淺論公務(wù)員薪酬?duì)顩r研究述評

淺論公務(wù)員薪酬?duì)顩r研究述評

〔論文關(guān)鍵詞]公務(wù)員薪酬制度薪酬管理

[論文摘要]公務(wù)員薪酬制度是社會薪酬制度體系中一個不可分割卻又相對特殊的重要組成部分。現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度已穩(wěn)定運(yùn)行10余年，在推行公務(wù)員制度和保障社會穩(wěn)定中發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但伴隨著我國社會、政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化，現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度在運(yùn)行和管理中也逐步暴露與外部環(huán)境不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性障礙因此，考察公務(wù)員整體薪酬現(xiàn)實(shí)狀況，并揭示其運(yùn)行和管理中存在的問題，對于我國公務(wù)員薪酬制度改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

薪酬，作為評價個人價值的經(jīng)濟(jì)尺度，是組織用來吸引、留住和激勵員工的主要手段。而公務(wù)員薪酬制度是社會薪酬制度體系中一個不可分割卻又相對特殊的重要組成部分，它既直接關(guān)系到公務(wù)員個人的經(jīng)濟(jì)利益，又涉及到社會公平的價值目標(biāo)，更是政府吸引優(yōu)秀人才、穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍和提升行政效能的重要保證，對整個國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展都會產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響，因而，受到各國政府的普遍重視。在1993年實(shí)施的薪酬制度改革中，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的薪酬制度相脫離，建立了相對獨(dú)立的具有中國特色的公務(wù)員薪酬制度體系?，F(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度體系已穩(wěn)定運(yùn)行10余年，在推行公務(wù)員制度和保障社會穩(wěn)定中發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但隨著我國社會、政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化，公務(wù)員薪酬制度在發(fā)展和完善的過程中也逐步暴露出與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性障礙和問題。因此，考察公務(wù)員整體薪酬現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步揭示公務(wù)員薪酬制度運(yùn)行和管理中存在的問題，對于我國公務(wù)員薪酬制度改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公務(wù)員整體薪酬的現(xiàn)實(shí)狀況分析

1993年，在建立國家公務(wù)員制度的同時實(shí)施了第三次薪酬制度改革，其主要目的在于建立適應(yīng)中國國情的、具有中國特色的公務(wù)員薪酬制度。經(jīng)過10余年的逐步發(fā)展和完善，現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度在穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍和提高行政效能等方面發(fā)揮了較大的作用。公務(wù)員整體薪酬?duì)顩r主要表現(xiàn)為:

1.工資水平穩(wěn)步增長。工資水平是用來衡量員工個人價值和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要經(jīng)濟(jì)尺度。改革開放以來，尤其是建立國家公務(wù)員制度以來，公務(wù)員工資水平也不斷穩(wěn)步增長。一方面，我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為公務(wù)員工資水平的增長提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動力。經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展要求公務(wù)員工資水平保持合理比例的增長，同時，也為公務(wù)員水平的提升提供了堅實(shí)的財政保障。另一方面，自1993年建立公務(wù)員制度以來，國家分別在1997年、1999年、2001年1月、2001年10月和2003年連續(xù)5次給公務(wù)員加薪，折射出對提高公務(wù)員隊(duì)伍薪酬待遇的重視程度。從行業(yè)平均工資水平看，國家機(jī)關(guān)的平均工資水平一直在穩(wěn)步提升。國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)及社會團(tuán)體的平均工資水平在國民經(jīng)濟(jì)巧大行業(yè)中的排名也從1995年的第12名逐步上升到2002年的第7名。

