《中國社會政策分析案例》第五章 失業(yè)保險(xiǎn)政策

第五章失業(yè)保險(xiǎn)政策本章要點(diǎn)●待業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)施，為勞動制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡創(chuàng)造了有利條件，為建立獨(dú)立于企業(yè)之外的社會保障體系開了一個好頭，為鞏固和發(fā)展穩(wěn)定大局做出了貢獻(xiàn)?！?986年初步建立的待業(yè)保險(xiǎn)制度，覆蓋范圍僅限于國營企業(yè)且屬于保障層次很低的失業(yè)救濟(jì)制度，失業(yè)者個人并不承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，而享受的待業(yè)救濟(jì)金也僅僅是為了解決失業(yè)者最基本的生活困難。待業(yè)保險(xiǎn)制度因其自身存在的制度缺陷，在很大程度上只是一種制度象征，并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用?！裾槍衅髽I(yè)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，實(shí)施了再就業(yè)工程。保障下崗職工的基本生活和再就業(yè)，是關(guān)系社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵問題。再就業(yè)工程在制度設(shè)計(jì)上存在不足。再就業(yè)工程的實(shí)施者主要是政府和部分企業(yè)，并且是實(shí)施者主導(dǎo)型的。而實(shí)施者往往管理職能分散，對市場需求信息反映不靈敏，而被服務(wù)者又難以做出自己的選擇，導(dǎo)致再就業(yè)工程的部分政策效率低下?！袷I(yè)保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中存在著覆蓋范圍過窄，保險(xiǎn)待遇給付標(biāo)準(zhǔn)不合理、給付條件不完善、期限太長，失業(yè)保險(xiǎn)金和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的關(guān)系未理順等問題。我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度的制定主要是為了給部分失業(yè)者提供最基本的生活保障，難以發(fā)揮更大作用?！袷I(yè)保險(xiǎn)雖然覆蓋率逐年提高，卻存在著覆蓋不足和覆蓋錯位的問題。失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率與瞄準(zhǔn)度方面的問題，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余迅速增長?！靶率I(yè)群體”形成、就業(yè)方式多樣化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)等現(xiàn)象對失業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)度構(gòu)成了挑戰(zhàn)。失業(yè)保險(xiǎn)政策的制定和實(shí)施是以失業(yè)現(xiàn)象的客觀存在為前提的,而失業(yè)這一概念及其所涵蓋的社會現(xiàn)象是人類社會發(fā)展到一定的歷史階段的產(chǎn)物。失業(yè)是相對于就業(yè)而言的。在勞動主要采取了就業(yè)這種社會形式以后，才出現(xiàn)了失業(yè)現(xiàn)象。就業(yè)作為一個歷史性的概念，指的是人類勞動的一種特定的社會形式。勞動是人的最基本的需要和人的生存價(jià)值和意義的根本體現(xiàn)，勞動的過程既是人的潛在能力的實(shí)現(xiàn)過程，也是將自己的能力作用于外在的物質(zhì)資源的過程。外在的資源是人的勞動得以進(jìn)行的必要條件。由于在人類社會發(fā)展的不同時(shí)期，人類勞動使用的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)資料的所有制不同，因此，人的勞動也具有不同的社會形式。就業(yè)是在工業(yè)化、城市化、市場化的過程中產(chǎn)生的社會現(xiàn)象。就業(yè)產(chǎn)生和存在的社會經(jīng)濟(jì)條件主要是：大量的人口集中于城市之中，城市成為工商業(yè)活動的主要場所，主要的生活資料和生產(chǎn)資料都由大機(jī)器工業(yè)生產(chǎn)和制造，勞動者的勞動能力成為商品，經(jīng)濟(jì)活動的各種要素由市場配置。在這樣的社會經(jīng)濟(jì)條件之下，就業(yè)指的就是勞動者得到了有報(bào)酬的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動或其他非生產(chǎn)經(jīng)營性工作的機(jī)會。與就業(yè)概念相聯(lián)系，失業(yè)指的是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在勞動年齡之內(nèi)、有勞動能力并且有就業(yè)愿望的勞動者，失去了或者沒能得到有報(bào)酬的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動或其他非生產(chǎn)經(jīng)營性工作的機(jī)會。在社會高度組織化、勞動社會化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中，失業(yè)同時(shí)還意味著失去了參與社會經(jīng)濟(jì)生活、獲得社會歸屬感的最主要的機(jī)會。失業(yè)現(xiàn)象的存在，從根本上說是人具有的勞動能力與使用勞動能力需要的物質(zhì)資源之間的關(guān)系出現(xiàn)了不匹配。