信息政策與信息法律

第十章信息政策與信息法律第一頁，共四十九頁。簡介信息技術的廣泛應用和社會信息化進程的加快促進了經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平的提高，同時也帶來了一些新的社會問題和發(fā)展問題，諸如網(wǎng)絡環(huán)境下的知識產權、隱私權問題，制定什么政策促進電子商務發(fā)展，如何界定和制裁網(wǎng)絡犯罪行為，信息教育如何普及等等。這些都需要通過制定合理正確的信息政策和法律來加以解決。本章介紹信息政策和法律的體系結構、信息政策和法律制定的一般原則以及信息政策和法律的評價方法。第二頁，共四十九頁。10.1信息政策的體系構建10.1.1信息政策的含義

在本書中關于信息政策的討論主要是從主流的國家信息政策的層面展開的。我國學術界對國家信息政策的概念作過多種表述，歸納起來主要有以下幾種觀點：(1)從管理的角度出發(fā)，認為信息政策是國家根據(jù)需要規(guī)定的有關發(fā)展與管理信息事業(yè)的方針、措施和行動指南。(2)從決策的角度出發(fā)，認為信息政策是政府或組織為實現(xiàn)一定的目標，如信息自由流通、信息資源共享而采取的行動準則。(3)從信息活動出發(fā)，認為信息政策是調控社會信息活動的規(guī)范和準則。

第三頁，共四十九頁。

上述觀點從不同角度對國家信息政策概念作了不同的解釋，但它們在目標和功能上是一致的。我們認為，國家信息政策是指在一國范圍內，國家或政府為解決信息管理和信息經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的、關系和涉及到公共利益、權益、安全問題，保障信息活動協(xié)調發(fā)展而采取的有關信息產品及資源生產、流通、利用、分配以及促進和推動相關信息技術發(fā)展的一系列措施、規(guī)劃、原則或指南。第四頁，共四十九頁。10.1.2國家信息政策體系的構建

我們根據(jù)國家信息政策的五個要素，即政策主體、政策目標、政策問題、政策內容、政策形式來分析我國國家信息政策體系建構問題。(1)政策主體政府是國家信息政策的主體，這是非常抽象的。要全面構建我國的信息政策體系，不僅涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育等廣泛領域，而且觸動社會各階層、集團、組織的利益。為了保證信息政策制定的有效和公平，我們認為，應在依據(jù)專業(yè)化和協(xié)調性統(tǒng)一原則的基礎上，由國務院直接牽頭，在有關信息管理和信息產業(yè)發(fā)展的各行政職能部門之上，建立一個全新獨立的國家信息政策協(xié)調委員會。

第五頁，共四十九頁。

這種保持獨立性的好處是：第一，可以減少利益集團的影響，從而減少不確定性，并且可以作出公平的政策；第二，具有獨立性的政策制定機構將更加趨于專業(yè)化；第三，還可以增加決策的透明性。目前我國的國家信息政策和法規(guī)制定機構有國務院國家信息化工作領導小組、國家經(jīng)濟信息化聯(lián)席會議、信息產業(yè)部信息化政策法規(guī)司等。如：美國信息政策和法律的立法與執(zhí)法主體機構。第六頁，共四十九頁?？偨y(tǒng)副總統(tǒng)NII咨詢委員會IITF秘書處應用與技術委員會政府信息技術業(yè)務工作組技術政策工作組保健信息應用工作組信息基礎設施專題小組(IITF)電信法規(guī)委員會普及服務工作組可靠性/脆弱性工作組國際工作組法規(guī)起草專題組監(jiān)督工作小組NII安全問題論壇信息政策委員會知識產權工作組個人隱私工作組政府信息工作組第七頁，共四十九頁。(2)政策目標信息政策目標是指通過制定信息政策所實現(xiàn)的利益協(xié)調和分配關系。我們認為，當前我國國家信息政策的目標是：信息服務社會化和通用化以實現(xiàn)公平；信息產業(yè)市場化以實現(xiàn)效率；信息管理科學化以保證安全。(3)政策問題

