國資預算制度的基本范疇與法價值

論國有資本經(jīng)營預算制度的法理基礎(chǔ)與法價值徐孟洲

中國人民大學法學院

教授,賈劍非

中國人民大學法學院

上傳時間:2023-9-26瀏覽次數(shù):83字體大?。捍笾行￡P(guān)鍵詞:企業(yè)國有資本；經(jīng)營預算；法理基礎(chǔ)；國有企業(yè)內(nèi)容提要:國有資本不僅具有資本的自然屬性，即資本增值性，還具有公共性，因而表現(xiàn)出雙重屬性。國資預算是一種不同于公共預算的特別預算或曰專門預算，其應更具靈活性。在法學語境下，國資預算制度是調(diào)整國有資本經(jīng)營收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務的法律制度。國資預算制度的客體包括金融類國有資本在內(nèi)的各類企業(yè)國有資本及其經(jīng)營收支行為。國資預算制度的法理基礎(chǔ)是國家股東權(quán)理論，分紅權(quán)是國家股東權(quán)的核心。國資預算制度的價值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。

作為世界上擁有最多國有資產(chǎn)的國家，我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的制定對于保障國家的財產(chǎn)權(quán)利具有里程碑意義?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》不僅反映了改革開放三十年來的經(jīng)濟法學理論上的創(chuàng)新成果，而且確認了諸多創(chuàng)新制度，其中一個重要的創(chuàng)新在于確立了國有資本經(jīng)營預算制度（以下簡稱國資預算制度）。對這一創(chuàng)新性的國資預算制度所涉及的基本問題進行法學理論上的研究并探討其實踐的法價值是十分必要的。要明確國資預算制度，首先應當弄清其基本范疇的內(nèi)涵，這些基本范疇主要包括國有資本、國有資本經(jīng)營預算、國有資本經(jīng)營預算制度等。

一、國資預算制度的基本范疇解析

（一）國有資本及其雙重屬性

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，可以將國有資產(chǎn)分為公共性國有資產(chǎn)和營利性國有資產(chǎn)。當國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公司的資本金，則稱之為國有資本，這是建立在現(xiàn)代公司理論基礎(chǔ)上的。相應地，國有資本包括公益性國有資本和營利性國有資本。資本表明的只是一種資本金投入，并不能涵蓋投入的目的。所以，一般認為，國有資本具有資本的自然屬性，即資本增值性；同時它又不同于其他的社會資本，還具有公共性，即表現(xiàn)出雙重屬性。國有企業(yè)可以從事營利性經(jīng)營，如一般的公司企業(yè)；也可以從事政策性經(jīng)營或公益性經(jīng)營，如政府設(shè)立的水、電、公共交通等公用事業(yè)企業(yè)或控股公司、政策性銀行等。

一個普遍的“重疊共識”是，由公有制為主導的國情和歷史因素所決定，我國有一個不同于西方國家的國情，就是國有企業(yè)多數(shù)存在于競爭性領(lǐng)域，在改革中又不可能使之退出競爭性領(lǐng)域，將其完全‘私有化”。而發(fā)達資本主義國家的國有企業(yè)多存在于非競爭性領(lǐng)域，它們無論在數(shù)量上還是在國民經(jīng)濟中所占的地位和份額，都不可與我國的國有企業(yè)相提并論。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[1]"[1]我國的國有資本與西方國家不同的特點，是我國建立國資預算制度的認識起點；巨量國有資本的存在，使對其收益和投入的計劃與預算尤為重要。

（二）國資預算的概念及性質(zhì)

國有資本經(jīng)營預算是指國家所有權(quán)代表機構(gòu)依法定授權(quán)，以國有資本出資人身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預算。此處的國有資本僅指以營利為目的的資本投入及其收益，公用事業(yè)類國有企業(yè)其資本性質(zhì)雖然也是國有，但目的是為社會提供公共產(chǎn)品和服務，理應納入公共預算。