在人類進(jìn)入工業(yè)化社會以后，由于人類的經(jīng)濟(jì)活動越來越復(fù)雜，人的需要也越來越多樣化，不同生產(chǎn)活動之間的協(xié)同、生產(chǎn)與消費(fèi)之間的協(xié)調(diào)，或者說供給與需求之間的均衡，幾乎是不可能完全實(shí)現(xiàn)的。所以，產(chǎn)品的供求失衡、勞動力的供求失衡是經(jīng)常存在的。區(qū)別只在于嚴(yán)重程度。勞動力的供求失衡，如果表現(xiàn)為勞動力缺乏，對于勞動者而言，總是好事情。但是，在工業(yè)化社會，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，既存在某些類型的勞動力短缺，也往往同時(shí)存在某些勞動力供過于求的現(xiàn)象。因此，失業(yè)基本上是工業(yè)化社會的一種恒?，F(xiàn)象。工業(yè)化社會中反復(fù)發(fā)生的嚴(yán)重的失業(yè)，最終使失業(yè)被人們視為一個社會問題，需要運(yùn)用社會力量，特別需要政府采取行動加以解決，政府的失業(yè)保險(xiǎn)政策就成為一種應(yīng)對失業(yè)問題的手段。中國的失業(yè)保險(xiǎn)政策之所以制定和實(shí)施，也是因?yàn)榘l(fā)生了比較嚴(yán)重的失業(yè)問題。第一節(jié)

失業(yè)保險(xiǎn)建立的背景我國失業(yè)保險(xiǎn)建立的背景，簡單地說，就是由于經(jīng)濟(jì)體制改革將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在的隱性失業(yè)變成了顯性失業(yè)，決策者終于正視了失業(yè)問題的存在。一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對失業(yè)的處理方式在整個計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，為了緩解城鎮(zhèn)的就業(yè)困難，國家曾幾次向農(nóng)村分流城市剩余勞動力，在耕地緊缺、人口增加的情況下，農(nóng)村也不能無限地吸收城鎮(zhèn)的剩余勞動力。另外，由于將大量新增勞動力安排到農(nóng)村從事簡單勞動，使其失去了知識、技能得以提高的環(huán)境條件和必要刺激，結(jié)果，在加劇勞動力數(shù)量與其他生產(chǎn)要素失衡的同時(shí)，也積累了勞動力在質(zhì)量上與其他生產(chǎn)要素失衡的問題。而且國內(nèi)外的歷史與現(xiàn)實(shí)都已經(jīng)表明，在人口增加的同時(shí)，只有經(jīng)濟(jì)有一定程度的發(fā)展，特別是工業(yè)化與城市化的發(fā)展，才有可能解決富余勞動力的就業(yè)問題。中國采取逆城市化的方式解決就業(yè)問題，只能造成在城市和農(nóng)村都存在大量的剩余勞動力。二、以“待業(yè)”指稱失業(yè)到20世紀(jì)70年代末，在中國，包括勞動就業(yè)在內(nèi)的計(jì)劃管理體制實(shí)際上已經(jīng)難以為繼，但是由于各方面原因，許多人還很難承認(rèn)社會主義存在失業(yè)，因此就用“待業(yè)”這一概念來指稱大批新增勞動力——包括返城青年——無工可做、無業(yè)可就的局面。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革在農(nóng)村和城市的深入，以及在科學(xué)技術(shù)發(fā)展的推動之下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的迅速變化，原來以隱蔽的方式存在于農(nóng)村和城市的大量的剩余勞動力已經(jīng)在日益顯性化。大量的事實(shí)已經(jīng)說明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制并沒有真正解決就業(yè)問題，既沒有解決摩擦性失業(yè)問題，更沒有解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題；而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動、工商業(yè)領(lǐng)域吸納勞動力的能力下降時(shí)把城鎮(zhèn)剩余勞動力分流到農(nóng)村，更不是解決問題的根本之道。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)都已經(jīng)表明，當(dāng)人類的經(jīng)濟(jì)活動發(fā)展到以機(jī)械化、自動化、信息化為特征時(shí)，失業(yè)已經(jīng)成為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨的不可避免的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。在中國，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入、人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，市場機(jī)制在配置資源中的價(jià)值、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動中失業(yè)現(xiàn)象的存在等，都逐漸得到了肯定和承認(rèn)。既然正視了在中國的社會經(jīng)濟(jì)體制之下也存在著一些有勞動能力和就業(yè)愿望的人找不到工作的現(xiàn)象，同樣存在著失業(yè)問題，而失業(yè)又必然對失業(yè)者個人及其家庭的生活造成嚴(yán)重影響，就需要政府采取積極的應(yīng)對措施。第二節(jié)

