淺談土地開發(fā)整理項(xiàng)目監(jiān)管

淺談江蘇省土地開發(fā)整理項(xiàng)目監(jiān)管工作孟展 宣俊 張慶紅、李小虎江蘇省土地開發(fā)整理中心 大豐市國(guó)土資源局 贛榆縣國(guó)土資源局本文首先分析土地開發(fā)整理項(xiàng)目監(jiān)管工作的現(xiàn)狀，找出監(jiān)管缺位的原因，進(jìn)而提出監(jiān)管的要點(diǎn)，并對(duì)這些要點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)的闡述?！娟P(guān)鍵詞】監(jiān)管要點(diǎn)分析監(jiān)管即監(jiān)督管理。監(jiān)督，是察看并督促的意思；管理的定義：管理是社會(huì)組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng)］?？梢钥闯觯芾淼谋举|(zhì)就是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的中心和主體是人。土地開發(fā)整理項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目”監(jiān)管是指：具有一定的法律地位的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或組織，為高效、高質(zhì)、保量完成各種資金來源投資的項(xiàng)目，根據(jù)土地開發(fā)、整理、復(fù)墾方面的法律和規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程進(jìn)行督促和管理、協(xié)調(diào)的活動(dòng)，它不同于簡(jiǎn)單的管理，而是具有一定的行政監(jiān)督、強(qiáng)制功能。在土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施中高效的管理大力推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)展，反之則可能阻礙甚至破壞項(xiàng)目的實(shí)施。1當(dāng)前項(xiàng)目監(jiān)管中的缺憾目前我們國(guó)家每年投入項(xiàng)目的資金約1000億元，江蘇近十年來用于土地開發(fā)整理的投資已超過21億元。如何用好這么龐大的資金，監(jiān)管工作顯得尤為重要。但是，由于我國(guó)開展土地開發(fā)整理工作的歷史短暫，目前在項(xiàng)目監(jiān)管方面存在很多不足，尚未形成一套科學(xué)、完整的、高效的監(jiān)管體系。1.1缺乏系統(tǒng)性目前，我省的項(xiàng)目監(jiān)管工作無論從政策安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面都沒有形成一個(gè)相對(duì)完整的體系，缺乏系統(tǒng)性。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管工作處于行政委托的尷尬地位，停留于階段性和突擊性的檢查層面也沒有建立起長(zhǎng)效監(jiān)管工作機(jī)制。這導(dǎo)致有些地方的項(xiàng)目監(jiān)管政策難以落到實(shí)處，監(jiān)管工作只能“雷聲大，雨點(diǎn)小”，難以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)。1.2缺乏法律規(guī)范的約束目前，一些國(guó)家和地區(qū)有關(guān)法律除對(duì)土地開發(fā)整理的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、規(guī)劃和設(shè)計(jì)、資金來源等規(guī)范外，在處罰違法行為，保障土地整理實(shí)施方面，極為嚴(yán)格。如臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定“妨礙農(nóng)地重劃計(jì)劃之實(shí)施者”叛一年以下的期徒刑、拘留或處以罰金。日本土地整理的主要法律《農(nóng)業(yè)振興地區(qū)整治建設(shè)法》規(guī)定，對(duì)違反有關(guān)條款的，處一年以下勞役或10萬日元以下罰款，同時(shí)規(guī)定除處罰直接責(zé)任者外，對(duì)其法人按同條處以罰款。而我國(guó)目前尚未出臺(tái)國(guó)家層面的關(guān)于土地開發(fā)、整理、復(fù)墾方面的法律、法規(guī)，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施無法可依，實(shí)施過程中的違法成本較低。1.3監(jiān)管的專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，是監(jiān)管工作的基礎(chǔ)和保證，有了專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一部署、安排和執(zhí)行，否則難以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施、監(jiān)管工作的科學(xué)化、系統(tǒng)化管理。而目前，在全省范圍內(nèi)，除了省國(guó)土廳和部分市、縣國(guó)土部門成立了土地開發(fā)整理中心，專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)管和實(shí)施工作之外，其余的單位只把項(xiàng)目監(jiān)管工作作為其他部門或者事業(yè)單位的附屬職能，這在一定程度上影響了項(xiàng)目監(jiān)管工作的穩(wěn)定性、專業(yè)性和延續(xù)性。