策執(zhí)行的總結(jié)階段1.政策執(zhí)行效果評(píng)估根據(jù)政策執(zhí)行效果，可以判斷該項(xiàng)政策是應(yīng)該繼續(xù)推行，還是應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整、革新或者終止，這都需要以政策執(zhí)行效果評(píng)估的客觀結(jié)果為依據(jù)。2.政策執(zhí)行追蹤決策政策執(zhí)行追蹤決策是指政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，根據(jù)得到的信息反饋對(duì)現(xiàn)行政策方案所做的根本性修正和變革。第二十九頁，共七十五頁。二、政策執(zhí)行的手段公共政策執(zhí)行手段是指為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策執(zhí)行者所采用的政策工具、中介途徑和措施方法的總稱。第三十頁，共七十五頁。（一）行政手段行政手段是指政策執(zhí)行者依靠行政組織的權(quán)威，采用行政命令、指示和規(guī)章制度等方式來推進(jìn)公共政策執(zhí)行的方法。行政手段是公共政策執(zhí)行最基本的手段。主要特點(diǎn)如下：1.權(quán)威性。2.強(qiáng)制性。3.無償性。4.具體性。第三十一頁，共七十五頁。（二）法律手段法律手段是指通過各種法律、法令、司法和仲裁等工作，特別是通過行政立法和司法方式對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)中各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的方法。法律手段是政策執(zhí)行活動(dòng)得以進(jìn)行的根本保障。法律手段除了具有與行政手段一樣的權(quán)威性和強(qiáng)制性外，還具有穩(wěn)定性、程序性和規(guī)范性的特點(diǎn)。第三十二頁，共七十五頁。（三）經(jīng)濟(jì)手段經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以促進(jìn)政策順利實(shí)施的方法。經(jīng)濟(jì)手段主要運(yùn)用價(jià)格、工資、利潤、利息、稅收、資金、罰款以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)合同等來組織、調(diào)節(jié)和影響政策執(zhí)行者和政策對(duì)象的活動(dòng)。具有如下三個(gè)特征：1.間接性。2.有償性。3.關(guān)聯(lián)性。第三十三頁，共七十五頁。（四）其它手段除了行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段外，隨著社會(huì)的發(fā)展，政策執(zhí)行手段也在豐富。出現(xiàn)了說服引導(dǎo)手段、技術(shù)手段等。

說服引導(dǎo)手段也是政策執(zhí)行的有效手段之一，它具有較少的強(qiáng)制性，更容易被政策對(duì)象接受。通過說服引導(dǎo)的手段引導(dǎo)人們將把政策內(nèi)化為自身的信念，主動(dòng)去貫徹公共政策。

技術(shù)手段是采用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)來改進(jìn)政策執(zhí)行的方式，如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)等。通過技術(shù)手段能夠提高政策執(zhí)行的效率。第三十四頁，共七十五頁。第三節(jié)政策執(zhí)行模型一、過程模型政策執(zhí)行過程的影響因素歸結(jié)為以下四類：1．理想化的政策2．執(zhí)行機(jī)構(gòu)3．目標(biāo)群體4．環(huán)境因素政策執(zhí)行模型不僅強(qiáng)調(diào)了理想化政策的影響，還強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與環(huán)境因素的影響以及他們之間的互動(dòng)關(guān)系，這被認(rèn)為是該模型的最大貢獻(xiàn)之處。第三十五頁，共七十五頁。第三十六頁，共七十五頁。二、互適模型采用由具體到抽象的方法，說明政策執(zhí)行是執(zhí)行者（組織或人員）與受影響者之間相互調(diào)適目標(biāo)和手段的一個(gè)過程，他認(rèn)為這應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的過程，而政策執(zhí)行的成效就取決于二者互適的程度?；ミm模式說明政策執(zhí)行者并不是簡(jiǎn)單被動(dòng)地執(zhí)行政策，受影響者也不是簡(jiǎn)單被動(dòng)地接受政策，二者在政策執(zhí)行過程中的相互調(diào)適能賦予政策以新的定義。并未說明調(diào)適過程的實(shí)質(zhì)是什么，互適模型是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)化的模型，忽略其他因素過多，適用范圍受到很大的限制。第三十七頁，共七十五頁。四項(xiàng)邏輯認(rèn)定：