2.工資結(jié)構(gòu)趨于合理。國家行政機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)決定了公務(wù)員薪酬與社會其他行業(yè)相比具有一定的獨(dú)特性。在1993年的第三次工資制度改革中，我國在總結(jié)40多年來實(shí)行的職務(wù)等級工資制和以職務(wù)為主的結(jié)構(gòu)工資制的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上確立了符合機(jī)關(guān)特點(diǎn)的職級工資制度，迄今已穩(wěn)定運(yùn)行十余年。職級工資制由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四個部分構(gòu)成，結(jié)構(gòu)合理，綜合體現(xiàn)了影響工資的多個因素和成分，職務(wù)工資和級別工資構(gòu)成職級工資的主體。職務(wù)工資是根據(jù)公務(wù)員職務(wù)高低、責(zé)任輕重、工作難易程度和職務(wù)貢獻(xiàn)確定相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)按勞分配的原則。級別工資則按公務(wù)員的能力和資歷確定工資標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員的級別共分為巧級，一個級別設(shè)置一個工資標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)工資按照大體維持公務(wù)員基本生活費(fèi)用來確定，各職務(wù)人員均執(zhí)行相同的基礎(chǔ)工資，旨在保障公務(wù)員的生活質(zhì)量。工齡工資按公務(wù)員的工作年限確定工資標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)公務(wù)員的積累貢獻(xiàn)。

3.地區(qū)薪酬模式呈現(xiàn)多樣性。我國政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化對現(xiàn)行的薪酬制度體系造成了巨大的沖擊，為了適應(yīng)這些變化，地方政府開始不斷探索更具公平性和激勵性的薪酬改革模式。當(dāng)前，在現(xiàn)行的分級財政管理體制下，我國不同省市之間的公務(wù)員薪酬模式日益呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。在中央集中管理和領(lǐng)導(dǎo)下，具有獨(dú)立財政權(quán)的地方政府根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政狀況自主、科學(xué)而合理地制定相適應(yīng)的薪酬改革模式。各地區(qū)在制定各自的薪酬模式的過程中，充分運(yùn)用薪酬杠桿的激勵效應(yīng)和優(yōu)化人才資源配置的功能，以期達(dá)到提高行政效能、吸引和留住政府急需的稀缺人才及反腐倡廉的目的。因此，在綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政狀況、公務(wù)員工資現(xiàn)狀等因素，同時借鑒國外發(fā)達(dá)國家公務(wù)員薪酬制度的基礎(chǔ)上，部分地區(qū)形成了具有鮮明中國特色的政府主導(dǎo)型的公務(wù)員薪酬改革模式，目前，由于我國市場化程度還不是很完善，已在部分地區(qū)實(shí)行的薪酬改革模式有所區(qū)別，內(nèi)容豐富多樣。如圖表所示。

二、公務(wù)員薪酬管理制度中存在的主要問題分析

現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度在我國推行國家公務(wù)員制度的過程中發(fā)揮了積極的穩(wěn)定作用，使國家公職人員順利過渡為政府公務(wù)員。但公務(wù)員制度建立并穩(wěn)定之后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深人和社會的巨大發(fā)展，現(xiàn)有的公務(wù)員薪酬制度在運(yùn)行和管理中逐步凸顯出與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性障礙，人員激勵不足，難以體現(xiàn)薪酬制度的公平性原則和激勵性原則，導(dǎo)致優(yōu)秀專業(yè)人才大量流失的局面。根據(jù)人事部對1998至2002年21個部委抽查的結(jié)果表明，4年間流失本科以上公務(wù)員達(dá)1039人，占同等學(xué)歷公務(wù)員總數(shù)的%，其中，經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)部門人員流失尤其嚴(yán)重。

1我國公務(wù)員薪酬制度還未被納入法制化管理的軌道。

國外發(fā)達(dá)國家非常重視公務(wù)員薪酬制度的法制化建設(shè)，無論是公務(wù)員工資水平的確定、增長的原則、調(diào)整的依據(jù)、薪酬制度的運(yùn)行和控制等均以法律的形式加以明確，如美國早在1962年頒布了《聯(lián)邦工資法》,1970年和1978年又先后頒布《聯(lián)邦工資比較法》和《文官改革法》;日本有《國家公務(wù)員法》;德國的《聯(lián)邦工資法》等。而迄今為止，我國公務(wù)員工資制度的基本原則和依據(jù)沒有以法律形式系統(tǒng)、完整地表述出來，由于無一套成型的公務(wù)員工資法出臺，因此在工資的設(shè)計、調(diào)整、福利增補(bǔ)上都缺乏明確的法律依據(jù)，這反映我國用法律來管理國家公務(wù)員薪酬制度的進(jìn)程仍處于相對滯后的狀態(tài)。近年來，政府連續(xù)5次給公務(wù)員加薪引起很大爭議在很大程度上就是因?yàn)楣べY的調(diào)整水平、調(diào)整程序上均缺乏客觀依據(jù)和法律規(guī)范，導(dǎo)致人們對公務(wù)員加薪的科學(xué)性和合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。