從待業(yè)保險(xiǎn)到失業(yè)保險(xiǎn)雖然由于經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，以及失業(yè)現(xiàn)象的客觀存在，政府開始考慮應(yīng)對失業(yè)問題的政策，但是，人們思想觀念的轉(zhuǎn)變總是需要經(jīng)歷一個過程。對于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動中失業(yè)現(xiàn)象的存在和應(yīng)對問題的方式，同樣經(jīng)歷了先稱為“待業(yè)保險(xiǎn)”，再確認(rèn)那樣的政策就是“失業(yè)保險(xiǎn)”的過程。一、待業(yè)保險(xiǎn)的建立為適應(yīng)國營企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換和勞動制度的重大改革，保障職工失業(yè)后的基本生活，1986年7月國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)。這一制度的建立，是我國就業(yè)制度的一項(xiàng)重大變革。待業(yè)保險(xiǎn)作為市場導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制的一個重要環(huán)節(jié)，其地位和作用在法律上得到了確定。同時(shí)，這一制度的建立，填補(bǔ)了我國社會保障體系的一項(xiàng)空白，成為整個體系的重要組成部分。待業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)施，為勞動制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡創(chuàng)造了有利條件，為建立獨(dú)立于企業(yè)之外的社會保障體系開了一個好頭，為鞏固和發(fā)展穩(wěn)定大局做出了貢獻(xiàn)。二、失業(yè)保險(xiǎn)的確立與政策結(jié)果（一）失業(yè)保險(xiǎn)的確立雖然國家對《規(guī)定》進(jìn)行了調(diào)整，但是在實(shí)踐運(yùn)行中，待業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面窄、保險(xiǎn)的待遇低、基金支出不合理、基金的管理使用缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制等問題仍沒有解決。這說明，待業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)際效力很有限，對失去工作的勞動者的保障程度低，仍然不能適應(yīng)企業(yè)深化改革的需要。終于，1999年1月22日，國務(wù)院發(fā)布258號令，發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，同時(shí)宣布1993年的《規(guī)定》廢止。失業(yè)保險(xiǎn)制度開始起到防范勞動力市場風(fēng)險(xiǎn)的作用，發(fā)展為一項(xiàng)真正的制度。由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議于2010年10月28日通過的《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》，其中第五章就是失業(yè)保險(xiǎn)。2010年《社會保險(xiǎn)法》在總結(jié)我國失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以專章的形式對失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍、資金來源、待遇項(xiàng)目和享受條件等做了明確規(guī)定，進(jìn)一步完善了失業(yè)保險(xiǎn)制度，為失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施提供了法律依據(jù)?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的部分規(guī)定，“職工應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn)，由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”。失業(yè)人員符合“失業(yè)前用人單位和本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿一年”“非因本人意愿中斷就業(yè)”“已經(jīng)進(jìn)行失業(yè)登記，并有求職要求”等條件者，“從失業(yè)保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金”。領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限，根據(jù)失業(yè)前用人單位和本人累計(jì)繳費(fèi)的時(shí)間確定，最長不超過24個月?！笆I(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”?！笆I(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支付，個人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”?！笆I(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的，參照當(dāng)?shù)貙υ诼毬毠に劳龅囊?guī)定，向其遺屬發(fā)給一次性喪葬補(bǔ)助金和撫恤金。所需資金從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支付”?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》中關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的多數(shù)規(guī)則具有合理性，但是失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)不與失業(yè)前用人單位和本人繳費(fèi)掛鉤，而僅僅是“不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”，顯然缺乏合理性。