信息政策問題是指能夠列入政策制定議程的客觀社會問題，即信息政策應該解決的社會矛盾和問題。現(xiàn)代社會的信息政策問題往往具有復合性和關聯(lián)性，要求對信息政策從整體上進行綜合性的研究，以便理清信息政策所涉及的各種復雜關系。

第八頁，共四十九頁。當前信息政策問題主要有①產業(yè)經(jīng)濟發(fā)展問題②法律問題①產業(yè)經(jīng)濟發(fā)展問題宏觀層次上：a.信息產業(yè)發(fā)展與投資。信息產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；信息產業(yè)發(fā)展與資金不足的問題；國內信息市場開放與民族信息產業(yè)保護、扶持問題。b.信息基礎設施建設。解決信息傳輸網(wǎng)建設、經(jīng)營與服務的關系問題，即線路提供者、網(wǎng)絡服務者和信息提供者的關系問題；建設數(shù)字圖書館、檔案館等信息資源機構。第九頁，共四十九頁。c.信息資源管理。信息資源合理開發(fā)與有效利用問題；國家部門機構垂直管理造成大量公用信息歸部門所有的問題；政府信息管理、企業(yè)信息管理與信息用戶的關系問題。d.信息技術管理。信息技術與信息資源的關系問題，特別是電信網(wǎng)、計算機互聯(lián)網(wǎng)與有線電視網(wǎng)的關系；公用網(wǎng)與專用網(wǎng)的關系問題；信息技術發(fā)展、創(chuàng)新和利用問題——信息處理過程、信息存儲技術、傳播技術。e.人力資源的投資。信息產業(yè)發(fā)展與信息人才缺乏的問題；信息教育的普及問題。f.信息經(jīng)濟測度標準和信息化指標的制定問題。信息經(jīng)濟測度標準和信息化指標是用來反映和衡量一國信息經(jīng)濟發(fā)展水平和信息化程度的工具。在一定程度上，信息化指標可以檢驗國家信息產業(yè)經(jīng)濟政策的科學性和正確性。

第十頁，共四十九頁。微觀層次上：a.IT行業(yè)、網(wǎng)絡產業(yè)(如電信業(yè))的壟斷問題。解決政府規(guī)制與自由競爭的矛盾，兼顧效率與公平，商業(yè)性與公益性。b.出版業(yè)(壟斷競爭市場行業(yè))的高額利潤問題。

②法律問題

知識產權保護問題：知識產權的保護主要是利益問題。解決信息共享和知識產權保護的矛盾問題。a.工業(yè)產權保護、專利權保護、技術轉讓。b.版權、著作權保護。c.商標權、域名保護。第十一頁，共四十九頁。信息安全問題：信息安全涉及到廣泛的社會問題。解決信息自由流通和信息安全的矛盾問題。a.信息公開與信息保護問題。個人隱私權保護；企業(yè)財務信息披露與商業(yè)秘密保護；政府信息公開與國家機密保護；跨國數(shù)據(jù)流問題。b.國際信息合作與國家信息主權的關系。c.計算機病毒、黑客程序防范與計算機網(wǎng)絡安全問題。d.電子商務的電子簽名和數(shù)字認證問題。