1.4監(jiān)管工作的“責(zé)”、“權(quán)”不對(duì)等在我省的項(xiàng)目監(jiān)管工作初期，曾經(jīng)實(shí)行過所謂的“主管人負(fù)責(zé)制”其出發(fā)點(diǎn)很好，主要目的是喚起監(jiān)管人員的責(zé)任心和工作主動(dòng)性、積極性，全面負(fù)責(zé)所監(jiān)管項(xiàng)目的運(yùn)作。但是在實(shí)際監(jiān)管過程中，所謂的“主管人”成為替罪羊”。究其原因，主要是因?yàn)椤爸鞴苋恕庇小柏?zé)”無“權(quán)”主管人在監(jiān)管過程中提的問題，實(shí)施單位彳主彳主置之不理或者表面答應(yīng)，事后不管。對(duì)此，“主管人”絲毫沒有辦法?？梢?，監(jiān)管工作的“責(zé)”、“權(quán)”不對(duì)等，削弱了監(jiān)管工作的力度和威信，降低了監(jiān)管工作的成效。2項(xiàng)目監(jiān)管的要點(diǎn)2.1構(gòu)建項(xiàng)目監(jiān)管制度體系任何一項(xiàng)工作，如果缺少了制度的保證，都是長(zhǎng)久不了的，項(xiàng)目監(jiān)管工作更是如此，它需要國(guó)土、財(cái)政、司法、地方政府、施工、監(jiān)理、審計(jì)單位等多部門密切配合，才能取到效果。因此，需要構(gòu)建一個(gè)項(xiàng)目監(jiān)管制度體系，使項(xiàng)目系統(tǒng)化、常規(guī)化、連續(xù)化。有了監(jiān)管制度體系的保障，可以使項(xiàng)目監(jiān)管工作有據(jù)可依，大大的提高監(jiān)管的執(zhí)行力，通過各項(xiàng)制度的落實(shí)，使項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)現(xiàn)由過去注重結(jié)果管理向注重過程管理的轉(zhuǎn)變，從而確保項(xiàng)目始終運(yùn)行在健康的軌道上，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。圖1項(xiàng)目監(jiān)管制度體系公告制

實(shí)施管理制度管理制度法人制資金管理制度招投標(biāo)制度項(xiàng)目監(jiān)管制度合同制評(píng)價(jià)機(jī)制監(jiān)理制檔案管理制廉政建設(shè)制其他制度實(shí)施管理制度管理制度法人制資金管理制度招投標(biāo)制度項(xiàng)目監(jiān)管制度合同制評(píng)價(jià)機(jī)制監(jiān)理制檔案管理制廉政建設(shè)制其他制度獎(jiǎng)懲制度2.2盡快制定出臺(tái)土地整理相關(guān)法規(guī)早在1953年，前聯(lián)邦德國(guó)就出臺(tái)了第一步《土地整理法》而我國(guó)目前尚無一部完整的國(guó)家級(jí)別的土地整理規(guī)范性法律或條例。2006年11月，湖南省人大率先頒布了《湖南省土地開發(fā)整理?xiàng)l例》這是我國(guó)第一部省級(jí)土地開發(fā)整理?xiàng)l例。國(guó)家也即將起草《土地開發(fā)整理法》或《土地開發(fā)整理?xiàng)l例》這對(duì)于土地開發(fā)整理監(jiān)管工作來講將是一大福音。具體地，土地開發(fā)整理法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)如下行為進(jìn)行行政或刑事處罰：1）編制、審批土地開發(fā)整理可研、規(guī)劃過程中失誤，導(dǎo)致土地開發(fā)整理重大損失的；2）妨礙土地開發(fā)整理計(jì)劃實(shí)施的，如以占有、耕作、使用或其他方法妨礙土地開發(fā)整理計(jì)劃實(shí)施的，移動(dòng)或毀壞整理測(cè)量標(biāo)樁，妨礙整理設(shè)計(jì)施工和土地分配的，以暴力、脅迫或其他方法妨礙整理工程施工的堵塞、毀損或其他方法妨礙溝渠排灌的；3)在實(shí)施土地開發(fā)整理實(shí)施過程中，行賄、受賄、貪污、挪用資金、工程質(zhì)量低劣等導(dǎo)致土地開發(fā)整理工作有重大損失的。2.3使項(xiàng)目監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)化十多年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列關(guān)于土地開發(fā)整理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，例如《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》(TD/T1011-2000)、《項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(TD-T1012-2000)、《項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》(TD-T1013-2000)、《項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》等，江蘇省也出臺(tái)了《江蘇省項(xiàng)目工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《江蘇省項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》等。雖然這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)范性規(guī)定為項(xiàng)目監(jiān)管提供了一定依據(jù)，但是并不能解決科學(xué)監(jiān)管的問題，有必要制定項(xiàng)目監(jiān)管的行業(yè)規(guī)范。2.4實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管的數(shù)字化隨著“3S”技術(shù)的日益發(fā)展，以及相關(guān)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建立，使項(xiàng)目的數(shù)字化監(jiān)管具備了硬件條件。