（二）失業(yè)保險(xiǎn)的政策結(jié)果任何保險(xiǎn)都是由面對相同風(fēng)險(xiǎn)的人以繳納一定數(shù)量的保險(xiǎn)費(fèi)的方式共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生所造成的經(jīng)濟(jì)損失。但是，失業(yè)保險(xiǎn)不僅具有由參保人共同分擔(dān)失業(yè)者的經(jīng)濟(jì)損失的功能，還有逆經(jīng)濟(jì)循環(huán)的功能。因?yàn)槭I(yè)率較高的情況通常發(fā)生在經(jīng)濟(jì)遭遇困難、發(fā)生危機(jī)的時(shí)期。所謂逆經(jīng)濟(jì)循環(huán)，即在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期通過向失業(yè)者發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，使失業(yè)者仍然能夠保持一定水平的生活消費(fèi)支出，因此有助于經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。此外，很多國家的失業(yè)保險(xiǎn)金通常還會被用于幫助失業(yè)者重新就業(yè)。我國的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施以來，雖然在預(yù)防失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、保障失業(yè)人員的生存以及促進(jìn)就業(yè)方面發(fā)揮了積極的作用，但是，我國的失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則的設(shè)計(jì)和實(shí)施過程也還存在一些問題。總之，就我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施效果而言，政策主要發(fā)揮了給部分失業(yè)者提供最基本的生活保障的作用。而且，由于給付標(biāo)準(zhǔn)過低，失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取者的大部分消費(fèi)都用在必需品上，所以，受益的水平不僅低于發(fā)達(dá)國家，也低于發(fā)展中國家。雖然替代率過高會產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”的負(fù)面作用，弱化失業(yè)者尋找工作的激勵作用，但是如果替代率過低，就無法保障失業(yè)者的基本生活，最終也不能通過保障失業(yè)者的正常生活消費(fèi)而發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。再次，目前中國的失業(yè)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次低，同樣是阻礙地區(qū)間的勞動力自由流動的“社會保障壁壘”，不利于勞動力的流動?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》第7條規(guī)定，我國失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行市級統(tǒng)籌，而絕大部分的省份還是實(shí)行縣級統(tǒng)籌，有的省份甚至統(tǒng)籌單位達(dá)到幾百個，全國的統(tǒng)籌單位也多達(dá)2000多個。統(tǒng)籌的層次低，造成基金的管理分散而且混亂，各地基金的分布情況不同，有的地區(qū)基金結(jié)余多，有的地區(qū)時(shí)常入不敷出，而又無法在各地之間進(jìn)行調(diào)劑。結(jié)果是各地之間的失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展情況很不平衡，基金承受能力的差別也較大。此外，由于失業(yè)保險(xiǎn)金的大量結(jié)余，在失業(yè)保險(xiǎn)金的管理方面也發(fā)生了某些基金管理不規(guī)范，借就業(yè)服務(wù)之名濫用、挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金的問題。我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度，從建立伊始就明確了保障生活和促進(jìn)就業(yè)兩項(xiàng)制度功能。然而在制度的具體實(shí)施過程中，個別地方甚至出現(xiàn)將70%的失業(yè)保險(xiǎn)基金用于“送溫暖工程”的現(xiàn)象。因而現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對于保險(xiǎn)基金在就業(yè)促進(jìn)方面的支出做出了嚴(yán)格的限定，使得促進(jìn)就業(yè)的制度功能發(fā)揮不明顯。從失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出結(jié)構(gòu)來看，1999年以后，廣義上用于促進(jìn)就業(yè)的支出（包括轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費(fèi)、職業(yè)介紹費(fèi)和支持再就業(yè)服務(wù)中心的支出）所占比重是逐年下降的，大部分基金被用于發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金。第三節(jié)