第十二頁，共四十九頁。(4)政策內容我們把國家信息政策內容簡化成經(jīng)濟的和法律的兩個層面加以研究。①經(jīng)濟層面a.宏觀產業(yè)發(fā)展經(jīng)濟問題有如下幾點政策可以考慮：·數(shù)字經(jīng)濟政策。建立鼓勵信息技術發(fā)展的“以信息為中心的新經(jīng)濟”體系?！び嘘P風險投資、金融輔助、信用保證、交叉融資、引進外資的政策以及國家為扶持信息產業(yè)發(fā)展而采取的優(yōu)惠貸款、稅收減免、補貼、產業(yè)發(fā)展基金等政策。第十三頁，共四十九頁?！?yōu)先發(fā)展遠程信息服務業(yè)政策。如發(fā)展遠程教育、遠程醫(yī)療、網(wǎng)絡游戲?！び嘘P技術創(chuàng)新、技術轉讓、技術引進政策以及推動信息產業(yè)發(fā)展的關鍵技術選擇?！ば畔趧恿Φ呐嘤c發(fā)展政策，如人才流動政策、普遍教育政策(發(fā)展遠程教育)?！ば畔①Y源的優(yōu)化配置政策、信息利益分配的信息公平政策，實現(xiàn)“三網(wǎng)融合”，即電信網(wǎng)、計算機互聯(lián)網(wǎng)、有線電視網(wǎng)融合，節(jié)約資源，實現(xiàn)信息的一體化服務。第十四頁，共四十九頁。b.微觀市場經(jīng)濟問題應施行如下政策：第一，價格政策。第二，稅制改革。第三，規(guī)則和有關政府組織改革。第四，法規(guī)改革。第五，企業(yè)的公司化兼并與國際接軌，使企業(yè)按商業(yè)規(guī)則經(jīng)營。②法律層面

a.知識產權保護在制定有關知識產權的政策時，應該采取使知識產權的價值達到最大化的原則，而不是最大限度地去保護知識產權。依據(jù)這條原則，我們可以在知識產權與資源共享的關系中實現(xiàn)最大的效率與公平。第十五頁，共四十九頁。b.信息自由流通與信息安全可以施行如下政策：第一，公民通訊的實時控制和控制主體的保密義務，明確控制主體的范圍和權限，不干涉公民的正常通訊自由以及獲取信息自由，保護公民信息隱私權；第二，政府有向公民提供信息的義務；第三，證券交易所、上市公司有向公民披露財務信息和必要信息的義務；第四，保護國家、政府及有關組織機構、商業(yè)機構、企事業(yè)單位的核心秘密和重要秘密；第五，國家應獨立自主地開發(fā)關鍵性信息技術、軟件，以維護信息主權和國家信息安全；第六，有關計算機犯罪的法規(guī)制定；第七，推動信息國際交流。

第十六頁，共四十九頁。(5)政策形式政策形式是指政策內容的外在表現(xiàn)形式，是宣傳、執(zhí)行政策的有效工具和合法依據(jù)。信息政策的形式是指國家制定并發(fā)布執(zhí)行的有關信息政策內容的文件、指南或規(guī)定。從總體上看，目前我國信息政策的制定原則還不成熟，信息政策內容體系還不健全，屬于全國性的國家綜合性信息政策的研究顯得不足。在實際工作中，由于整體性的國家信息政策尚未形成，因而面對許多信息管理和信息經(jīng)濟領域缺乏應有的導向和約束?；诖?，我國政府應盡快出臺《國家信息產業(yè)發(fā)展政策》，并通過法律法規(guī)的形式予以確認、保障。在建設社會主義法治國家的背景下，應將國家信息政策轉變?yōu)榫唧w的、可操作的法律法規(guī)，進行有效的貫徹和實施。同時，針對我國社會信息化發(fā)展中新出現(xiàn)的一系列問題，加強信息化法制建設，規(guī)范社會信息行為，創(chuàng)造一個健康穩(wěn)定的社會信息化發(fā)展環(huán)境。

第十七頁，共四十九頁。10.2信息法律10.2.1信息法律的含義、類型

信息法律是指在調整信息活動中產生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。這里的社會關系主要涉及利益、權益與安全問題。信息法律的主要內容包括知識產權法(專利法、著作權法、商標法等)、信息安全法、信息公開法、新聞出版與傳播法、電信法、電子商務法(電子簽名與數(shù)字認證法等)、有關計算機犯罪的法律等等。

