土地整治規(guī)劃修編的目標任務和基本原則

土地整治規(guī)劃修編的目標任務和基本原則一、土地綜合整治的內涵早期，我國是把土地整理、土地整治作為挖潛農村土地，實現農村土地資源可持續(xù)利用的主要手段。但是對土地的改造并未能完全改善農村居民的生活質量，這就需要一個內容更加豐富、全面改善農村面貌的新舉措出現。土地綜合整治項目在吸收了其他農村土地保護和改良手段的基礎，恰好完成了別的途徑無法實現的任務，即真正地實現了農民生產、生活等方面的根本性轉變。實際上，土地綜合整治是一個復雜的系統(tǒng)工程，它包括利用、開發(fā)、保護、治理、法規(guī)、規(guī)劃、管理等諸多要素。概況地說，土地綜合整治，是通過土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過土地、資本、技術結合，對人（農民）、產業(yè)以及社會經濟進行綜合的統(tǒng)籌安排，使農民從被動城市化到主動城市化，實現在一樣的土地過上不一樣的生活。其主要做法包括：土地整治（農田整治、村落整治等）、發(fā)展非農產業(yè)，進行體制和機制創(chuàng)新，通過建立農村集體土地流轉市場進行產權調整、協(xié)調各方主體利益，以及進行配套制度改革等，最后的目標是實現“耕地占補平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。土地綜合整治實踐，從某種意義上說，是對已經不再適應我國當前城鄉(xiāng)經濟發(fā)展情況的城鄉(xiāng)土地管理二元結構的突破，同時又很巧妙地借助了國土資源部關于城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”這一有利政策，在沒有違反任何現行法律法規(guī)的前提下，實現了城鄉(xiāng)土地、房屋等產權的等值交換。實踐證明，土地綜合整治可以從根本上解決農民生存環(huán)境改變、生活質量提高、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等問題，使廣大農民真正實現“安居、樂業(yè)、有保障”，還可以節(jié)約、集約、高效利用土地，在不新占耕地和保障農民權益的前提下，為農村城鎮(zhèn)化發(fā)展騰出新的空間，這是落實科學發(fā)展觀的創(chuàng)新實踐，是一條加快社會主義新農村建設的新路子。二、上輪土地整治規(guī)劃存在的問題1、土地開發(fā)整理規(guī)劃執(zhí)行不夠嚴格我市正處于快速城市化進程中，為了保障經濟的建設和發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃會適時進行調整，而土地開發(fā)整理規(guī)劃并沒有根據總體規(guī)劃的調整而相應調整。這造成部分原先已列入土地開發(fā)整理計劃的地塊用途被改變，就存在一些項目無法落地而隨意調整項目位置的現象，使得原批準的土地開發(fā)整理規(guī)劃和年度計劃無法嚴格執(zhí)行。2、耕地占補平衡壓力大，耕地后備資源不足容易開發(fā)的土地已基本開發(fā)完成，剩余的后備資源普遍存在開發(fā)難度大，單位出地率投資成本高，容易造成水土流失等生態(tài)問題，而且開發(fā)出的耕地一般處于人煙稀少的地區(qū)，棄荒現象嚴重，再加上灘涂圍墾投入不足，前期工作涉及部門多、協(xié)調難度大，工程投資多、風險高、工期長，回收周期長，今后新增耕地難度不斷加大。除此之外，地方政府開發(fā)整理土地的積極性不高，也是造成耕地占補平衡壓力大的一個重要原因。土地整理涉及面廣、季節(jié)性強、需要做大量的群眾工作，基層存在一定的畏難情緒，項目申報的積極性不高。3、補充耕地的質量有待于提高目前補充耕地中有部分是群眾開發(fā)新增的耕地和縣級小規(guī)模開發(fā)的耕地，其新增的耕地質量不高。根據調研結果顯示，按照2005年、2006年占用耕地和補充耕地的結構，如果實行按等級折算，大約需要用1.3-1.5畝的補充耕地折抵1畝的占用耕地才能實現年度耕地占補數量質量平衡，這種狀況對今后完成耕地數量質量占補平衡極其不利。4、項目實施中的其它困難。項目實施中同時也存在著如土地開發(fā)整理后的管理維護實際無法監(jiān)管；土地整理前后權屬調整難度比較大；相應的測量、設計、監(jiān)理、施工資質認證規(guī)范管理不夠；工程資金撥付效率不高且基層財務管理欠規(guī)范；土地整理專門人員力量單薄、管理人員專業(yè)知識不足等問題。