國資預算在建國后經(jīng)歷了建設(shè)性預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、國有資本金預算、國有資本經(jīng)營預算的脈絡演進\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[2]"[2]，其究竟是何種性質(zhì)的預算，相對于公共預算其程序是否有特別之處？對于這個關(guān)鍵問題，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》并沒有作出明確規(guī)定，僅在第58條規(guī)定，國家建立健全國有資本經(jīng)營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理。對事物性質(zhì)的認識是研究的基點，筆者認為，國資預算是一種不同于公共預算的特別預算或曰專門預算，其應更具靈活性。“欲求超勝，必先會通”。國資預算是一個經(jīng)濟學與法學融和的交叉性課題，對其性質(zhì)的認識宜建立在融合財政學和財務學的既有成果之上，方能打通兩學科之間的暌隔。財政學的研究主要是以馬克思關(guān)于國民收入分配的兩種不同屬性為立論基礎(chǔ)，認為賦稅反映國家與企業(yè)、勞動者之間的分配關(guān)系，即財政屬性的分配關(guān)系；利潤則反映生產(chǎn)資料所有者與勞動者之間的分配關(guān)系，即經(jīng)濟屬性的分配關(guān)系。賦稅和利潤作為不同屬性的分配形式，從實質(zhì)上說，反映了國家主權(quán)所有者和生產(chǎn)資料所有者憑借不同的權(quán)利，以不同的物質(zhì)實體作為依據(jù)，共同參與剩余價值分配所形成的分配關(guān)系。前者的預算形式是供給型的公共預算；后者的預算形式是經(jīng)營型的國資預算。其中，經(jīng)濟屬性的分配關(guān)系在社會主義國家表現(xiàn)得尤為明顯。財政學界關(guān)于國資預算的認識以雙元結(jié)構(gòu)財政論的學者鄧子基、張馨、李松森為代表（鄧子基著重從財政的兩種屬性分析入手，而張馨主要以市場失靈作為區(qū)分公共預算與國資預算的節(jié)點），認為國資預算即國家作為生產(chǎn)資料所有者所參與的經(jīng)濟屬性的分配。財務學界則以所有者財務論作為基本分析框架，認為相對于經(jīng)營者預算，國資預算是國家作為所有者或出資人的財務預算，國家財務是社會主義國家作為生產(chǎn)資料所有者，對國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位所進行的資本金投入與取得收益的經(jīng)濟活動及其所形成的經(jīng)濟關(guān)系。其領(lǐng)軍人物為國家財務論的創(chuàng)始人郭復初。兩種學說的研究路徑迥異，但殊途同歸，并無優(yōu)劣之分，只是國家財務論更為明確地指出國資預算的定位。二者均認為國家的所有者職能應獨立存在，其預算收支雖同屬政府預算，應受到最高權(quán)力機構(gòu)的監(jiān)督，但其不同于以稅收作為主要收入來源的公共預算，應構(gòu)造與公共預算相對獨立的預算收支體系。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[5]"[5]筆者贊同國資預算必須根據(jù)財務運行的規(guī)律，按照宏觀財務預算的要求反映國有資本的經(jīng)營過程及結(jié)果。

（三）國資預算制度及其客體

國資預算制度可以從多個角度進行解構(gòu)：其可以理解為經(jīng)濟學中政府關(guān)于財政資源的配置及效率的制度；也可以理解為政治學中人民與政府之間的權(quán)力博弈的制度；還可以理解為管理學上政府進行資金管理的工具。在法學語境下，國資預算制度是調(diào)整國有資本經(jīng)營收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務的法律制度。政府與國有企業(yè)之間的國資預算關(guān)系經(jīng)過企業(yè)國有資產(chǎn)法、預算法的調(diào)整而上升為國資預算法律關(guān)系，其預算編制、執(zhí)行和決算行為必須受國資預算制度的實體與程序方面規(guī)定的制約。

國資預算制度的客體包括金融類國有資本在內(nèi)的各類企業(yè)國有資本及其經(jīng)營收支行為。當然，此處所言的金融類國有企業(yè)，不包括以非營利為目的的政策性金融機構(gòu)，如證券投資者保護基金公司、國家開發(fā)銀行等。此外，在中央層面，除了國資委監(jiān)管的143家企企，還有各個部委下屬的近5000多家國企，廣泛分布在鐵路、郵政、農(nóng)墾、煙草、教育、文化、科技等系統(tǒng)，這些企業(yè)的資本也屬國資預算制度的客體。

