電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究

電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究導(dǎo)讀：隨著改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)起步。20世紀(jì)90年代初以來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門相繼建設(shè)了一批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，“金關(guān)”和“金稅”工程取得顯著成效，辦公自動(dòng)化、政務(wù)信息化也取得較大成績(jī)。關(guān)鍵字：電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估一、引言隨著改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)起步。20世紀(jì)90年代初以來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門相繼建設(shè)了一批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，“金關(guān)”和“金稅”工程取得顯著成效，辦公自動(dòng)化、政務(wù)信息化也取得較大成績(jī)。但從總體上看，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)仍處于初始階段，存在一些問題，主要是：網(wǎng)絡(luò)建設(shè)各自為政，重復(fù)建設(shè)，結(jié)構(gòu)不合理；業(yè)務(wù)系統(tǒng)水平低，應(yīng)用和服務(wù)領(lǐng)域窄；信息資源開發(fā)利用滯后，互聯(lián)線通不暢，共享程度低；標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，安全存在隱患，法制建設(shè)薄弱。我國(guó)的有關(guān)專家學(xué)者將電子政務(wù)建設(shè)中存在的這些問題概括為“重概念輕實(shí)效，重建設(shè)輕整合，重電子輕政務(wù)”。因此，有必要針對(duì)上述的問題，“研究建立電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制”充分發(fā)揮具有相應(yīng)技術(shù)能力的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的作用，開展績(jī)效評(píng)估工作，引導(dǎo)建設(shè)單位加強(qiáng)追求電子政務(wù)績(jī)效的自覺性，為政府提供量化的管理依據(jù)。同時(shí)，通過建立科學(xué)的指標(biāo)體系，可以指出各級(jí)政府與發(fā)達(dá)國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)水平的差距，以及國(guó)內(nèi)各級(jí)政府部門電子政務(wù)應(yīng)用水平的差距，從而吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，修正自身不足，為我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)引領(lǐng)正確的方向。目前，各國(guó)政府都在探索一條電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的有效方法，我國(guó)政府和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)也有一些有關(guān)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的研究成果。本文在國(guó)內(nèi)外有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合有關(guān)專家的意見、經(jīng)驗(yàn)和我們的專業(yè)技術(shù)能力，提出了一套有效的電子政務(wù)門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和方法。二、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估概念和基本要素電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估是指由專門的機(jī)構(gòu)和人員依據(jù)大量的客觀事實(shí)和數(shù)據(jù)，按照專門的規(guī)范、程序，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和特定的指標(biāo)體系，通過定量定性對(duì)比分析，運(yùn)用科學(xué)的方法，對(duì)電子政務(wù)建設(shè)的投入和產(chǎn)出所做出的客觀、公正和準(zhǔn)確的評(píng)判。電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估包含兩個(gè)方面的內(nèi)涵，一是電子政務(wù)建設(shè)投入和產(chǎn)出的關(guān)系，二是電子政務(wù)建設(shè)產(chǎn)出的成效；這是因?yàn)殡娮诱?wù)建設(shè)不僅要有好的建設(shè)產(chǎn)出，還要盡量以最少的投入，產(chǎn)生最大的產(chǎn)出回報(bào)。