1．政策執(zhí)行者與受影響者之間由于需求和觀點(diǎn)并不完全一致，因此，為了在政策上實(shí)現(xiàn)雙方的共同利益，需要彼此通過說明、協(xié)商、妥協(xié)等方式來確定一個(gè)雙方都能夠接受的政策執(zhí)行方式。

2．政策執(zhí)行者與受影響者在相互調(diào)適的過程中處于平等地位，雙方進(jìn)行的是雙向交流，而不是傳統(tǒng)單向的“上令下行”。

3．政策執(zhí)行者可以根據(jù)環(huán)境因素、受影響者的需求和觀點(diǎn)的改變而對(duì)政策執(zhí)行的目標(biāo)和手段進(jìn)行調(diào)整。

4．受影響者的利益和價(jià)值取向?qū)⒎答伒秸呱?，從而影響政策?zhí)行者的利益和價(jià)值取向。第三十八頁，共七十五頁。第三十九頁，共七十五頁。三、博弈模型博弈模型就是運(yùn)用博弈理論來觀察、分析政策執(zhí)行過程中相關(guān)參與者在就政策目標(biāo)或手段的達(dá)成所作的說服、協(xié)商與妥協(xié)等互動(dòng)情形。該模型以完全理性人為假設(shè)前提，認(rèn)為在政策執(zhí)行中，當(dāng)面臨沖突和競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，每一個(gè)參與者在做選擇時(shí)都會(huì)遵循最大收益—最小損失原則。包括以下規(guī)定：1．競(jìng)賽者，即政策執(zhí)行者和相關(guān)人員。2．利害關(guān)系，即競(jìng)賽可能的原因。3．競(jìng)賽資源，即包括策略與技術(shù)等軟資源和財(cái)經(jīng)、權(quán)威等硬資源。4．競(jìng)賽規(guī)則，即競(jìng)賽獲勝的標(biāo)準(zhǔn)或條件，其中公平競(jìng)賽是最基本的原則。5．其他規(guī)定，即競(jìng)賽者之間的信息溝通性質(zhì)以及所得結(jié)果的不穩(wěn)定程度等等。第四十頁，共七十五頁。四、循環(huán)模型在環(huán)境條件的影響下，這一過程由三個(gè)不同的階段構(gòu)成。1．?dāng)M定綱領(lǐng)階段：將立法機(jī)關(guān)的意圖轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的規(guī)范和綱領(lǐng)。2．分配資源階段：將政策執(zhí)行過程中所需要的各種資源對(duì)執(zhí)行者進(jìn)行公平、公正的分配。3．監(jiān)督執(zhí)行階段：通過對(duì)政策執(zhí)行過程與成果的評(píng)估，來確認(rèn)執(zhí)行者所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。遵守三個(gè)原則：1．合法原則。2．理性原則。3．共識(shí)原則。第四十一頁，共七十五頁。四、循環(huán)模型循環(huán)模型不僅比較深刻地剖析了政策執(zhí)行系統(tǒng)的內(nèi)在關(guān)系，還說明了政策環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行所產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)性影響，以及強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行過程重復(fù)循環(huán)的價(jià)值。不過，它抹殺了政策目標(biāo)群體的存在，則是不恰當(dāng)?shù)?。第四十二頁，共七十五頁。第四十三頁，共七十五頁。五、系統(tǒng)模型在政策決定與政策效果的轉(zhuǎn)變過程中，有許多影響二者的因素，既有系統(tǒng)本身的因素，也有系統(tǒng)環(huán)境的因素。1．政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。2．政策資源。3．執(zhí)行方式。溝通、協(xié)調(diào)和強(qiáng)制4．執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的層次高低、規(guī)模大小、編制狀況、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、人員特性以及與其他機(jī)構(gòu)及人員間的關(guān)系5．執(zhí)行者的價(jià)值取向。6．系統(tǒng)環(huán)境。政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等第四十四頁，共七十五頁。第四十五頁，共七十五頁。系統(tǒng)模型吸收了許多政策執(zhí)行模型的優(yōu)點(diǎn)，在該模型中將影響政策執(zhí)行的主要因素都考慮了進(jìn)來。但不足之處在于，未能明確說明這六個(gè)因素之間的互動(dòng)關(guān)系，也就是說某一因素是否影響其他因素，直接影響還是間接影響其他因素的原因沒有做詳細(xì)說明。第四十六頁，共七十五頁。六、綜合模型在系統(tǒng)模型的基礎(chǔ)上，將政策問題也視為影響政策效果的一個(gè)重要變量。1．政策問題的特性。2．政策本身的可控性變量。3．政策以外的變量。綜合模型的一個(gè)顯著特點(diǎn)是將政策執(zhí)行過程分為五個(gè)階段：執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策產(chǎn)出、目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策產(chǎn)出的服從、政策產(chǎn)出的實(shí)際影響、感知到的政策產(chǎn)出的影響、政策的主要調(diào)整，需要分階段來考察變量對(duì)政策執(zhí)行的影響。