二、國資預算制度的法理基礎(chǔ)是國家股東權(quán)理論

（一）國家與企業(yè)的分配關(guān)系歷史梗概

國有資本管理體制和國有企業(yè)改革的歷史說明，國有企業(yè)改革是改革的主要矛盾，是企業(yè)收入目標與政府財政收入目標存在一個分配性的矛盾，是一個利益分配關(guān)系\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[6]"[6]。政府作為出資人與國有企業(yè)之間的資本關(guān)系在對出資人的資本投入、運營和收益分配上還沒有形成健全、有效的制度體系。國有企業(yè)改革到今天，需要建立明確的、有約束力的資本關(guān)系，而國資預算制度正是這一改革思路的最佳反映。

我國國企改革大致經(jīng)歷了利潤留成和經(jīng)濟責任制、第一步利改稅、第二步利改稅、承包經(jīng)營責任制等階段。國企分配制度改革中存在一個突出問題，即沒有從理論層面區(qū)分國家作為政權(quán)行使者和國有企業(yè)股東的兩種不同身份，利稅之間始終存在著緊張關(guān)系。股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的出現(xiàn)是國企改革的重要節(jié)點?；仡欉^去，以“放權(quán)讓利”為特征的早期改革“既不涉及產(chǎn)權(quán)的界定，也不涉及承包者對所有者的財產(chǎn)責任”\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[7]"[7]。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，指出建立一個適應社會主義市場經(jīng)濟要求的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國國有企業(yè)改革的方向。國家開始以股東身份來調(diào)節(jié)其與企業(yè)的分配關(guān)系。

分稅制改革是國家股東權(quán)思路的延續(xù)。從1994年1月起，國家以企業(yè)所得稅為突破口進一步調(diào)整國有企業(yè)分配關(guān)系。在利潤問題處理上，《國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》指出：作為過渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上交的辦法，同時提出要‘逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度”。但在實際工作中，因1994年起新設(shè)企業(yè)，絕大多數(shù)由1993年以前注冊的老國有企業(yè)出資或改制而來，仍享受稅后利潤不上交的政策，該辦法并未得到有效執(zhí)行，從而形成了目前集團公司不向國家上交利潤的格局。至此，國家與企業(yè)之間的分配關(guān)系改革出現(xiàn)了斷裂。必須指出的是，自股份制改革以來國務院關(guān)于分稅制的決定并沒有取消利潤上交，而是基于國家的資本所有者身份和國企經(jīng)營困難的充分認識，允許企業(yè)暫免上交而已。因此，國企改革并沒有偏離市場化的取向；現(xiàn)在恢復上交利潤，只是過去改革思路的一種延續(xù)，而非顛覆。

（二）分紅權(quán)是國家股東權(quán)的核心

作為公司的終極所有者，股東設(shè)立公司的目的即在于獲取資本增值，因此在股東自益權(quán)中，對股東最有價值、最根本的權(quán)利的莫過于股利分配請求權(quán)或曰分紅權(quán)。該權(quán)利是指股東基于自身公司股東身份依法得以請求公司向其分配股利的權(quán)利，是公司股東的固有權(quán)利，不容任何人剝奪或限制。