近年來，國(guó)土資源部陸續(xù)啟動(dòng)了“金土工程”“一張圖工程”，從而有望逐步形成項(xiàng)目“天上看，地上查，網(wǎng)上管”的高科技監(jiān)管格局。今后，要將這些高科技的監(jiān)管技術(shù)，充分結(jié)合各個(gè)地區(qū)的實(shí)際，逐步運(yùn)用到具體的項(xiàng)目當(dāng)中，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管的整體數(shù)字化。2.5積極推進(jìn)項(xiàng)目監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)建設(shè)俗話說，“巧婦難為無米之炊”，再完善的制度，如果沒有人去執(zhí)行，就只能是紙上談兵。因此，必須大力推進(jìn)項(xiàng)目監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，保證足夠的工作經(jīng)費(fèi)，配備一定的專業(yè)監(jiān)管人員，確保監(jiān)管工作順利開展。對(duì)于目前還沒有成立組織機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)盡快成立；對(duì)于已成立組織機(jī)構(gòu)的，則要加強(qiáng)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，提高監(jiān)管的效率和效果?，F(xiàn)行的土地開發(fā)整理行業(yè)管理體制應(yīng)改變行政管理與專業(yè)監(jiān)管并立的二元狀態(tài)，科學(xué)劃分監(jiān)管單位的責(zé)任承擔(dān)與職能，使監(jiān)管工作專業(yè)化、系統(tǒng)化。2.6建立項(xiàng)目監(jiān)管的獎(jiǎng)懲機(jī)制監(jiān)管工作的優(yōu)劣，直接關(guān)系到項(xiàng)目的好壞，因此，有必要建立監(jiān)管工作的獎(jiǎng)懲機(jī)制。目前，我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)在這方面進(jìn)行了一些嘗試。例如，作為我國(guó)第一部省級(jí)土地開發(fā)整理?xiàng)l例的《湖南省土地開發(fā)整理?xiàng)l例》的第六章《法律責(zé)任》條款明確規(guī)定，對(duì)擅自變更規(guī)劃設(shè)計(jì)、截留、滯留或者挪用土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金等行為給予相關(guān)人員行政處分，甚至追究刑事責(zé)任，這有利于規(guī)范土地開發(fā)整理的實(shí)施。再如2008年9月，杭州市國(guó)土資源局聯(lián)合杭州市財(cái)政局、杭州市造地改田領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)了《項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)管獎(jiǎng)懲辦法》該辦法對(duì)監(jiān)管單位和具體監(jiān)管人員進(jìn)行考核，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，處罰落后，對(duì)于保證項(xiàng)目的工程質(zhì)量起到了良好的效果。另外，可以嘗試將項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量?jī)?yōu)劣與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，或者與新增耕地建設(shè)有償使用費(fèi)分配掛鉤，使各地區(qū)國(guó)土資源管理部門切實(shí)重視項(xiàng)目的完成質(zhì)量，從而進(jìn)一步嚴(yán)格項(xiàng)目的監(jiān)管工作。2.7加強(qiáng)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管我國(guó)項(xiàng)目資金的來源主要有以下四種：新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱開墾費(fèi)）、用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓金收入部分和土地復(fù)墾費(fèi)。每年用于基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)、土地整理、耕地開發(fā)的總投入000億元，其中土地整理所占的比重不小。由于資金量大，資金的使用缺少全過程的監(jiān)管，近年來，全國(guó)以及我省已經(jīng)有不少領(lǐng)導(dǎo)、干部因?yàn)轫?xiàng)目的資金使用問題而落馬。因此，我們必須重視資金監(jiān)管工作：1）從實(shí)際需要著手，完善定額，確保預(yù)算規(guī)范。2）健全土地開發(fā)整理財(cái)務(wù)專項(xiàng)制度。切實(shí)做到按項(xiàng)目單獨(dú)立戶設(shè)賬，與其他資金嚴(yán)格分離，實(shí)行專戶儲(chǔ)存、專戶管理、獨(dú)立核算，封閉運(yùn)行。3）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的審計(jì)監(jiān)督。一是內(nèi)部審計(jì)人員要把對(duì)項(xiàng)目資金的審計(jì)作為重點(diǎn)，把審計(jì)當(dāng)做日常工作的一部分，及時(shí)發(fā)項(xiàng)項(xiàng)目資金監(jiān)管中存在的問題；二是引入外部審計(jì)機(jī)制，要把項(xiàng)目竣工決算的外部審計(jì)監(jiān)督作為一項(xiàng)制度確定下來，所有項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)必須要有項(xiàng)目竣工決算的外部審計(jì)結(jié)論。