電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的主要要素包括五個(gè)方面，一是評(píng)估指標(biāo)體系，二是指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，三是指標(biāo)權(quán)重，四是綜合評(píng)分方法，五是數(shù)據(jù)采集方法。指標(biāo)體系：電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估涉及到電子政務(wù)投入和產(chǎn)出問題，是一個(gè)綜合的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為了能更好地體現(xiàn)電子政務(wù)投入產(chǎn)出績(jī)效，我們采用了國(guó)際上通用的項(xiàng)目評(píng)估方法――邏輯框架法（LogicFrameworkApproach）來構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，即將指標(biāo)體系分為目標(biāo)、產(chǎn)出與結(jié)果、投入與活動(dòng)三個(gè)層次；同時(shí)在指標(biāo)體系的確定上考慮了全面性和科學(xué)性、定量分析和定性分析相結(jié)合、可行性和可操作性、靈活性和目標(biāo)導(dǎo)向性原則，結(jié)合專家的經(jīng)驗(yàn)和智慧，采用專家座談來確定各項(xiàng)指標(biāo)體系。指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：指標(biāo)體系中有定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，對(duì)于定量指標(biāo)，通過規(guī)定的參數(shù)數(shù)值直接進(jìn)行量化；對(duì)于定性指標(biāo)，設(shè)定不同的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化處理。指標(biāo)權(quán)重：權(quán)重也稱權(quán)數(shù)或加權(quán)系數(shù)，它體現(xiàn)了各項(xiàng)指標(biāo)的相對(duì)重要程度。在指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)確定的前提下，綜合評(píng)估結(jié)果就依賴于指標(biāo)權(quán)重了，因此指標(biāo)權(quán)重確定的合理與否，關(guān)系到評(píng)估結(jié)果的可信程度。本文采用了德爾菲法（DelphiTechnique）和層次分析法（TheAnalyticHierarchyProcess）來確定指標(biāo)的權(quán)重。綜合評(píng)分方法：就是通過一定的數(shù)學(xué)模型（或算法）將多個(gè)評(píng)估指標(biāo)值“合成”為一個(gè)整體性的綜合評(píng)估值?？紤]到如何從綜合評(píng)分上體現(xiàn)績(jī)效問題，本文采用加權(quán)平均法和功效系數(shù)法進(jìn)行綜合評(píng)分，即對(duì)目標(biāo)、產(chǎn)出與結(jié)果兩個(gè)層次采用加權(quán)求和法評(píng)分，對(duì)投入與活動(dòng)采用功效系數(shù)法評(píng)分。數(shù)據(jù)采集方法：數(shù)據(jù)采集表是收集指標(biāo)數(shù)據(jù)的主要方法，數(shù)據(jù)采集表是根據(jù)各項(xiàng)具體指標(biāo)制定的，旨在向被評(píng)估對(duì)象獲取具體數(shù)據(jù)的集合；數(shù)據(jù)采集表的制定要考慮與各項(xiàng)具體指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分細(xì)則相聯(lián)系。三、指標(biāo)體系確定的方法邏輯框架法（LogicalFrameworkApproach,簡(jiǎn)稱LFA）是國(guó)際組織常用的一種開發(fā)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工作計(jì)劃和考核評(píng)估的工具，或者說是一種科學(xué)思維方法。LFA為項(xiàng)目計(jì)劃和評(píng)估者提供一種分析框架。在項(xiàng)目立項(xiàng)論證階段，采用邏輯框架法可以明確項(xiàng)目的目的和目標(biāo)，確定考核項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的主要指標(biāo)，分析項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行中的主要風(fēng)險(xiǎn)，從而加強(qiáng)項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督管理；在項(xiàng)目實(shí)施后的績(jī)效評(píng)估中，通過應(yīng)用LFA來分析項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)、各種目標(biāo)的層次、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度和原因，用以評(píng)估效果、作用和影響。邏輯框架分析的結(jié)果，要生成一個(gè)邏輯框架表。由于該表能夠充分體現(xiàn)表內(nèi)所包含的各項(xiàng)內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系，而且這種邏輯關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)矩陣式框架結(jié)構(gòu)，因此又被稱為邏輯框架矩陣表。