第四十七頁，共七十五頁。第四十八頁，共七十五頁。第四節(jié)影響政策有效執(zhí)行的因素一、政策問題的特性1．政策問題的性質(zhì)。越復(fù)雜的問題，執(zhí)行的難度越大。2．政策對(duì)象行為的多樣性。3．政策對(duì)象的規(guī)模。4．政策對(duì)象行為需要的調(diào)適量。政策所需政策對(duì)象行為的調(diào)適量越小越好，不易造成抵觸情緒，有利于政策的有效執(zhí)行第四十九頁，共七十五頁。第四節(jié)影響政策有效執(zhí)行的因素二、政策本身1.政策的合理性2.政策的具體性3.政策的穩(wěn)定性第五十頁，共七十五頁。第四節(jié)影響政策有效執(zhí)行的因素三、政策執(zhí)行主體（一）政策執(zhí)行組織1．組織結(jié)構(gòu)的合理性。組織的縱向結(jié)構(gòu)層級(jí)化和橫向結(jié)構(gòu)專業(yè)化2．組織權(quán)責(zé)的明確性。3．政策執(zhí)行者（1）思想政治素質(zhì)。（2）知識(shí)素質(zhì)。（3）能力素質(zhì)。（4）心理素質(zhì)。第五十一頁，共七十五頁。第四節(jié)影響政策有效執(zhí)行的因素四、政策對(duì)象1.利益取向通過給予政策對(duì)象實(shí)際利益的形式來推動(dòng)政策的服從性，也可以通過對(duì)違規(guī)者懲罰的方式來推動(dòng)政策的服從性2.文化心理因素最大限度的使政策對(duì)象心理對(duì)政策的理解和贊同3.文化教育程度通過教育的手段來提高政策群體的服從性第五十二頁，共七十五頁。第四節(jié)影響政策有效執(zhí)行的因素五、政策環(huán)境1.政治環(huán)境（1）政治、政黨制度決定和影響政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置、執(zhí)行程序、執(zhí)行方式、執(zhí)行評(píng)估與溝通。（2）政治局勢(shì)的穩(wěn)定為政策執(zhí)行的穩(wěn)定有序運(yùn)行提供支持。（3）政治的民主化程度影響政策執(zhí)行的溝通、協(xié)調(diào)和公開化程度。（4）國際政治環(huán)境的變化影響公共政策的制定和實(shí)施。第五十三頁，共七十五頁。2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境（1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定政策執(zhí)行中需要的各種資源的供給。（2）隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，公共政策執(zhí)行不僅要從本國、本地區(qū)的戰(zhàn)略高度考慮，還要從對(duì)全世界的影響來統(tǒng)籌規(guī)劃。（3）經(jīng)濟(jì)體制的變化影響政策執(zhí)行的效率和運(yùn)行模式。（4）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中的利益結(jié)構(gòu)特點(diǎn)影響公共政策的執(zhí)行方向和程度。第五十四頁，共七十五頁。3.社會(huì)文化環(huán)境（1）一個(gè)教育、科技、文化比較發(fā)達(dá)的社會(huì)，能夠?yàn)檎邎?zhí)行的各環(huán)節(jié)配備高素質(zhì)的人員，提供現(xiàn)代化的技術(shù)手段，政策執(zhí)行效率高。（2）一個(gè)效益、民主、公平等價(jià)值觀念備受推崇的社會(huì)，政策執(zhí)行一般更多地反映民意，體現(xiàn)公平和效率。第五十五頁，共七十五頁。政策執(zhí)行政策資源政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)政策對(duì)象政策環(huán)境資金物資人力信息權(quán)威關(guān)系政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)心理第五十六頁，共七十五頁。第五節(jié)政策執(zhí)行的偏差及其矯正一、政策執(zhí)行偏差的概念所謂政策執(zhí)行偏差是指執(zhí)行者在實(shí)施政策的過程中，由于受主客觀因素的影響，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生不良后果的政策現(xiàn)象。也被稱為“執(zhí)行走樣”、“執(zhí)行梗阻”等。第五十七頁，共七十五頁。第五節(jié)政策執(zhí)行的偏差及其矯正1．象征式政策執(zhí)行。做表面文章，或只做政策宣傳而不務(wù)實(shí)際2．附加式政策執(zhí)行。人為附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策執(zhí)行超越了政策原定的要求，背離了政策目標(biāo)3．殘缺式政策執(zhí)行。只有部分被貫徹落實(shí)，其余則被棄置不顧4．替代式政策執(zhí)行。將現(xiàn)行政策內(nèi)容、目標(biāo)、性質(zhì)等換上與其表面一致而與事實(shí)背離的內(nèi)容5．觀望式政策執(zhí)行。持觀望態(tài)度，能拖的就拖6．照搬式政策執(zhí)行。缺乏靈活性，只是機(jī)械地照搬照抄第五十八頁，共七十五頁。替代式執(zhí)行——礦領(lǐng)導(dǎo)屢屢挑戰(zhàn)政令權(quán)威