前己述及，施行國資預算制度的經(jīng)濟學理論依據(jù)是國家財務論，即國家以所有者身份獲得利潤并據(jù)以安排相應的資本性支出。從法理上看，國家所有制具有三種法律實現(xiàn)方式：所有權(quán)（或物權(quán)）形式、債權(quán)形式和股東權(quán)形式。從改革的實踐看，我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)先后經(jīng)歷了物權(quán)模式（國家所有、國家經(jīng)營）階段、債權(quán)模式（國家所有、企業(yè)經(jīng)營）階段和股東權(quán)模式（國家享有股東權(quán)，企業(yè)享有法人所有權(quán)）階段。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[8]"[8]在國家所有制實現(xiàn)的物權(quán)模式下，生產(chǎn)資料占有人是通過行使對生產(chǎn)資料的所有權(quán)，也即通過直接對生產(chǎn)資料進行占有、使用、處分和收益來實現(xiàn)占有利益的，在這種模式下，是典型的所有與經(jīng)營合一的生產(chǎn)模式，是計劃經(jīng)濟下國有企業(yè)的主要狀態(tài)。“放權(quán)讓利’式改革雖然取得了一定的成效，但是它是政府計劃經(jīng)營體制內(nèi)的改革，沒有在根本上觸動國家所有制實現(xiàn)的物權(quán)模式，不可能從根本上解決國家所有制經(jīng)濟面臨的難題。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[9]"[9]在債權(quán)模式下，國家通過與企業(yè)訂立承包、租賃合同以及授權(quán)經(jīng)營等方式賦予企業(yè)經(jīng)營權(quán)，并保留自己對企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)。在發(fā)達國家（如美國），國有企業(yè)多采用承包、租賃等經(jīng)營模式，但是從中國既往的實踐來看，債權(quán)模式在我國由于經(jīng)營者短期行為所造成的國有資產(chǎn)流失，使這種經(jīng)營模式曇花一現(xiàn)。雖然這段時間的國家與企業(yè)的分配關(guān)系體現(xiàn)了由資源配置到權(quán)利配置的思路，但由于這種改革是將國有企業(yè)作為行政機關(guān)的附屬物而反復下放或者“上收”，故有的學者將其稱為“行政性分權(quán)”\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[10]"[10]改革戰(zhàn)略。從1994年的松司澎和《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》實施之后，我國的國有企業(yè)改革在實質(zhì)上放棄了以“承包責任制”為核心的合同模式（經(jīng)濟責任制）的管理和激勵方式，而代之以股份制改革后的產(chǎn)權(quán)加監(jiān)管(property＋regulation)模式。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[11]"[11]鞠在確立了現(xiàn)板代企業(yè)制度榮的改革方向坊后，股東權(quán)凡模式開始成河為國家所有距制實現(xiàn)的基剛本方式。從丟最初的國家售所有權(quán)模式暫過渡到國家傷股東權(quán)模式壓，是對處于權(quán)營利性領(lǐng)域般的國有企業(yè)牛國家所有權(quán)紗行使方式的促認識深化，只是改革思路鄰的更新。國細家股東權(quán)保嶄護是國有企鮮業(yè)公司制改飄革以后國有快資產(chǎn)保值增筐值的關(guān)鍵和墨難點問題。避\o"轉(zhuǎn)牲到底部注釋扔[12]"帝[12]須分紅權(quán)是股楊東權(quán)的核心蒸，股東出資歲的目的在于本獲得資本回萌報，而回報埋的方式則是仇分紅權(quán)的實愛現(xiàn)。如今重鋪啟國企利潤勿上繳制度，廈是國家股東厭權(quán)的理性回援歸。耳怨

三、國資茂預算制度的痛法價值帝碰

法的價值洞是指法對于截人的需要的譜滿足，一般么認為法的價阻值主要包括雅秩序、效益罵、民主、自癢由、平等、各公平、正義彈等等。法的線價值問題是四法學研究不句容回避的中腦心命題，研搞究國資預算夜制度亦不例縮外。國資預幣算制度的價蛋值主要表現(xiàn)冒為公平、效休益和民主奮。齡舞

（一）國兩資預算制度炊的公平價值否共隔

我國已經(jīng)冊確立了社會汁主義市場經(jīng)嗽濟體制這一竹改革目標，獸但其最終實朱現(xiàn)，尚取決呢于國有企業(yè)胸改革的成功鏈。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[13]"農(nóng)[13]童國有企業(yè)與向股東之間分獵配關(guān)系的改脹革與完善，保是將國有企貓業(yè)建成完全汪市場主體的軍必由之路。委從理論上講滿，市場經(jīng)濟融無非是兩條特：一條是引紹進市場關(guān)系悼，另一條就桑是引氧進資培本關(guān)系。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[14]"刪[14]捏其中，引進集資本關(guān)系就倆是誰投資、俱誰所有、誰粉控制、誰受厚益，不同經(jīng)給濟主體在明利晰產(chǎn)權(quán)的基傷礎(chǔ)上展開競例爭。資本及溝其運行機制士實質(zhì)在于實謊行資本的不乖斷增值與優(yōu)姨勝劣汰，這趴是市場經(jīng)濟勝運行的核心剛。趁牙