基本模式如表1所示。表1邏輯框架法的基本模式目標(biāo)層次客觀評(píng)估指標(biāo)客觀評(píng)估方法風(fēng)險(xiǎn)與假設(shè)宏觀目標(biāo)目標(biāo)指標(biāo)評(píng)估及監(jiān)測(cè)手段和方法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要條件項(xiàng)目目的目的指標(biāo)評(píng)估及監(jiān)測(cè)手段和方法實(shí)現(xiàn)目的的主要條件評(píng)估及監(jiān)測(cè)手段和方法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的主要條件產(chǎn)出（成果）產(chǎn)出物及定量指標(biāo)投入（活動(dòng)）投入方式及定量指標(biāo)投入成本等落實(shí)投入的主要條件四、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系根據(jù)ITGov在電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估相關(guān)領(lǐng)域的研究，從電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的對(duì)象和內(nèi)容來劃分，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估可為綜合評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)估、專項(xiàng)（如網(wǎng)站、運(yùn)維、系統(tǒng)等）評(píng)估和發(fā)展水平評(píng)估。綜合評(píng)估是指對(duì)一個(gè)或多個(gè)政府部門電子政務(wù)服務(wù)與應(yīng)用、資源整合與利用以及管理與保障等方面的成績(jī)和效果進(jìn)行綜合性的全面考核與評(píng)估。項(xiàng)目評(píng)估是指對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)維和實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。專項(xiàng)評(píng)估是指對(duì)部門門戶網(wǎng)站、電子政務(wù)資金管理、項(xiàng)目管理和信息安全等專門領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估。發(fā)展水平評(píng)估是指對(duì)國(guó)家或省市地區(qū)政務(wù)信息化的建設(shè)與應(yīng)用水平進(jìn)行評(píng)估。下面以電子政務(wù)門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估為例進(jìn)行說明。根據(jù)邏輯框架法，對(duì)電子政務(wù)門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行分解、抽象，概括出的垂直邏輯關(guān)系包含目標(biāo)（Purpose）、產(chǎn)出與結(jié)果（Outputs&Outcome）、投入與活動(dòng)（Inputs&Activities）三層關(guān)系，每層通過一定的指標(biāo)反映出該層的目標(biāo)；概括出的水平邏輯關(guān)系包含一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)。政府門戶網(wǎng)站指標(biāo)體系如表2所示。表2政府門戶網(wǎng)站指標(biāo)體系一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)目標(biāo)（Purpose）1.1公眾對(duì)政府網(wǎng)站的滿意度1.公眾滿意度1.2公眾對(duì)政府工作的滿意度2.1電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃2.2效能2.政府滿意度2.3效率2.4效益產(chǎn)出與結(jié)果（Outputs&Outcome）3.1.1政府公報(bào)3.政務(wù)透明度3.1政務(wù)公開3.1.2政策法規(guī)3.1.3政務(wù)新聞3.1.4機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)3.1.5辦事規(guī)程3.1.6行政許可公開3.1.7網(wǎng)站背景3.2.1導(dǎo)航服務(wù)3.2.2辦事指南3.2.3網(wǎng)上咨詢3.2網(wǎng)上辦公3.2.4網(wǎng)上查詢3.2.5網(wǎng)上申報(bào)3.2.6網(wǎng)上審批3.2.7相關(guān)機(jī)構(gòu)鏈接4.1信息資源利用4.信息化成熟度4.2人力資源利用5.1.1美觀性5.1.2專業(yè)性5.1.3易用性5.1設(shè)計(jì)特性5.1.4通用性5.1.5交互性5.2.1時(shí)效性5.網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)5.2.2全面性量5.2信息特性5.2.3條理性5.2.4多媒體5.3.1連接/瀏覽速度5.3系統(tǒng)特性5.3.2站點(diǎn)可用性5.3.3資源利用率投入與活動(dòng)（Inputs&Activities）6.1硬件環(huán)境6.網(wǎng)站技術(shù)支撐6.2軟件環(huán)境6.3信息安全7.1資金7.2人員7.