第十八頁，共四十九頁。我國在信息化發(fā)展的進程中非常重視相應的法制建設，近幾年來不斷地頒布了一些關于信息化建設的法律法規(guī)，開始構筑起我國關于信息活動的法律法規(guī)體系。這些法律法規(guī)主要可分為三種類型：

第一，在現(xiàn)有的國家信息法律中作相應的修改和補充，使其適應信息化發(fā)展的需要。第二，在我國現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上另行制定專門的法規(guī)。第三，我國還頒布實施了一些有關的政策性文件和政府規(guī)章，對已經(jīng)發(fā)生的但是由于種種原因目前暫時沒有通過立法來調整的現(xiàn)實問題予以規(guī)范。

第十九頁，共四十九頁。這些信息法律、法規(guī)文件，有如下四個特點：一是國家級立法較少，而部門行業(yè)主管部門的行政規(guī)定較多。即使已經(jīng)出臺的法律、法規(guī)，也是分散于各行政部門里二是針對信息產業(yè)某個領域、某個現(xiàn)象的法律法規(guī)較多，而從宏觀上對信息產業(yè)的全局性進行把握的法律法規(guī)較少。立法主要集中在信息產業(yè)與信息技術的立法、知識產權立法以及涉及加強電話計費監(jiān)控、電信管制等熱點問題。三是有形規(guī)則與無形規(guī)則共存。在實際中，有形的成文的信息法律法規(guī)較少，而無形的非成文的信息規(guī)則較多。許多信息規(guī)則是通過會議或新聞發(fā)布會的形式發(fā)布的。四是信息技術的應用與發(fā)展程度為信息法律法規(guī)的立法空間設置了特定的邊界條件。

第二十頁，共四十九頁。10.2.2信息法律的立法模式

世界各國在其國家和社會信息化發(fā)展的進程中對于法律環(huán)境的建設，歸納起來，主要應用了以下幾種模式：

(1)修改適用模式(2)專門立法模式(3)謹慎暫緩模式第二十一頁，共四十九頁。(1)修改適用模式

許多信息技術相對落后、信息化程度相對欠發(fā)達的發(fā)展中國家都主要應用這種立法模式，他們基本上只對已經(jīng)存在的相對完整且普遍適用的傳統(tǒng)法律部門中的主干法律作出補充性修改，一般不另外專門單獨立法。(2)專門立法模式

國際上那些信息技術發(fā)達、信息化程度先進的發(fā)達國家，以及一些在信息化發(fā)展中某些方面卓有成效的國家，如新加坡、印度、阿根廷等等往往較多地采用這種立法模式，它們比其他國家在信息化的某些方面認識更深、實踐更多，獲得更多的經(jīng)驗教訓，因而更有可能進行某些方面的專門立法。第二十二頁，共四十九頁。(3)謹慎暫緩模式

由于國家的信息化發(fā)展整體上正處在迅速發(fā)展的過程中，有許多具體問題還需要研究、探索和試驗，其法律性質、由此所產生的法律關系、法律規(guī)范作用點、相關法律價值取向和具體構架等一系列問題都還需要進一步認識，現(xiàn)在就要通過立法建立規(guī)范調整機制，顯然條件并不成熟。許多國家目前主要采取“謹慎”的態(tài)度，暫緩立法，而主要依靠政府的政策導向推動國家信息化的自由發(fā)展。第二十三頁，共四十九頁。10.2.3國家信息法制建設的基本過程

世界各國，尤其是歐美諸國在其國家立法的過程中，基本上都遵循著為促進信息化發(fā)展排除障礙的基本思路，實行的是一條“政策導向、行業(yè)自律、立法規(guī)制、逐步統(tǒng)一”的發(fā)展道路。各國政府在信息化發(fā)展之初以各種“計劃”、“行動綱要”的形式制訂了一系列基本政策，為國家的信息化發(fā)展指明了方向和目標，為今后的實施奠定了基礎，起到了政策導向作用。隨著國家信息化的進一步發(fā)展，相應的社會環(huán)境初步建立起來，行業(yè)自律型的規(guī)范機制也在不斷地完善，其中最顯著的標志是政府加強管理，包括以某種形式的引導和第二十四頁，共四十九頁。參與，賦予行業(yè)協(xié)會組織更多的管理職能，使其更具功能性和權威性，以此形成政府引導下的行業(yè)自律提升。