2.公務(wù)員平均工資水平相對偏低。

公務(wù)員從事復(fù)雜的腦力勞動，在其身上也形成了較多的人力資本，因而，公務(wù)員工資水平是人力資本形成和運(yùn)作的內(nèi)在的必然要求。就我國公務(wù)員工資水平的現(xiàn)狀而言，從縱向看，自1993年以來，公務(wù)員工資水平保持穩(wěn)定增長的態(tài)勢;但從橫向看，公務(wù)員平均工資水平在國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)中處于相對偏低的水平。根據(jù)中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體的平均工資水平在2001年第一次達(dá)到社會各行業(yè)的平均工資水平，在15大行業(yè)中排名第7位。而2002年中國經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測中心對北京、上海和廣州三大城市居民的一項(xiàng)調(diào)查顯示，僅%的受訪者認(rèn)為現(xiàn)階段中國公務(wù)員的工資水平偏高，%的受訪者認(rèn)為其工資水平適中，另外%的受訪者則認(rèn)為偏低。這在一定程度上說明，現(xiàn)階段公務(wù)員工資水平仍處于中等偏低的區(qū)位。尤其對于公務(wù)員系統(tǒng)中處于較高層次的公務(wù)員崗位而言，目前的制度工資水平難以反映崗位所承擔(dān)的職責(zé)、工作復(fù)雜度和相應(yīng)的價值貢獻(xiàn)，無法體現(xiàn)按勞分配原則和人力資本的價值，工資水平缺乏外部競爭性我國加人WTO之后，公務(wù)員素質(zhì)和能力的提升在國家綜合國力的競爭中將越來越具有決定性的意義。在人才競爭將越發(fā)激烈的今天，公務(wù)員工資水平相對偏低的現(xiàn)狀將不利于吸收并留住優(yōu)秀人才，不利于保持公務(wù)員系統(tǒng)的穩(wěn)定性和先進(jìn)性。