05年2月23日國務(wù)院81次常務(wù)會(huì)就作出決定，礦長要下井帶班。5年過去了，這一規(guī)定仿佛從沒有真正落實(shí)過。10年10月7日起，安監(jiān)總局正式開始施行《煤礦領(lǐng)導(dǎo)帶班下井及安全監(jiān)督檢查規(guī)定》；但“礦長助理”下井帶班和礦領(lǐng)導(dǎo)考勤作假又上演對(duì)抗；應(yīng)加強(qiáng)安監(jiān)部門和煤監(jiān)部門派出的專項(xiàng)督查組、礦工、工會(huì)的監(jiān)督能力；并加強(qiáng)問責(zé)制。

第五十九頁，共七十五頁。殘缺式執(zhí)行——保障性安居工程為何得不到中低收入家庭的青睞

建設(shè)進(jìn)度一拖再拖建筑質(zhì)量堪憂選址偏僻缺少保障房社區(qū)該有的配套設(shè)施，如商場(chǎng)、超市、學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施只見于規(guī)劃圖紙，未通公交車第六十頁，共七十五頁。附加式執(zhí)行吉林省鎮(zhèn)賚縣農(nóng)機(jī)局在汽車下鄉(xiāng)政策執(zhí)行過程中公然違規(guī)，要求農(nóng)民向農(nóng)機(jī)局支付1600元，并稱將組織統(tǒng)一購買，如不交錢將無法享受政府補(bǔ)貼，強(qiáng)行代購還卡住了農(nóng)民的自由購買權(quán)。記者采訪時(shí)卻被農(nóng)機(jī)局官員指責(zé)不懂政策。第六十一頁，共七十五頁。觀望式執(zhí)行為了保護(hù)空氣質(zhì)量，北京將抑制私家車發(fā)展。06年，北京市環(huán)保局一負(fù)責(zé)人專門表態(tài)：“我們既不控制私家車的發(fā)展，也不限制私家車的發(fā)展，但要抑制私家車的發(fā)展。”