難以保險(xiǎn)的失業(yè)如前所述，任何保險(xiǎn)都是由面對相同風(fēng)險(xiǎn)的人以繳納一定數(shù)量的保險(xiǎn)費(fèi)的方式共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生所造成的經(jīng)濟(jì)損失。這就是保險(xiǎn)的本質(zhì)，即面對相同風(fēng)險(xiǎn)的人共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。失業(yè)保險(xiǎn)自然也不例外。在工業(yè)化社會，失業(yè)保險(xiǎn)政策基本上還是體現(xiàn)了保險(xiǎn)的本質(zhì)的。但是，當(dāng)今社會由于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生的巨大變化，對于失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)很難采用保險(xiǎn)的方式來應(yīng)對了?；蛘哒f，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)脫離了保險(xiǎn)的本質(zhì)。在工業(yè)化社會，生產(chǎn)活動主要以大機(jī)器集中于大工廠的方式進(jìn)行，勞動者也是大規(guī)模地集中在工廠中就業(yè)。在大機(jī)器工業(yè)的時(shí)代，嚴(yán)重的失業(yè)主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，或者受到新技術(shù)沖擊的行業(yè)。這屬于周期性失業(yè)和技術(shù)性失業(yè)。在非經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，多數(shù)勞動者是能夠穩(wěn)定就業(yè)的，失業(yè)主要發(fā)生于在競爭中失敗的企業(yè)。另外，就是由于勞動力市場運(yùn)轉(zhuǎn)的不完善而出現(xiàn)的摩擦性失業(yè)和特殊生產(chǎn)活動中存在的季節(jié)性失業(yè)。這些類型的失業(yè)都可以通過保險(xiǎn)的方式予以應(yīng)對。但是，第二次世界大戰(zhàn)以后，由新的技術(shù)革命引發(fā)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)就已經(jīng)不是失業(yè)保險(xiǎn)能夠應(yīng)對的風(fēng)險(xiǎn)了。結(jié)構(gòu)性失業(yè)指的是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而引起的失業(yè)。這種失業(yè)的特點(diǎn)是職位空缺和失業(yè)者并存，在一些行業(yè)中勞動力稀缺，而在另一些行業(yè)中卻存在著一定量的失業(yè)者。結(jié)構(gòu)性失業(yè)與技術(shù)性失業(yè)有一定的重疊，失業(yè)者失業(yè)主要是因?yàn)槭艿搅诵录夹g(shù)的排擠。與技術(shù)性失業(yè)不同的是，被新技術(shù)排擠的工人原有的技能已經(jīng)失去了需求，他們又很難適應(yīng)需要高知識、高技能的勞動力的新的工作崗位。這種類型的失業(yè)與勞動者之間在技術(shù)、知識方面的高度分化相聯(lián)系。一方面，那些受過高等教育、專門從事科學(xué)技術(shù)研究工作的人，不斷地創(chuàng)造著新的知識、技術(shù)，并且不斷地將新的知識、技術(shù)推廣到生產(chǎn)領(lǐng)域，極大地提高了勞動生產(chǎn)率和資本的有機(jī)構(gòu)成；另一方面，在直接從事生產(chǎn)活動的勞動者之中，有些人由于受教育、受訓(xùn)練較少，因而不能適應(yīng)新產(chǎn)生的工作崗位的要求。因此，就出現(xiàn)了這樣的局面：一部分新興產(chǎn)業(yè)或部門需要人力資本較高的專門人才，因?yàn)楹线m的勞動力供不應(yīng)求而產(chǎn)生大量的職位空缺；而一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)卻因?yàn)樾枨蟪掷m(xù)下降而排擠出大量的工人，這些人由于缺少專門的知識和技能，不能迅速順利地轉(zhuǎn)移就業(yè)，結(jié)果就成了失業(yè)者。此時(shí)，能夠繳納失業(yè)保險(xiǎn)金的人和需要領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人已經(jīng)錯位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到目前的階段，在整個經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，服務(wù)業(yè)占比越來越高，經(jīng)濟(jì)活動的自動化、智能化水平越來越高，經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域?qū)趧诱叩男枰獙⒅饾u減少，長期穩(wěn)定的就業(yè)崗位將越來越少，越來越多的人將以靈活、零散的非正規(guī)就業(yè)方式從事經(jīng)濟(jì)活動。能夠穩(wěn)定就業(yè)的是具有高知識、高技術(shù)的人，他們同時(shí)也能獲得較高的勞動報(bào)酬。這樣的人遭遇失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的可能性小，而且即使失業(yè)也能夠以自己的積蓄滿足生活需要。而失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的人則是相對缺乏知識和技能的靈活就業(yè)者。因此，在當(dāng)今的后工業(yè)化社會、信息社會，特別是即將到來的智能化社會，失業(yè)保險(xiǎn)政策很難再體現(xiàn)面對相同風(fēng)險(xiǎn)的人共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)本質(zhì)。如果仍然堅(jiān)持職工應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)則，實(shí)際上失業(yè)保險(xiǎn)就會變成一部分人幫助另一部分人的政策。