保障措施7.3時(shí)間7.4培訓(xùn)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)之一是從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，通過電子政務(wù)門戶網(wǎng)站建設(shè)，政府可以更好地為民服務(wù)，公眾滿意度是衡量為民服務(wù)的一個(gè)非常重要的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在政府門戶網(wǎng)站指標(biāo)體系的“目標(biāo)（Purpose）”中包含公眾滿意度和政府滿意度兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)。公眾滿意度分解為公眾對(duì)政府網(wǎng)站的滿意度和公眾對(duì)政府工作的滿意度兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，在二級(jí)指標(biāo)下有10個(gè)三級(jí)指標(biāo)。政府滿意度分解為電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃、效能、效率和效益四個(gè)二級(jí)指標(biāo)，在二級(jí)指標(biāo)下有9個(gè)三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)體系的“產(chǎn)出與結(jié)果（Outputs&Outcome）”這一層次包含政務(wù)透明度、信息化成熟度和網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，信息化成熟度分解為信息資源利用和人力資源利用兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，在二級(jí)指標(biāo)下有5個(gè)三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)體系的“投入與活動(dòng)（Inputs&Activities）”這一層次包含網(wǎng)站技術(shù)支撐和保障措施兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，網(wǎng)站技術(shù)支撐分解為硬件環(huán)境、軟件環(huán)境和信息安全三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，其下有13個(gè)三級(jí)指標(biāo)；保障措施分解為資金、人員、時(shí)間與培訓(xùn)四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。六、指標(biāo)權(quán)重的確定確定權(quán)重的方法有很多種，最常用的有定性的德爾菲法，定量的統(tǒng)計(jì)分析法，以及定性與定量相結(jié)合的層次分析法。本文采用德爾菲法和層次分析法相結(jié)合的方法來確定指標(biāo)權(quán)重。層次分析法（TheAnalyticHierarchyProcess，簡(jiǎn)記AHP）是美國(guó)著名運(yùn)籌學(xué)家T.L.Saaty提出的一種系統(tǒng)分析綜合方法，用于求解層次結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜評(píng)估系統(tǒng)的評(píng)估問題。它是采用指標(biāo)成對(duì)比較的方法構(gòu)造比較判斷矩陣，利用求解與最大特征根相對(duì)應(yīng)的特征向量的分量作為相應(yīng)權(quán)重系數(shù)的辦法確定指標(biāo)權(quán)重，并根據(jù)最低層次各指標(biāo)權(quán)重和指標(biāo)值對(duì)評(píng)估對(duì)象作出綜合評(píng)估。它也可以由多個(gè)專家構(gòu)造比較判斷矩陣（本文采用德爾菲法來構(gòu)造比較判斷矩陣），然后綜合給出評(píng)估結(jié)果。七、綜合評(píng)分方法為了較好地反映電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估兩個(gè)內(nèi)涵，即投入、產(chǎn)出關(guān)系和電子政務(wù)建設(shè)產(chǎn)出成效，本文采用了加權(quán)求和法和功效系數(shù)法進(jìn)行綜合評(píng)分，也就是說，對(duì)于電子政務(wù)建設(shè)產(chǎn)出（即指標(biāo)體系中的目標(biāo)、產(chǎn)出與結(jié)果部分）主要采用加權(quán)求和法評(píng)分，對(duì)于電子政務(wù)建設(shè)的投入（即指標(biāo)體系的投入與活動(dòng)）主要采用功效系數(shù)法評(píng)分。采用功效系數(shù)法評(píng)分的原因是因?yàn)閷?duì)電子政務(wù)建設(shè)的投入不是越大越好。本文采用的加權(quán)求和法評(píng)估模型為：上式中表示評(píng)估得分值，表示某項(xiàng)指標(biāo)的分值，表示某項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。本文采用經(jīng)改進(jìn)的功效系數(shù)法對(duì)電子政務(wù)建設(shè)投入進(jìn)行評(píng)估，對(duì)所選擇的每項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)規(guī)定幾個(gè)數(shù)值：一個(gè)是該項(xiàng)指標(biāo)最大值，一個(gè)是該項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值。設(shè)定的單項(xiàng)指標(biāo)功效系數(shù)如下：?jiǎn)雾?xiàng)指標(biāo)功效系數(shù)＝（1－|實(shí)際值－標(biāo)準(zhǔn)