第六十二頁，共七十五頁。第五節(jié)政策執(zhí)行的偏差及其矯正二、政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因（一）主觀原因

1．政策執(zhí)行者因素（1）政策執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷導(dǎo)致對(duì)政策的執(zhí)行偏差。（2）政策執(zhí)行者由于利益驅(qū)使導(dǎo)致角色錯(cuò)位。（3）政策執(zhí)行者的執(zhí)行方式欠妥導(dǎo)致執(zhí)行偏差。2．政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的因素（1）組織結(jié)構(gòu)不合理。（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)中溝通和協(xié)調(diào)困難。（3）政策關(guān)系處理不當(dāng)。第六十三頁，共七十五頁。第五節(jié)政策執(zhí)行的偏差及其矯正（二）客觀原因

1．政策質(zhì)量低劣（1）政策目標(biāo)錯(cuò)誤或者模糊不清。（2）政策內(nèi)容混亂。（3）政策標(biāo)準(zhǔn)不合理。

2．政策環(huán)境的變化

3．利益集團(tuán)的壓力

4．監(jiān)督機(jī)制的不健全第六十四頁，共七十五頁。第五節(jié)政策執(zhí)行的偏差及其矯正三、政策執(zhí)行偏差的矯正（一）提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)（二）加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督體系建設(shè)（三）提高公共政策質(zhì)量（四）做好公共政策執(zhí)行再?zèng)Q策（五）加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新第六十五頁，共七十五頁。原則性和靈活性辯證統(tǒng)一的一種思路政策提倡政策禁止政策界限政策靈活變通范圍走邊緣、不出線，用足用活用好政策第六十六頁，共七十五頁。案例：糧食最低收購價(jià)政策執(zhí)行為保護(hù)農(nóng)民利益、保障糧食市場(chǎng)供應(yīng)，必要時(shí)由國務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)格。當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)低于國家確定的最低收購價(jià)時(shí)，國家委托符合一定資質(zhì)的糧食企業(yè)，按國家確定的最低收購價(jià)收購。

第六十七頁，共七十五頁。存在的問題：國家托市收購政策預(yù)期不明朗，私營購銷企業(yè)、加工企業(yè)持觀望態(tài)度，使國有糧食購銷企業(yè)壟斷了大部分糧源；國家托市收購政策的某些細(xì)節(jié)未考慮地方實(shí)際情況，預(yù)案公布時(shí)間、庫點(diǎn)分布不合理，對(duì)政策執(zhí)行效果造成不利影響；托市糧的銷售時(shí)間過于集中，扭曲了小麥?zhǔn)袌?chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制；第六十八頁，共七十五頁。信貸政策的變化沒有配套的服務(wù)體系支持，資金運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)復(fù)雜、效率較低；執(zhí)行主體與責(zé)任主體分離，政策落實(shí)流程中信息不透明；倉儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。不按時(shí)結(jié)算農(nóng)民交售小麥的價(jià)款，給農(nóng)民打白條；壓級(jí)壓價(jià)和代扣各種收費(fèi)；虛報(bào)收購數(shù)量，套取、挪用收購資金和財(cái)政補(bǔ)貼；以次充好。第六十九頁，共七十五頁。自06年以來，安徽、江蘇、山東、河北等省產(chǎn)小麥大量流入河南，如08年河南省一個(gè)小麥產(chǎn)量20多萬噸的縣收購小麥總量高達(dá)40多萬噸，主要原因