如果變成這樣的政策，那么以繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)形成領(lǐng)取保險(xiǎn)金的權(quán)利的規(guī)則也將失效。在我國目前的情況下，已經(jīng)存在著失業(yè)保險(xiǎn)政策脫離保險(xiǎn)本質(zhì)的問題，已經(jīng)存在著“有險(xiǎn)無?！焙汀坝斜o險(xiǎn)”的問題。一、失業(yè)保險(xiǎn)制度目標(biāo)瞄準(zhǔn)度在失業(yè)保險(xiǎn)制度研究中，所謂瞄準(zhǔn)度是指需要失業(yè)保險(xiǎn)金的人口被失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋的程度。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)不斷增加，特別是《社會保險(xiǎn)法》頒布以后，覆蓋對象進(jìn)一步擴(kuò)大，但現(xiàn)在的失業(yè)保險(xiǎn)制度仍然存在“瞄準(zhǔn)度”不高的問題。雖然覆蓋率逐年提高，卻存在著覆蓋率與遭遇失業(yè)問題的勞動者之間錯位的問題，形成了失業(yè)保險(xiǎn)與沒有保險(xiǎn)的失業(yè)者之間“兩張皮”的現(xiàn)象。我國失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余迅速增長與此也有直接關(guān)系?！白?999年實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以來，其受益人數(shù)量曲線呈拋物線狀，從2004年最高點(diǎn)持續(xù)下降，包括金融危機(jī)期間的2007年和2008年仍連年走低，到2009年出人意料地創(chuàng)下2002年以來最低點(diǎn)。而同期城鎮(zhèn)登記失業(yè)率曲線則略微上揚(yáng)，形成一個‘剪刀口’，并具有逐年擴(kuò)大的趨向。覆蓋人數(shù)的曲線逐漸上升，但領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)卻持續(xù)下降，由此形成一個十分明顯的“剪刀口”。(1)“新失業(yè)群體”形成對目標(biāo)瞄準(zhǔn)度的挑戰(zhàn)我國以保險(xiǎn)模式為特征的失業(yè)保障制度，在建立之初主要針對的是以企業(yè)裁員為主體形成的“老失業(yè)群體”。但近幾年來，隨著“老失業(yè)群體”達(dá)到峰值后趨于回落，“新失業(yè)群體”浮出水面?！靶率I(yè)群體”由青年失業(yè)者組成，他們中相當(dāng)一部分從學(xué)校畢業(yè)后直接加入了失業(yè)行列。據(jù)勞動部2002年底對89個城市勞動力市場狀況的調(diào)查，失業(yè)人員的平均年齡為334歲，其中35歲以下的青年失業(yè)者占全部失業(yè)人員的555%。以青年為主體的“新失業(yè)群體”，因?yàn)閺奈垂ぷ鬟^或僅從事過臨時(shí)性工作，幾乎沒有繳納過失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，按現(xiàn)行制度規(guī)定，就無法獲得制度化的失業(yè)保險(xiǎn)，甚至所有扶持就業(yè)的優(yōu)惠政策都遺忘了“新失業(yè)群體”。因而從目前來看，失業(yè)保險(xiǎn)制度明顯不能滿足“新失業(yè)群體”的需要。而更加令人擔(dān)憂的是，“新失業(yè)群體”的規(guī)模仍將呈持續(xù)上升之勢。同時(shí)，很多青年失業(yè)者還面臨著家庭內(nèi)部補(bǔ)償?shù)娜笔Щ虿蛔悖荷弦淮苏莆罩苌俚馁Y源，且還要為自身養(yǎng)老做準(zhǔn)備；因?yàn)槭仟?dú)生子女，所以沒有同代兄弟姐妹的資助；因?yàn)槟贻p，所以沒有下一代人可以依靠和期待。(2)就業(yè)方式多樣化對目標(biāo)瞄準(zhǔn)度的挑戰(zhàn)目前，隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制建立和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就業(yè)方式的多樣化趨勢已經(jīng)日益凸顯，臨時(shí)就業(yè)、彈性就業(yè)、家政服務(wù)、自營就業(yè)等大量非正規(guī)就業(yè)的方式越來越多。就業(yè)方式的多樣化符合我國當(dāng)前和將來一段時(shí)間內(nèi)解決嚴(yán)重就業(yè)問題的政策選擇，也是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。但同時(shí)會產(chǎn)生的問題是，目前主要針對傳統(tǒng)就業(yè)方式而建立的失業(yè)保險(xiǎn)制度，將不能應(yīng)對就業(yè)方式多樣化產(chǎn)生的失業(yè)。即使強(qiáng)制非正規(guī)就業(yè)者參加失業(yè)保險(xiǎn)，由于非正規(guī)就業(yè)的不穩(wěn)定性和收入的波動性，也會面對一些困難。例如，非正規(guī)就業(yè)人員的就業(yè)和失業(yè)的邊界如何界定？繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)基如何確定?累計(jì)或連續(xù)繳費(fèi)的最低期限如何確定?等等。事實(shí)上，失業(yè)保險(xiǎn)制度是否要覆蓋非正規(guī)就業(yè)群體，是一個兩難的選擇。從就業(yè)角度看，隨著就業(yè)方式的多樣化，從事非正規(guī)就業(yè)的人越來越多，應(yīng)該從促進(jìn)就業(yè)的角度盡可能涵蓋多種新的就業(yè)群體。