我國社區(qū)老年服務(wù)體系中的問題解析

我國社區(qū)老年服務(wù)體系中的問題解析

論文摘要：我國的社區(qū)老年服務(wù)體系屬于政府主導(dǎo)型的。隨著我國社會保障制度的改革，非營利組織在社區(qū)老年服務(wù)體系中起著越來越重要作用，在這一體系中，非營利組織的管理和運(yùn)作存在不足，從而制約了其價值的實(shí)現(xiàn)。通過文獻(xiàn)資料法、運(yùn)用邏輯分析對社區(qū)老年服務(wù)中非營利組織存在的不足，以及應(yīng)采取建立健全科學(xué)的管理監(jiān)督制度體系和加強(qiáng)非營利組織的自身建設(shè)等對策進(jìn)行了闡述。

論文關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù)；社區(qū)老年服務(wù)；非營利組織

一、政府主導(dǎo)型社區(qū)老年服務(wù)體系的發(fā)展中存在的制約條件

20世紀(jì)90年代后期，我國社區(qū)老年綜合服務(wù)設(shè)施已有近十萬個，現(xiàn)在我同還處于老齡化的初始階段，隨著人口老齡化的深入發(fā)展，更多的老年人將會進(jìn)一步增強(qiáng)對社區(qū)服務(wù)的依賴程度。

我國社區(qū)老年服務(wù)雖然獲得一定的發(fā)展，但在我國的社區(qū)服務(wù)中政府作為社區(qū)服務(wù)的主體，不僅是社區(qū)服務(wù)的提倡者，而且親自參與提供具體社區(qū)服務(wù)，服務(wù)對象不是社區(qū)內(nèi)所有居民，而是社區(qū)內(nèi)最脆弱的以及最無助群體，相應(yīng)的對民間的組織的重要作用卻認(rèn)識不足。因此，隨著人口老齡化的發(fā)展這種政府主導(dǎo)的社區(qū)老年服務(wù)逐漸暴露出其存在的不足。

(一)資金投入不足

政府作為社區(qū)服務(wù)主體無力投入更多的資金以滿足老年人日益增長的需要。當(dāng)前政府雖然有對社區(qū)老年服務(wù)的直接資金投入，但這種投入是有限的，并且主要針對社區(qū)內(nèi)的"無老人"(無經(jīng)濟(jì)來源、無法定贍養(yǎng)人、無勞動能力)。社區(qū)服務(wù)發(fā)展所需資金主要是來源于各地街道、居委會舉辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，還有一小部分來源于包括有償型的社區(qū)服務(wù)自我積累、福利生產(chǎn)資助、社會福利有獎募捐、社區(qū)內(nèi)團(tuán)體機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的資助、社區(qū)居民捐獻(xiàn)、社會捐獻(xiàn)與國外捐助，但這些資金的數(shù)量也是極為有限的。以養(yǎng)老設(shè)施為例，2002年全國約有一千萬70歲以上的高齡老人需要照顧，而我國現(xiàn)有的老年福利機(jī)構(gòu)床位總數(shù)僅占老年人總數(shù)的0．8％，與發(fā)達(dá)國家3％一5％的比例相差甚遠(yuǎn)。目前老年人主要靠家庭養(yǎng)老，不到2％的老年人由社會供養(yǎng)。另據(jù)資料顯示5400萬老年人要求提供社區(qū)福利服務(wù)，而現(xiàn)有的社區(qū)老年福利服務(wù)設(shè)施和家政服務(wù)卻十分匱乏。

(二)由政府部門提供的服務(wù)存在著服務(wù)項(xiàng)目不符合對象的需要、服務(wù)質(zhì)量不高、效率低下、專業(yè)化程度低的問題我國社區(qū)老年服務(wù)在社區(qū)層面主要由基層政府的派出機(jī)構(gòu)一街道辦事處負(fù)責(zé)，更具體的由社區(qū)居民委員會執(zhí)行。二者一個是隸屬于政府的職能部門，另一個雖名為城市居民的自治組織，實(shí)際上已成為街道辦事處的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)完成街道辦事處下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)。不僅具有與政府部門相同的管理機(jī)制，同時還具有政府部門的缺點(diǎn)。提供的服務(wù)不符合對象的需要，對老年人的需求變化反映遲滯。并且政府的壟斷還使其它民間社會福利組織難于進(jìn)入禮區(qū)老年服務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致政府所辦的社區(qū)老年服務(wù)由于缺少競爭而創(chuàng)新意識不足，服務(wù)質(zhì)量有待于提高。