3.公務(wù)員內(nèi)部薪酬分配中平均主義傾向較嚴(yán)重，無法充分體現(xiàn)按勞分配的原則和激勵功能。

公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)主要包括基本工資、津貼和福利三個組成部分，在公務(wù)員薪酬制度中發(fā)揮各自獨(dú)特的作用，其中，工資在薪酬結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，是薪酬結(jié)構(gòu)的核心部分，是按勞付酬原則的重要體現(xiàn)。在我國的職級工資制中，主要依據(jù)職務(wù)來計量國家機(jī)關(guān)工作人員的勞動量，具有很大的局限性。首先，從橫向看，因工作系列的不同使得擔(dān)任同一職務(wù)的公務(wù)員在承擔(dān)責(zé)任、工作復(fù)雜性和能力以及貢獻(xiàn)上有顯著不同，相應(yīng)的在工資分配上也應(yīng)有所區(qū)別。但現(xiàn)行的薪酬制度忽視不同工作系列對知識、能力具有不同要求的客觀現(xiàn)實(shí)，簡單地以職務(wù)作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量公務(wù)員的工作量，客觀上導(dǎo)致了薪酬分配上的平均主義傾向，同時，在一定程度上也強(qiáng)化了“官本位”意識。其次，從縱向看，工資標(biāo)準(zhǔn)的起薪點(diǎn)(指基礎(chǔ)工資)過低，職務(wù)之間的級差太小，很難體現(xiàn)對生活成本、責(zé)任風(fēng)險、職務(wù)貢獻(xiàn)的補(bǔ)償意義?；A(chǔ)工資是用來維持公務(wù)員基本生活費(fèi)用而確定的，而目前，經(jīng)過連續(xù)加薪之后，公務(wù)員的基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)從1997年的50元上升至2001年的230元，有了較大幅度的提高，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價水平的提升相比，該標(biāo)準(zhǔn)仍偏低。從職務(wù)級差來看，同一檔次的不同職務(wù)工資差不超過250元，一般在70-80元左右;同一職務(wù)工資檔次的級差最高差額為120元，最低差額是12元，平均在30-40元之間，職務(wù)間的級差非常小，一定程度的平均化現(xiàn)象仍存在。實(shí)際運(yùn)行中，根據(jù)2001年廣東省統(tǒng)計局等單位對該省市機(jī)關(guān)公務(wù)員工資狀況的調(diào)查，公務(wù)員工資差距正逐步擴(kuò)大，高級公務(wù)員的工資太低，差距沒有拉開。以2001年10月公務(wù)員工資調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)計算，公務(wù)員中正廳級的基本工資最高才1911元，而一名普通科員的基本工資最高也有895元，僅相差倍，這不能很好地反映出不同職務(wù)級別在履行職務(wù)上的勞動差別，職責(zé)與報酬不對等，加劇了平均主義傾向，不利于工資激勵機(jī)制作用的發(fā)揮。此外，職級工資結(jié)構(gòu)過于固定，缺乏必要的彈性，無法體規(guī)同一崗位公務(wù)員之間在能力和績效水平上的差別，直接導(dǎo)致“干與不干一樣”、“干多與干少一樣”、“干好與干壞一樣”，平均主義傾向嚴(yán)重。公務(wù)員薪酬分配制度欠缺內(nèi)部公平性，這不僅難以發(fā)揮出薪酬分配的激勵功能，還會引發(fā)優(yōu)秀的專業(yè)人才流失等負(fù)面效應(yīng)，必須加以改革。

4、以職級工資為主的薪酬主系統(tǒng)與以獎金、津貼為主的薪酬輔系統(tǒng)倒掛，弱化薪酬制度的宏觀調(diào)控管理的職能。

工資、津貼和福利三個組成部分在公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)中的性質(zhì)、地位和作用各不相同。工資居主導(dǎo)地位，構(gòu)成薪酬制度的主體，是按勞分配原則的重要體現(xiàn);津貼是對工資的重要補(bǔ)充，其作用主要表現(xiàn)在三個方面:一是彌補(bǔ)各地區(qū)物價水平不同而造成的基本生活成本的差異;二是由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡，津貼可滿足公務(wù)員保持與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相當(dāng)層次人員的相近生活素質(zhì)而產(chǎn)生的訴求;三是對于在特殊環(huán)境和特殊崗位上工作的公務(wù)員所付出的額外勞動的補(bǔ)償，福利是公務(wù)員薪酬制度的必要補(bǔ)充，它解決的是公務(wù)員的生活負(fù)擔(dān)、共同物質(zhì)文化需要和社會保障等問題。