三、科學編制新一輪土地整治規(guī)劃意義十分重大，而且十分迫切1、修編土地整治規(guī)劃是規(guī)范有序推進土地整治活動的現實需要當前土地整治已進入了一個新的發(fā)展階段，已由過去單純的農地整理走向了農地整理和村莊土地整治相結合的重要發(fā)展階段。土地整治已成為破解“雙?！彪y題的重要抓手，促進土地節(jié)約集約利用的重要手段，推進新農村建設與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺，保障糧食安全的重要途徑，構建國土生態(tài)安全的重要措施。黨中央國務院高度重視土地整治及土地整治規(guī)劃工作。十七屆三中全會指出“大規(guī)模實施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進，加快中低產田改造，提高耕地質量，大幅度增加高產穩(wěn)產農田比重?！睖丶覍毧偫怼⒗羁藦姼笨偫矶啻尉屯恋卣我?guī)劃工作做出重要批示。溫家寶總理今年在國土資源部、財政部的報告上批示“農村土地整治是一項重大工程。這么一大筆投入，關鍵在規(guī)劃好、使用、監(jiān)管好”7月9日，回良玉副總理在聽取國土資源部關于農村土地整治的專題匯報時強調，推進土地整治要堅持規(guī)劃統(tǒng)籌。土地整治規(guī)劃是對土地整治活動的總體安排，是做好土地整治工作的重要支撐和基礎。可以說，在新的發(fā)展階段，科學修編土地整治規(guī)劃，對于有效整合各類資源，優(yōu)化用地結構，規(guī)范有序推進土地整治各項活動，促進耕地保護和節(jié)約集約用地；對于統(tǒng)籌協(xié)調農村土地整治、資源環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展，促進土地資源可持續(xù)利用和經濟社會可持續(xù)發(fā)展；對于統(tǒng)籌推進農民居住條件改善、農村基礎設施建設、農業(yè)產業(yè)化發(fā)展和農村環(huán)境治理，更好地發(fā)揮土地整治在新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的基礎平臺作用，均具有十分重要意義。2、編制土地整治規(guī)劃是落實《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年》的迫切需要2008年，國務院批準了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》明確了土地整治目標任務和總體布局。為細化落實土地利用總體規(guī)劃的目標任務，統(tǒng)籌安排土地整理、復墾和開發(fā)等各項土地整治活動，合理布局土地整治重點區(qū)域、重大工程和示范項目，指導各地規(guī)范推進土地整治工作，有必要開展各級土地整治規(guī)劃修編工作。而且，2003年3月頒布實施的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010年》今年已經到期，也急需開展規(guī)劃修編工作四、土地整治的內容1、農田整治一一提高耕地集約節(jié)約利用開展農田整治是對耕地、宅基地和集體建設用地進行整理復墾，在新增加耕地的同時，做到田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農業(yè)、節(jié)水農業(yè)、循環(huán)農業(yè)和集約化農業(yè)為一體的高標準農田，為規(guī)模經營和發(fā)展現代農業(yè)創(chuàng)造條件。通過土地綜合整治，將農民遷移到新建小城鎮(zhèn)居住，可以把布局分散、數量很大、使用效率很低的農民宅基地集中起來，統(tǒng)一整理復耕還田。整理復墾后的土地，會大大超過小城鎮(zhèn)建設所占用的耕地，確保耕地沒有減少，實現了土地使用集約化。2、村落整治一一配套公共服務設施通過土地綜合整治中的重要方面一一村落整治，可以集聚極其分散的眾多農民，統(tǒng)一為他們配備基礎公共服務設施，提高農民的生活質量，使其真正成為名副其實的城鎮(zhèn)居民。整治后的村落變成了“城市”，具有城市小區(qū)顯現的特征，如有專門的物業(yè)管理公司負責物業(yè)管理，小區(qū)內從學校、醫(yī)院、商場到各種文化娛樂設施均要具備，水、電、氣、集中供熱基礎設備齊全。