但從企業(yè)（或雇主）和個人的負(fù)擔(dān)來看，非正規(guī)就業(yè)如果仍要承擔(dān)各項(xiàng)社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)，那么在勞動力市場上的成本優(yōu)勢將受到削弱，其發(fā)展將受到抑制，有可能擴(kuò)大失業(yè)，進(jìn)而增加失業(yè)保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)。因此，就業(yè)方式的多樣化尤其是非正規(guī)就業(yè)群體的擴(kuò)大，可謂給現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度出了一道大難題。(3)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)對目標(biāo)瞄準(zhǔn)度的挑戰(zhàn)在我國，根據(jù)統(tǒng)計(jì)制度規(guī)定，失業(yè)人口是指非農(nóng)業(yè)人口中在一定年齡段內(nèi)（16歲至法定退休年齡），有勞動能力，在報(bào)告期內(nèi)無業(yè)并根據(jù)勞動部《就業(yè)登記規(guī)定》在當(dāng)?shù)貏趧硬块T進(jìn)行求職登記的人口。由此形成的失業(yè)率指標(biāo)被稱為“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”。對失業(yè)人口采取在自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行登記是一種國際通行的做法，因?yàn)檫M(jìn)行登記表明他們具有就業(yè)愿望，符合國際上公認(rèn)的對失業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。我國的“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”從形式上看符合國際慣例，但在我國特定的國情下，這個指標(biāo)的缺陷也是顯而易見的。第一，登記失業(yè)人員沒有包括下崗職工，但這個缺陷隨著下崗與失業(yè)的并軌將趨于消失。第二，登記失業(yè)人員僅限于具有城鎮(zhèn)戶口的人員，甚至連進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工都被排斥在外。二、失業(yè)預(yù)防和促進(jìn)再就業(yè)在20世紀(jì)70年代，許多國家就開始通過采取各種促進(jìn)就業(yè)的措施應(yīng)對失業(yè)問題。直到目前，各個國家的做法基本上是，一方面仍然通過實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)政策以保障失業(yè)者的基本生活需要，另一方面通過加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等方式，幫助失業(yè)者再就業(yè)。失業(yè)率的上升對失業(yè)保險(xiǎn)來說是“腹背受敵”，失業(yè)率每增加1%，便意味著失業(yè)保險(xiǎn)基金不僅喪失了1%的繳費(fèi)來源，而且還必須為每一個新增的失業(yè)者提供失業(yè)保險(xiǎn)津貼。但是，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，促進(jìn)再就業(yè)的各種措施也越來越難以收到預(yù)期的效果。雖然失業(yè)保險(xiǎn)再就業(yè)工程取得了一定的良好社會效益，但政策效果并不理想。原因之一是，我國再就業(yè)工程在制度設(shè)計(jì)上存在不足。再就業(yè)工程的實(shí)施者主要是政府和部分企業(yè)，并且是實(shí)施者主導(dǎo)型的。而實(shí)施者往往管理職能分散，對市場需求信息反應(yīng)不靈敏，而被服務(wù)者又難以做出自己的選擇，導(dǎo)致再就業(yè)工程的部分政策效率低下。比較典型的如再就業(yè)培訓(xùn)，雖然花費(fèi)不菲、力度很大，但是效果欠佳。有的再就業(yè)政策由于過于偏向原則性的規(guī)定，不僅有較強(qiáng)的政治動員色彩，在實(shí)際執(zhí)行中也難免伴隨形式主義的做法。如有的地方政府為了解決下崗失業(yè)問題，開辦本來并不需要的項(xiàng)目，招聘本來并不需要的勞動力，讓他們從事本來就不需要的工作，而這一切只是為了“購買”一個發(fā)放生活費(fèi)的借口。我國的就業(yè)促進(jìn)工作，實(shí)際上更多的是與1993—1999年的國有企業(yè)改革相關(guān)聯(lián)的。在這一階段，國家確立了現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)，并圍繞著現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，在公司制改造、兼并破產(chǎn)、分離企業(yè)辦社會職能等方面實(shí)施了一系列增長措施，取得了顯著的成效。與此同時(shí)，也使大量職工下崗、失業(yè)。1994年開始國有企業(yè)改革的試點(diǎn)。主要內(nèi)容是深化企業(yè)改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制與建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這同時(shí)也必然涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。當(dāng)時(shí)的工作主要圍繞“增資、改造、分流、破產(chǎn)”四個方面進(jìn)行。其中在分流方面，采取了發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、提前退休、下崗培訓(xùn)、直接分離到社會等措施，僅在煤炭行業(yè)，三年內(nèi)就分流了富余職工55萬人。從1995年開始，國務(wù)院正式確立了全國100家企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)工作，內(nèi)容包括改革企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人事工作制度等。