政府在鼓勵行業(yè)自律的同時，在有關政策的基礎上，針對信息化發(fā)展進程中的實際情況，吸取行業(yè)自律過程中所獲得的經(jīng)驗教訓，通過對已有政策規(guī)范和行業(yè)自律規(guī)范的升華，廢除現(xiàn)行法律中不利于信息化發(fā)展的政策與法規(guī)，制定新的法律條款協(xié)調和保障國家信息化的推進，以此建立起國家信息法律規(guī)制體系。在國家信息化建設的發(fā)展時期內，將逐步形成行業(yè)自律和法律規(guī)制雙軌并行、共同作用的局面，并且在以后一個相對長的時期內持續(xù)發(fā)揮作用。第二十五頁，共四十九頁。10.2.4信息法規(guī)的例證分析下面以幾個具體的信息法規(guī)為例展開若干例證分析：(1)德國的《多媒體法》該法的立法目的是為建設自由的信息和通信服務市場提供一個可靠的法律基礎。即通過為信息產業(yè)創(chuàng)立一個穩(wěn)定而可靠的法律環(huán)境刺激人們在信息產業(yè)方面的投資，同時通過市場競爭保護該領域的創(chuàng)新和創(chuàng)造。另外，該法還希望保護用戶的公民權利和公共的利益。第二十六頁，共四十九頁。(2)美國的《電信法》

該法的最大特點是，取消對各種電信業(yè)務市場的限制，允許長話、市話、廣播、有線電視、影視服務等業(yè)務互相滲透，也允許各類電信運營商互相參股，創(chuàng)造自由競爭的法律環(huán)境。(3)歐盟的《電子簽名統(tǒng)一框架指令》1999年12月13日歐盟出臺了《電子簽名統(tǒng)一框架指令》，該指令對數(shù)字證書與認證機構管理比較嚴格，既吸收了國際電子簽名法律的主流觀點，又保持了歐盟的許多特色。

第二十七頁，共四十九頁。10.3信息政策與法律的制定原則10.3.1市場驅動，放松規(guī)制

以市場為導向，放松規(guī)制，通過競爭以促進經(jīng)濟和社會的信息化發(fā)展是推進國家信息化建設的首要方針。世界各國在這一點上已經(jīng)普遍形成了共識，美國政府對信息產業(yè)的發(fā)展一貫遵循“自由發(fā)展”的原則，其基本指導思想就是完全依靠市場的力量，而不是依靠行政的或是其他人為的力量推動信息產業(yè)的發(fā)展。政府的作用主要是通過制定符合市場規(guī)律的市場規(guī)則來指導和規(guī)范市場公平有效的競爭。政府最重要的職能是制定規(guī)則，而不是什么都去管，什么都去審批，否則，最終什么都管不好，因為政府不是萬能的。第二十八頁，共四十九頁。我國政府在國家信息化建設中一直扮演著主導的角色，國家的信息基礎設施的建設、信息產業(yè)的發(fā)展以及其他信息化領域的發(fā)展都是在政府的集中統(tǒng)一領導下，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一實施，企業(yè)以及社會的各個成員在政府的領導下參與信息化建設。我們認為，制定信息政策與法律時，要始終堅持市場驅動、政府放松規(guī)制的原則，發(fā)揮市場和政府的作用。第二十九頁，共四十九頁。10.3.2技術中立