(三)以政府為主導(dǎo)的社區(qū)老年服務(wù)在管理上也受到政府部門條塊分割的影響，協(xié)調(diào)管理成本加大

我國社區(qū)服務(wù)的管理體制是"政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、社會參與"。但實(shí)際上基層社區(qū)的現(xiàn)狀是各部門林立，條塊分割。這種新的管理體制依靠舊的行政組織去執(zhí)行其效力必然大打折扣，造成條塊矛盾愈益突出。由于社區(qū)老年服務(wù)丁作涉及民政、工商、物價、勞動、衛(wèi)生、教育等眾多的部門，遇到不同的問題，只能找相應(yīng)的部門協(xié)調(diào)。各部門之間經(jīng)常會互相推諉、扯皮，不利于社區(qū)老年服務(wù)工作的開展，街道辦事處將大量時間精力浪費(fèi)在協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系上，客觀上也使協(xié)調(diào)管理成本加大。

二、非營利組織在政府主導(dǎo)型社區(qū)養(yǎng)老體系中的定位

在中國20世紀(jì)80年代非營利組織已經(jīng)非?；钴S，尤其是在改革開放較早的東南沿海地區(qū)。這些非營利組織在社會生活中已逐漸顯示出不同于政府和企業(yè)的獨(dú)特作用，成為滿足人們社會需求的另外一條途徑。非營利組織并非不從事營利性活動，而是其利潤不用于分配。非營利組織的目標(biāo)定位于促進(jìn)社會公益事業(yè)，與企業(yè)首先追求利潤最大化有所不同。也就是說非營利組織非常適合從事社區(qū)老年服務(wù)這樣的社會服務(wù)事業(yè)。這類事業(yè)一般是政府不適合直接做，而營利的企業(yè)又不愿做的事務(wù)。這就為解決中國當(dāng)前的人口老化問題提供了另一種思考方向，即可以在社區(qū)培育或引進(jìn)非營利組織，為有需要的老年人提供各種不同類型、不同層次的服務(wù)。借鑒國外應(yīng)對老齡化社會的經(jīng)驗(yàn)，積極發(fā)展非營利組織使其進(jìn)入社區(qū)承擔(dān)老年人養(yǎng)老所需服務(wù)，使老年人不離開家庭或生活的社區(qū)更符合中國的文化傳統(tǒng)，并且對于減輕國家的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)"社會福利社會化"改革將具有重要意義。

(一)非營利組織及特征

非營利組織(Non-profitOrganization簡稱NP0)在罔外也稱為非政府組織、第三部門、慈善組織、公益組織、志愿組織等。美國約翰一霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心認(rèn)為非營利組織具有如下五個特：正規(guī)性、民問性、非營利性、自治性以及志愿性。

我國非營利組織所指的是指在民政部門登記注冊的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位。國內(nèi)有的研究者認(rèn)為這五類組織中同屬于非營利組織：社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、民問自發(fā)組織、單位內(nèi)部不需要登記注冊的組織、廣大農(nóng)村的專業(yè)協(xié)會。也就是說我同處于社會轉(zhuǎn)型期的非營利組織有著自己特殊性，即民間性和自治性不足，而官方色彩過濃，筆者對非營利組織界定為：在政府和企業(yè)之外依法成立的，通過有效整合社會資源，相對獨(dú)立地開展不以營利為目的的從事公益性活動的組織。

(二)非營利組織提供社區(qū)老年服務(wù)所具有的優(yōu)勢

盡管困內(nèi)外研究者對非營利組織的認(rèn)識存在分歧，但在非營利組織具有公益性與福利性的特征這一點(diǎn)上達(dá)成共識，即非營利組織并非不從事營利性活動，而是其利潤不分配。非營利組織的日標(biāo)定位于促進(jìn)社會公益事業(yè)，業(yè)首先追求利潤最大化有所不同。