同年5月2日，國家經(jīng)貿(mào)委、國家教委、勞動部、財(cái)政部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會職能分流富余人員的意見》，要求具備條件的企業(yè)分離自辦中小學(xué)、醫(yī)院、后勤服務(wù)等單位，不具備條件的企業(yè)先在內(nèi)部分離，獨(dú)立核算，待條件具備后再逐步推向社會，交由政府管理。改革開放以來，國有企業(yè)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，在黨的基本理論和基本路線即基本方針的指引下實(shí)行；在兼并破產(chǎn)方面，建立了優(yōu)勝劣汰機(jī)制，推進(jìn)了結(jié)構(gòu)調(diào)整。1997年9月召開的中共十五大提出，要深化國有企業(yè)的改革，于20世紀(jì)末在大多數(shù)國有大中型的企業(yè)初步建成現(xiàn)代企業(yè)制度。1997年，中共十五屆一中全會提出了“三年兩目標(biāo)”：“用三年左右的時(shí)間，通過改革、改制等方式，使大多數(shù)的國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，并初步建成現(xiàn)代企業(yè)制度。”國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的確立，使下崗失業(yè)職工大多集中在第二產(chǎn)業(yè)，而第三產(chǎn)業(yè)的金融、保險(xiǎn)、電信等行業(yè)往往存在職位需求不足的局面，這也說明了我國存在的失業(yè)大多數(shù)是體制性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)并存。隨著所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鎮(zhèn)集體企業(yè)就業(yè)人數(shù)下降，國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)增長緩慢，甚至在1996年和1997年出現(xiàn)了負(fù)增長的趨勢。相應(yīng)地，私營企業(yè)、個體經(jīng)營者與外商投資企業(yè)的就業(yè)人數(shù)增長迅速。政府針對國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，實(shí)施了再就業(yè)工程。勞動部在1993年提出“再就業(yè)工程”實(shí)行辦法。1994年以后，隨著企業(yè)改革的深入、失業(yè)和下崗員工的增多，再就業(yè)問題成為黨和政府需要首先解決的問題，再就業(yè)工程開始在試點(diǎn)城市，如沈陽、上海、青島等地實(shí)施。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從1995年4月開始，在全國范圍內(nèi)啟動了再就業(yè)工程。同年，勞動部發(fā)出了《關(guān)于全面實(shí)施再就業(yè)工程有關(guān)問題的通知》。1996年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議將大量推行再就業(yè)工程作為1997年的第二件大事去做。1997年1月，國有企業(yè)職工再就業(yè)會議召開，朱镕基在會上強(qiáng)調(diào)要大力推行再就業(yè)工程。在同年初召開的八屆全國人大五次會議上，李鵬明確提出了設(shè)立再就業(yè)基金的要求。同年3月2日，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，其中明確規(guī)定了由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)全國國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)的組織協(xié)調(diào)工作。通知還要求，必須妥善安置破產(chǎn)企業(yè)職工，各試點(diǎn)城市的人民政府要積極推行上海市實(shí)施再就業(yè)工程的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合勞動就業(yè)、社會保障工作和當(dāng)?shù)氐木唧w情況，建立再就業(yè)服務(wù)中心。同年3月，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中也提出了在減員增效的前提下建立再就業(yè)基金。同年5月27日，勞動部、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委等12個部門聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步做好企業(yè)職工解困和再就業(yè)工作的通知》。同年7月18日到24日，朱镕基在遼寧考察國有企業(yè)時(shí)強(qiáng)調(diào)，用三年時(shí)間使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)走出困境，并要著手做好以下方面：第一，繼續(xù)加強(qiáng)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)；第二，必須堅(jiān)決走“鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、實(shí)施再就業(yè)工程”的道路；第三，要利用多種方式，讓國有企業(yè)增資減債。同年9月，中共十五大明確提出鼓勵兼并、下崗分流、規(guī)范破產(chǎn)與實(shí)施再就業(yè)工程。同年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開，會議指出了要進(jìn)