公司作為當股東投資的貸工具是公司為最為基礎(chǔ)的濫本質(zhì)。改革勤之初，國家裁最初的財務縱契約安排并悄不是按照所固有者的角由色來逆決定的，其匹中政府作為竹宏觀經(jīng)濟管對理者的角色籍始終被置于咐財務契約關(guān)冤系安排中的板重要地位，表這也導致了順國有企業(yè)改衫革過程中的競財務契約關(guān)芬系始終沒有或按照出資人儀與企業(yè)之間芳的正常邏輯懇得以明確，悶也就是說，妥出資人在資賞本投入、運渣營和分配過約程中，沒有效按照出資人窩利益最大化周的原則實現(xiàn)載資本的逐利慶性。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[15]"似[15]踢這種改革的箭缺陷使得國稿有企業(yè)始凝終沉溺于‘滿預算軟約束脅”\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[16]"銅[16]往的幻覺中，蘇不愿也不能陜成為獨立自涉主經(jīng)營的主禽體。是否分肝紅是判斷企刺業(yè)營利性的昌標尺，國資淚預算制度對睡于明晰國有洗企業(yè)的營利扒主體地位頗杜有裨益，是巧企業(yè)市場主篩體改革到位庸的客觀需要免。國家股東病長年無法得每到分紅，違盼背了同股同步權(quán)同利的原泡則；本應歸肺屬于國家股憲東的財富被濤經(jīng)營者支配闖，這對于國滴家股東是極繡不公弱平的。當然謹，國家作為完股東所獲取沖的盈余分配補只是企業(yè)利捎潤的一部分乒，而不可能仍是全部；這泄符合企業(yè)可怒持續(xù)發(fā)展的障條件，也符勻合現(xiàn)代公司妙財務制度的墊一般規(guī)律，月更是國家與花企業(yè)之間達裹致和諧分配墳關(guān)系的要義鳴，絕不能重漢新回到企業(yè)戀是義務主體衰的最壞納什礙均衡中去。肚滅掀

（二）國判資預算制度洋的效益價值刪港形

人們從事豬一定的行為拖、實施一定料的措施，要喘講求效益，標實際上就是鳥要講求效果耍，而這種效溝果又應是對套行為者實際傘上有利、有挪益的效果。季所以法與效死益的關(guān)系，縫實際上就是范法與其確認偉、分配、保美護和促進實慧現(xiàn)的社會利悔益的關(guān)系。側(cè)法對主體之鵲所以有價值誓就在但于它能給主垃體帶來一定映的效益，滿鳴足主體的需昏要和利益。站從而法的效桂益問題也就自是法的價值披問題。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[17]"怎[17]散毋庸置疑，萍經(jīng)濟法所追答求的效益是受社會整體經(jīng)歪濟效益，這慰一理念要求警個體和局部簽的效益服從妖社會整體的且效益。國資刪預算制度是嶺由作為經(jīng)濟墨法體系構(gòu)成司中的預算法芽與企業(yè)國有寬資產(chǎn)法交叉符調(diào)整的，也希體現(xiàn)了個體某局部效益服榆從社會整體斑效益的特征鉛。以國有經(jīng)溪濟的布局調(diào)語整為例，從晨表面上看，議國家股東分援紅權(quán)與資本革的再投入遵鞠循民商法即揪可，但我國知正處于一個礙國有經(jīng)濟布派局調(diào)整的時淚代，國家股咽東的行為并凱非單純?yōu)榱嗽宰非筚Y本回氏報最大化。屆因此，就單醒個企業(yè)而言短，確實會出刷現(xiàn)政府的分壁紅或投資決嬸策影響其長相遠發(fā)展的情躺況。在國有駐經(jīng)濟宏觀布足局的戰(zhàn)略性鵝調(diào)整中，必憑須以全球化治的眼光對產(chǎn)蕉業(yè)結(jié)構(gòu)加以車調(diào)整和升級禁，塑造具有滿國際競爭力每的企業(yè)集團尺，這需要滲受透國家意志織的經(jīng)濟法加籌以調(diào)整。通熊過制定切實喉可行的國資納預算制度，沉一方面對于愉國家需要扶貓持的支柱產(chǎn)披業(yè)和高新技飾術(shù)產(chǎn)業(yè)的企暢業(yè)補充資本見金，同時減岡少分紅甚至權(quán)不分紅；另赤一思方面，按照欲“有進有退案”的原則，碑對現(xiàn)有國有蝴資產(chǎn)存量進魄行結(jié)構(gòu)調(diào)整達，通過對一警般競爭性國笨有企業(yè)收取別高額紅利或啟采取售股變以現(xiàn)、收購兼馳并、債務重柴組、破產(chǎn)清禁算等方式退蛛出市場。通慌過國資預算鬧制度引導國喚有資本投資劉方向和領(lǐng)域離，提高國有荒資本的集中派度和競爭力嘆。國有企業(yè)編競爭力的增袋強有助于加膚速工業(yè)化的包進程，符合妹社會主義公箭有制本質(zhì)的書要求，更符冤合全體人民哄的根本利益喬，是國資預爹算效益價值斜的根本體現(xiàn)戚。甩柳