通過土地綜合整治的實踐可以成功實現城鄉(xiāng)公共服務的均等化，使農民的生活面貌得到極大提高，生活得改善也會使農民身心滿足，再也不會有“低城市人一等”的感覺。某種意義上說，這也是一個社會先進文明程度的重要體現。3、發(fā)展非農產業(yè)一一提高農民收入水平發(fā)展非農產業(yè)即在集體建設用地上，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農產業(yè)，讓農民參與經營和開發(fā)。依托小城鎮(zhèn)建設可以加速工業(yè)和服務業(yè)的產業(yè)集聚，帶動農村工業(yè)化，促進農業(yè)產業(yè)化，使轉移到城鎮(zhèn)的農業(yè)人口改變傳統(tǒng)生產經營方式，增加更多的就業(yè)機會。由于人口的集中，必然增加消費需求，擴大市場容量，增加就業(yè)崗位。同時，農民遷入小城鎮(zhèn)后，就業(yè)更多地向二、三產業(yè)轉移，收入將明顯提高。4、通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤加快小城鎮(zhèn)建設一一緩解城市建設用地壓力，支撐城鎮(zhèn)化進程根據國土資源部印發(fā)《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知，天津、廣東等地成為增減掛鉤的試點地區(qū)，這些地區(qū)以此為契機，積極開展了土地綜合整治建設小城鎮(zhèn)的試點工作。根據增減掛鉤試點工作意見的要求，掛鉤試點工作必須貫徹落實嚴格保護耕地特別是基本農田、促進建設用地節(jié)約集約利用的總要求。建新地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積。建新地塊中用于安置拆舊地塊農村居民的土地面積應低于原占用面積，建新地塊中其他建設用地的集約利用水平應高于現有存量建設用地。拆舊地塊復墾耕地的數量、質量應不低于建新占用的耕地，并與基本農田建設和保護相結合。也是農村融入新型城市化、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成功途徑。五、關于本輪規(guī)劃修編的總體要求導思想、目標任務、基本原則（―）關于規(guī)劃的定位本輪規(guī)劃要適應土地整治的新形勢和新要求，既要落實總規(guī)綱要的土地整治目標任務，服務于土地整治工程和項目的實施，落實兩個“最嚴格制度”；又要體現新要求，把新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展納入整治規(guī)劃統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮整治規(guī)劃在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的調控作用。這是與上一輪規(guī)劃的最大不同。（二）關于規(guī)劃編制的指導思想堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，全面落實黨中央國務院關于大力推進土地整治的決策部署，以落實“兩個最嚴格”土地管理制度、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農村建設為根本目的，以整體推進田、水、路、林、村綜合整治為平臺，以優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構、增加有效耕地面積、提高耕地質量和改善生態(tài)環(huán)境為重點，合理確定土地整治的目標任務，統(tǒng)籌安排土地整治活動，協(xié)調好土地整治與耕地保護、產業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設等的關系，為土地整治工作規(guī)范有序開展提供科學依據。（三）關于目標任務客觀評價《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001?2010年）》實施情況，全面總結土地整治的成效、經驗和有關的問題，的基礎上，準確把握當前農村土地整治面臨的新形勢、新任務；深入調查分析全國土地整治的潛力，開展土地整治重大問題研究，科學制定土地整治的基本方針、總體目標和重要任務，科學劃定土地整治重點區(qū)域，明確土地整治重大工程和重點示范項目及實施計劃，制訂規(guī)劃實施的政策措施和制度安排。