三、制約非營利組織發(fā)展的因素

非營利組織自身具有的優(yōu)勢使它適合于承擔(dān)社區(qū)老年服務(wù)，我閏的非營利組織自20世紀(jì)80年代改革開放后雖有所發(fā)展，但南于我國的"強(qiáng)政府、弱社會"傳統(tǒng)及政治、禮會改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革，使得非營利組織的發(fā)展受到限制，妨礙其介入社提供服務(wù)的功能發(fā)揮。主要體現(xiàn)為制度的約束與非營利組織自身的不足兩方面。

(一)制度因素的制約

主要體現(xiàn)為對于非營利組織嚴(yán)格的記審查制度、雙重管理制度、監(jiān)管不力和缺少制度性的資金支持。我同對非營利組織的成立采取雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管和登記前要具備嚴(yán)格的條件。如社團(tuán)登記要符合下述條件：會員必須要有五十人以上的個人會員和三十個以上的單位會員，個人會員、單位會員混合組成的會員總數(shù)不得少于五十個；經(jīng)費(fèi)方面，除要有合法的經(jīng)費(fèi)來源外，還規(guī)定全國性的社團(tuán)要有十萬元以上的活動資金，地方性的社和跨行政區(qū)域的社要有三萬元以上的活動資金。具備這些條件后要先要接受業(yè)務(wù)主管單位的審查，然后接受民政部門的冉次審查。

(二)非營利組織自身存在的不足

資金不足。缺乏資金是世界各地的非營利組織的普遍問題，但是在我同顯得尤為突出。來自清華大學(xué)的調(diào)查表明，41．1％的非營利組織表示當(dāng)前最主要的問題是資金缺乏。甚至有些非營利組織由于資金缺乏已瀕于停頓的狀態(tài)。

自治性不足。自治性指非營利組織既不是政府的組成部分或分支機(jī)構(gòu)，也承擔(dān)政府的職能，在遵守法律或不違法的前提下，其決策和行為不受政府的影響。這是非營利組織別是于政府部門的重要特征。但是我同的相多的非營利組織或者是由政府職能部門轉(zhuǎn)變過來的，或者政府部門直接建立的，他們在組織職能、活動方式、管理體制等方面過于依賴政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。這使許多非營利組織成為"準(zhǔn)政府部門"。具有深厚的官方色彩和行政化傾向，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性，不能對自身進(jìn)行有效的管理。

志愿精神不足。志愿精神是非營利組織的精髓，活動在我國城市社區(qū)中的社志愿者多由居委會成立組織，配合街道辦事處開展活動，客觀上他們開展的鄰里互助志愿服務(wù)活動使社區(qū)內(nèi)弱勢群體受益，方便了居民的生活。但在現(xiàn)今社會轉(zhuǎn)型期，人們的思想多元化，追求獨(dú)立與自由。行政動員難以得到人們的認(rèn)同，影響了人們的自愿參與積極性。

四、解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中非營利組織發(fā)展問題的對策

(一)建立健全科學(xué)的管理監(jiān)督制度體系

建立完備的非營利組織法律制度體系，并修改完善現(xiàn)行的有關(guān)非營利組織登記管理法律與法規(guī)，采取培育非營利組織的支持措施，為非營利組織發(fā)展創(chuàng)造寬松的條件。使非營利組織更好發(fā)揮功能承擔(dān)為社區(qū)服務(wù)的重任，緩解我國面臨的人口老齡化的社會危機(jī)。

(二)加強(qiáng)非營利組織的自身建設(shè)

針對我國非營利組織自身存在的不足，應(yīng)明確組織服務(wù)社會的公益使命。樹立起以非營利性、志愿精神服務(wù)于社會的理念與使命，區(qū)別于追求利潤的企業(yè)。

加強(qiáng)內(nèi)部組織制度建設(shè)。主要是健全各項(xiàng)管理制度，包括：規(guī)范組織活動的運(yùn)作程序，糾正活動中的行政化、官僚化傾向，提高效率；健全財務(wù)管理程序，增加財務(wù)運(yùn)作的透明度；健全人事制度，選聘、任用高素質(zhì)的管理人員；健全監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督主要遵循透明度的原則，即信息披露、信