（三）國蹈資預算制度造的民主價值叛廟板

尊重和體廟現(xiàn)選民意志邪，確保政府盈的財政收支對活動都來源姑于人民的授街權(quán)并接受人押民監(jiān)督，這冬是財政民主睜的哨首要內(nèi)容。例\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[18]"討[18]革國家所有權(quán)岸是人民主權(quán)箱原則在財產(chǎn)宜領(lǐng)域的體現(xiàn)暮，國有資本婆的所有者是瘋?cè)瘢涫粘鲆嬉脖仨殮w栗全民支配。黃從法律上講如，國家所有維權(quán)的特征在銅于，全體人懷民的任何個倡體成員都不乒得主張量化俗國家所有權(quán)驅(qū)于任何個人辜，因此任何亡個人都不可壘能轉(zhuǎn)讓其權(quán)繳益份額，也某不可能“退稅出”國家所頁有權(quán)\o"浙轉(zhuǎn)到底部注忠釋[19]弱"喪[19]門。各國憲法擔主要通過間崗接的代議制蝴形式實現(xiàn)人補民當家作主狗，國家所有恢權(quán)的行使亦題需要通過借拖助代議制的謙運行方式加槽以完成。在菜我國，每年宜的人大會議飯上，人大代塔表有權(quán)對國飽有資本收益悼的安排計劃刊進行討論并飯審批，然后宋由國家所有掙權(quán)的代表機厘構(gòu)負責實施描。通過國資走預算的編制僑、執(zhí)行及決撫算的全過程邪監(jiān)控，方能引體現(xiàn)國有資巧本“全民所碧有”的性質(zhì)派，保障人民回對于國有資故本收支的知權(quán)情權(quán)、決泰定權(quán)以及監(jiān)腫督權(quán)。長期晝以來，公眾吩的預算參與侍權(quán)未能得到計有效保障。陳必須以國資大預算制度為挖契機，使公權(quán)眾加強對預廳算支出的監(jiān)狹督和民主化獄建設(shè)，更好瞧地服務國有丈資本以及回邁報社會。雖驕然國資預算痰的性質(zhì)是出臘資人的財務使預算，不同點于傳統(tǒng)公共恥預算，但其懸終究是政府帽預算，必須進遵循政府預被算編制、審揮批、執(zhí)行的?；玖鞒?。墨盡管其相對趨于公共預算餐可能具有一衡定的彈性，戲不過，不能魄將國資預算你視為政府內(nèi)搜部的事務，測而不必經(jīng)過縱權(quán)力機關(guān)的蹤審批和監(jiān)督處，全然在政案府內(nèi)部封閉慕運行，由其化自行決定巨肢額國有資本女收益的使用檔。國資預算遣制度作為規(guī)根范政府收支滔活動的一種藝方式，不應桑脫離公共財胞政朽對于預算制潤度的基本要尺求和基本原就理，對政府伍權(quán)力的監(jiān)督只與制衡是其驕應有之義。抬國家所有權(quán)舌與私人所有毅權(quán)的本質(zhì)不酸同在于，其鉤為全民公共將所有權(quán)，\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[20]"爪[20]瓜國家所有權(quán)周事務在本質(zhì)損上屬于國家群的公共事務向，應在人民勵參與、人民單授權(quán)、人民橡監(jiān)督的條件區(qū)下，做出各類種重大決策泄。對于當前榆的中國國家舅所有權(quán)事務提來說，最為壤迫切的就是哨需要樹立民鵝主價值理蛾念，并以此秀建立實現(xiàn)全拜民所有理念開的政治和法補律體制。由攏此觀之，以滋民主價值為預導向的國資票預算制度的誦確立，就不咐僅僅具有完風善政府預算菜法律制度本政身的意義，按更具有完善吩我國社會主塞義民主制度虎的重大意義暖?！镀髽I(yè)國宅有資產(chǎn)法》唯第60條規(guī)慎定，國資預腐算按年度單籍獨編制，納歲入本級人民槽政府預算，僑報本級人民請代表大會批灣準。這是國棋資預算制度議民主價值的基充分體現(xiàn)。