從實(shí)際運(yùn)行看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價水平的差距，地區(qū)之間公務(wù)員的收人差距正在擴(kuò)大，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》，我國機(jī)關(guān)的平均工資水平最高省與最低省在2001年的平均差距達(dá)到近3倍;而即使在同一省不同縣市、不同部門之間的薪酬也極不均衡，缺乏科學(xué)性和合理性。根據(jù)2001年廣東省統(tǒng)計局的調(diào)查，同一地區(qū)不同單位的公務(wù)員執(zhí)行不同的工資政策。以廣州市為例，從職務(wù)看，廣州市機(jī)關(guān)公務(wù)員正廳級至副科級平均比廣東省直廳局單位公務(wù)員相應(yīng)職務(wù)要高出1000元左右;在市直機(jī)關(guān)和省直機(jī)關(guān)各單位中，部門之間的工資差別也很大，稅務(wù)部門單位正處級月平均工資比檔案部門單位正處級要高出1000元左右;即使同在廣東省，工資政策也各不相同，并相差懸殊。梅州市公務(wù)員的工資只相當(dāng)于深圳的幾分之一。根據(jù)薪酬結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析可知，薪酬不均衡集中表現(xiàn)在以職級工資為主的薪酬主系統(tǒng)與以獎金、津貼為主的薪酬輔系統(tǒng)倒掛，由各地區(qū)、各部門自行發(fā)放的制度外工資收人在公務(wù)員總薪酬收人中所占比重過高，從而導(dǎo)致地區(qū)間、行業(yè)間和部門間的薪酬存在較大差距。目前，機(jī)關(guān)的基本工資基本能按照國家統(tǒng)一規(guī)定的工資制度正常運(yùn)行，但基本工資之外的津貼、補(bǔ)貼名目繁多，標(biāo)準(zhǔn)和渠道也各不相同，據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的總薪酬收人一般要比其基本工資高出幾倍。這使得由國家統(tǒng)一制定的制度性的工資收人對公務(wù)員尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)和權(quán)力部門的薪酬總收人影響很小，大大弱化了國家薪酬制度的宏觀調(diào)控力度。

5、公務(wù)員薪酬制度的運(yùn)行機(jī)制尚不完善，欠缺科學(xué)性和合理性。

相對于其他行業(yè)，公務(wù)員群體具有一定的特殊性。他們既是社會公共資源的掌控者和管理者，又是社會公正和公平的維護(hù)者。公務(wù)員的工資支出屬于國家財政支出的一部分，而這主要來源于納稅人繳納的財政稅收。因此，公務(wù)員的薪酬水平的確定涉及到財政再分配的公共問題，應(yīng)經(jīng)過科學(xué)測算。目前，以美國、日本為首的西方發(fā)達(dá)國家在公務(wù)員薪酬水平的確定上建立了完善平衡比較機(jī)制:由薪酬調(diào)查部門定期跟蹤企業(yè)中相同或類似的崗位的工資水平，以此為依據(jù)，對公務(wù)員的薪酬水平進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。可見，在市場經(jīng)濟(jì)體系比較完善的西方國家，公務(wù)員的薪酬水平的決定已經(jīng)市場化。我國原則上規(guī)定公務(wù)員工資制度的運(yùn)行應(yīng)遵循正常增資原則、平衡比較原則和物價補(bǔ)償原則，即公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國有企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的增長和物價指數(shù)作出相應(yīng)的調(diào)整。但在實(shí)際運(yùn)行過程中并未完全建立一個公正、合理的公務(wù)員工資水平的評估機(jī)制來及時調(diào)整公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)。一方面，當(dāng)前公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整水平、調(diào)整程序和調(diào)整時間缺乏法制化管理。隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和人們生活水平的提高，公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之調(diào)整。但在1993年至1997年間，公務(wù)員的工資沒有調(diào)整過;而在1999年至2003年間，則連續(xù)4次調(diào)整公務(wù)員工資，以“小步慢跑”的形式彌補(bǔ)公務(wù)員工資與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。但無論是調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的確定，還是調(diào)整程序和調(diào)整時間都沒有通過科學(xué)、公開的方式進(jìn)行分析和論證，法律依據(jù)不足。另一方面，我國公務(wù)員系統(tǒng)建立的與國有企業(yè)管理人員的工資大體持平的工資決定機(jī)制已經(jīng)滯后于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，其局限性逐漸暴露。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深人，我國國民經(jīng)濟(jì)中所有制結(jié)構(gòu)已發(fā)生很大變化，這使得該規(guī)定已存在諸多不科學(xué)的因素，表現(xiàn)在:第一，目前在國民經(jīng)濟(jì)體系中，國有經(jīng)濟(jì)的比重正逐步降低，其對社會工資水平的代表性顯然不足;第二，按照市場經(jīng)濟(jì)的公平原則，集體、外資、私營等經(jīng)濟(jì)形式都是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而且其在國