為了完成上述的修編目標和任務，確定了8個專題研究任務，下面文聚同志和各專題小組將作詳細介紹，我不再贅述。（四）關于規(guī)劃編制原則《規(guī)劃》編制堅持以下原則：1.依法依規(guī)科學規(guī)劃。以《土地管理法》等有關法律法規(guī)為依據，細化和落實《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006?2020年）》對土地整治的部署安排，合理確定土地整治目標，明確規(guī)劃期間的補充耕地任務、土地整治重大工程和相關政策措施等，確保《綱要》的全面實施。2.促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。圍繞協(xié)調推進城鎮(zhèn)化和新農村建設的總體要求，以土地整治與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相結合為平臺整合資源，聚合資金，統(tǒng)籌推進田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地綜合生產能力，促進土地節(jié)約集約利用，改善農民生產生活條件，發(fā)揮土地整治綜合效益。3.上下結合相互協(xié)調。堅持自上而下、上下結合，充分考慮各地經濟社會發(fā)展要求和土地整治潛力，統(tǒng)籌安排全國土地整治目標任務，廣泛聽取各省（區(qū)、市）意見，做到上下銜接；加強部門協(xié)調，做好《綱要》與城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接。專家領銜公眾參與。充分依靠高等院校、科研院所及專家隊伍，加強協(xié)作，廣泛聽取專家意見，做好《規(guī)劃》的咨詢論證。采取多種方式和渠道，擴大規(guī)劃編制的公眾參與，增強規(guī)劃修編的公開性和透明度，實行科學、民主決策。關于修編方法充分利用已有工作基礎。規(guī)劃修編要以第二次全國土地調查和國土資源大調查成果為基礎，充分吸收國土資源戰(zhàn)略研究、相關規(guī)劃編制研究等成果，利用土地整治重大工程、重大項目和土地整治示范省份的相關資料，加強土地整治潛力評價和空間布局研究，夯實規(guī)劃編制基礎。突出“三個加強％—是加強協(xié)調。加強與地方協(xié)調，加強與部門協(xié)調；二是加強銜接。要做好整治規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接；三是加強論證。規(guī)劃編制要廣泛聽取專家和社會各方面意見，做好咨詢論證，重大工程安排要逐個進行論證。③做到“四個同步《全國規(guī)劃》文本編制與專題研究同步進行《全國規(guī)劃》修編與省級規(guī)劃編制同步部署；規(guī)劃編制與規(guī)劃數據庫建設同步開展；市、縣規(guī)劃編制試點與技術規(guī)范修訂同步推進。三、對新一輪土地整治規(guī)劃編制工作的建議1、體現整治規(guī)劃的重要性，提高各級政府的重視程度在上一輪規(guī)劃的執(zhí)行過程中，我省并沒有制定出完善的實施計劃和年度安排，加上上一輪規(guī)劃存在調查不夠到位、規(guī)劃前瞻性不強等問題，許多土地開發(fā)整理復墾項目的立項實施并沒有嚴格遵循專項規(guī)劃要求。但是各級政府對此類項目并沒有及時制止，反而認可其合法性和有效性。這對于一個由政府批準實施的專項規(guī)劃來說，是十分缺乏嚴肅性的。因此，本輪規(guī)劃要建立和完善規(guī)劃實施管理相關法規(guī)，研究出臺土地整治規(guī)劃的管理辦法，強化和規(guī)范規(guī)劃實施管理。體現土地整治規(guī)劃的重要性嚴肅性，提高各級政府的重視程度。2、加強組織、資金和技術保障，確保編制工作順利開展各級要相應成立土地整治規(guī)劃工作組、修編組和專家咨詢組，為此項工作提供組織保障。而且各級都應重視這項工作，要撥出專項經費投入到規(guī)劃修編工作中去。同時部里最好盡快修訂完成土地整治規(guī)劃編制技術規(guī)范和實施辦法，為各地規(guī)劃修編提供技術依據，也要召開土地整治規(guī)劃修編培訓班，培訓技術過硬的工作隊伍，確保編制工作順利開展。3、合理確定規(guī)劃基期，提高規(guī)劃可操作性本輪土地利用總體規(guī)劃是以2005年為規(guī)劃基期，如果以總體規(guī)劃基期年作為土地整治規(guī)劃基期年，到各級土地整治規(guī)劃都編制完成，2