4）杜絕大額現(xiàn)金支付。大額現(xiàn)金支付是經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)的“溫床”必須加以杜絕。2.8盡快建立項(xiàng)目權(quán)屬管理制度土地開發(fā)整理權(quán)屬管理是指在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于土地平整、地塊歸并和土地重新分配而產(chǎn)生的權(quán)屬調(diào)整和變更登記行為，具體指在開發(fā)整理過程中涉及的土地所有權(quán)、使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、調(diào)整以及變更登記等行為。權(quán)屬調(diào)整是一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的工作，權(quán)屬調(diào)整方案需經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)才具有法律效力。而在具體實(shí)踐中，存在以行政管理權(quán)來調(diào)整土地權(quán)屬的現(xiàn)象，在個(gè)別地方甚至存在強(qiáng)行開發(fā)整理、強(qiáng)行調(diào)整地塊權(quán)屬的情況，這些都很容易產(chǎn)生權(quán)屬調(diào)整糾紛。另外，在權(quán)屬交換中，因耕地質(zhì)量差異也會(huì)引起利益沖突，產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，需要制定一個(gè)合乎當(dāng)?shù)貙?shí)際的權(quán)屬調(diào)整工作程序和工作標(biāo)準(zhǔn)，使之與項(xiàng)目的實(shí)施相銜接，使項(xiàng)目“以人為本，”有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。另外，土地權(quán)利的細(xì)化已成為國(guó)際趨勢(shì)。土地的基本權(quán)利為占有、使用、收益和處分權(quán)，在此基礎(chǔ)上，劃分出土地抵押權(quán)、地役權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)，有關(guān)農(nóng)地的發(fā)展權(quán)也在醞釀當(dāng)中，因此，如何界定涉及到土地開發(fā)整理的具體權(quán)利種類以及如何對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，是今后項(xiàng)目權(quán)利管理工作必須要面臨的問題。3項(xiàng)目監(jiān)管在具體實(shí)踐中的體現(xiàn)近年來，隨著項(xiàng)目的不斷增多，我省目前大部分的市、縣國(guó)土資源局的土地開發(fā)整理部門都能越來越重視項(xiàng)目監(jiān)管工作，也取得了良好的成效。下面以及大豐市和贛榆縣為例，簡(jiǎn)單探討監(jiān)管工作在項(xiàng)目實(shí)施中的體現(xiàn)。大豐市土地復(fù)墾整理中心是土地整理開發(fā)項(xiàng)目的承擔(dān)單位，負(fù)責(zé)全市項(xiàng)目建設(shè)組織實(shí)施及管理工作。最初，省投和國(guó)投項(xiàng)目從項(xiàng)目招標(biāo)到實(shí)施管理直至竣工驗(yàn)收，都是由土地復(fù)墾整理中心直接負(fù)責(zé)，全面管理。然而近三年來，隨著項(xiàng)目數(shù)的增加，過去的管理模式已顯得“力不從心”因此，大豐市轉(zhuǎn)變了管理模式，實(shí)行項(xiàng)目法人委托制，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目的法人，負(fù)責(zé)一般事務(wù)的協(xié)調(diào)和管理。同時(shí)，大豐市土地復(fù)墾整理中心著重加強(qiáng)了項(xiàng)目的監(jiān)管工作，角色從單純的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榱藚⑴c者和監(jiān)管者的復(fù)合體。在具體監(jiān)管過程中，該“中心”建立并完善了項(xiàng)目招標(biāo)報(bào)審制、項(xiàng)目建設(shè)巡查制、工程質(zhì)量監(jiān)督制、建設(shè)情況通報(bào)制、紀(jì)委聯(lián)系點(diǎn)制、資金撥付多層審核制等多項(xiàng)監(jiān)管制度，全方位、全過程的對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，取得了良好的效果，該縣已竣工項(xiàng)目均順利通過了驗(yàn)收。贛榆縣的土地開發(fā)整理工作在近幾年也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，不僅因?yàn)轫?xiàng)目都能順利通過驗(yàn)收，更因?yàn)槠淇茖W(xué)、高效的監(jiān)管模式。贛榆縣土地整理中心人員配備少，而項(xiàng)目眾多，因此該“中心”從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，改進(jìn)了工作方法，從一開始的發(fā)散式的監(jiān)管模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“突出重點(diǎn)、靈活機(jī)動(dòng)”式的精明”監(jiān)管模式，其主導(dǎo)思想是，