約悔注釋:[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[1]"1]參見史際春：《國有企業(yè)法論》，中國法制出版社1997年版，第18頁、自序。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[2]"2]一般認為，國有資本經(jīng)營預算發(fā)軔于新中國成立后的建設(shè)性預算，其實不然。國家所有者的出資人財務預算在南京國民政府時期即已顯現(xiàn)。1942年11月18日和24日，由南京國民政府財政部、經(jīng)濟部共同會擬的《國營經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)監(jiān)理辦法草案》，分兩次在行政院審查室進行審查并獲得通過。按照這一監(jiān)理辦法，無論是中央還是省營的國有企業(yè)都必須按照規(guī)定編制營業(yè)預算，其國有資本的投入以及盈余分配，都應該列入國家總預算內(nèi)。詳見張忠民：《略論南京國民政府時期國有企業(yè)的經(jīng)營預算制度》，《上海經(jīng)濟研究》2007年第12期。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[3]"3]詳見張馨：《雙元結(jié)構(gòu)財政—中國財政模式研究》，經(jīng)濟科學出版社1999年版，第200-225頁；鄧子基、陳少暉著：《國有資本財政研究》，中國財政經(jīng)濟出版社2006年版，第33-43頁；李松森：《兩種屬性分配理論與財政政策研究》，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第2-18頁。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[4]"4]詳見郭復初、王建中：《資本市場與國有資本監(jiān)管》，清華大學出版社2005年版，第150-170頁。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[5]"5]但是兩種學說也不是沒有分歧。如在國資預算的編制主體上，雙元結(jié)構(gòu)財政論認為在一體兩翼的模式下，國資預算仍應由財政部門來編制；而國家財務論認為，國家財務相對獨立，應由國資部門負責編制。關(guān)于編制主體屬于國資預算的程序法問題，且與國資委的法律地位問題密切相關(guān)，限于篇幅，另文述之。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[6]"6]劉偉：《關(guān)于國有企業(yè)改革的幾點看法》，載史際春、鄧峰主編：《經(jīng)濟濟法學評論》第三卷，中國法制出版社2002年版，第293頁。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[7]"7]厲以寧：《股份制與現(xiàn)代市場經(jīng)濟》，江蘇人民出版社1994年版，第245頁。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[8]"8]劉俊海：《現(xiàn)代公司法》，法律出版社2023年版，第701頁。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[9]"9]李青山：《主義與方法—論國家所有制的實現(xiàn)形式》，中國人民大學2007年博士論文，第99頁。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[10]"10]在這一改革思路下，企業(yè)控制權(quán)在中央和地方政府之間的配置始終無法擺脫“