目前，大多數(shù)國家在有關的信息政策制定和立法中對待技術問題采取“技術中立”的態(tài)度已形成一致的原則。其主要內容有：第一，在政策法律體系中包容技術規(guī)范。國家信息化就是利用信息技術構建數(shù)字化的社會環(huán)境，在這個環(huán)境里，它的每一個組成部分及其運轉都是信息技術的具體應用。國家的信息政策與法律在很大程度上將表現(xiàn)為對信息技術以及對由于其應用所發(fā)生的各種社會關系的調整和規(guī)范。

第三十頁，共四十九頁。第二，在具體的政策法律制定中排除技術的影響。國家的政策與法律的作用主要是營造有利于市場競爭法則充分發(fā)揮作用的環(huán)境，規(guī)范市場競爭行為，建立企業(yè)激勵機制，而不是為某一個企業(yè)或個人，也不是為某一項技術直接作用或直接服務的。因此，國家信息政策與法律不是干涉具體信息技術的產生和應用，也不是直接作用于具體技術的社會認可，而是排除具體技術對國家信息政策與法律的影響，以保證國家政策法律的公平、公正和效率。

第三十一頁，共四十九頁。10.3.3國際化合作

國家的信息經(jīng)濟發(fā)展與信息交流存在于開放的世界環(huán)境中，因而，一國的信息化發(fā)展具有明顯的國際化特征。世界各國在制定本國信息政策與法律時，都十分關注與國際規(guī)則的接軌。

第三十二頁，共四十九頁。10.4信息政策的評價10.4.1信息政策評價的標準系統(tǒng)

政策評價標準系統(tǒng)是指用于評估各項備選政策或規(guī)劃的關于目標范疇的特定陳述系統(tǒng)。其中重要的范疇包括成本、收益、績效、風險、政治可行性、行政簡化、合法性、不確定性、公正和時間安排。大部分評估標準都可歸入以下四種綜合類型。(1)技術可行性(technicalfeasibility)(2)經(jīng)濟與財務可能性(economicandfinancialpossibility)(3)政治可行性(politicalviability)(4)行政可操作性(administrativeoperability)

第三十三頁，共四十九頁。(1)技術可行性這類標準是從技術的角度衡量政策的實施是否達到預期的目的。如金融部門利用國產操作系統(tǒng)軟件能否保證信息數(shù)據(jù)的安全與保密，實名登錄系統(tǒng)能否營造誠信的網(wǎng)上交流環(huán)境，建立數(shù)字圖書館能在多大程度上改善信息資源分散的現(xiàn)狀等等。(2)經(jīng)濟與財務可能性這類標準衡量的是政策規(guī)劃成本的大小以及規(guī)劃產生收益的多少。收益可能是直接的或間接的、短期的或長期的、可量化的或不可量化的。一般采用成本—收益分析、邊際分析、凈現(xiàn)值法等經(jīng)濟學、會計學方法分析信息政策的可行性。如建立社區(qū)圖書館的成本—收益分析，企業(yè)運用ERP信息系統(tǒng)的成本—收益分析等等。第三十四頁，共四十九頁。(3)政治可行性這類標準根據(jù)政策對決策者、立法者、政府管理人員、公民聯(lián)合體、地區(qū)集團、工會和其他政治聯(lián)盟等權利集團的影響來衡量政策規(guī)劃的成效。其核心問題是：提出的政策方案是否會被相關集團所接受。這類指標的衡量一般是主觀而難以量化的。政府是否允許和鼓勵私人投資信息基礎設施業(yè)就需要此類標準來評價。(4)行政可操作性這類標準衡量在特定政治、社會、行政環(huán)境中實施既定的政策有多大的可能性。如政策實施者是否具有執(zhí)行權威，行政人員和工作人員是否具備實施政策的必備技能，能否按時完成政策或規(guī)劃的實施工作等等。

第三十五頁，共四十九頁。10.4.2信息政策效益評價(1)信息政策效益

政策效果與政策投入的關系，既可以用除法表示，也可以用減法表示.用除法表示時，Bd=E/I其中：Bd為用除法表示的政策效益，E為政策效果，I為政策投入。