我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題探析

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題探析

[摘要]社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要方面，是保持社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想建立在豐富的理論基礎(chǔ)上，有著深厚的歷史積淀，符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)踐探索。進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要以建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為突破口，需要?jiǎng)?chuàng)新制度、破解資金難題、統(tǒng)一管理體系和健全法律。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；社會(huì)養(yǎng)老保障制度；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國(guó)進(jìn)人新的發(fā)展時(shí)期黨和政府的重要理念。2003年10月中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)明確提出“五個(gè)統(tǒng)籌”思想，并且把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展置于第一位。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是在我國(guó)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成二元結(jié)構(gòu)格局的歷史背景下提出來(lái)的。十六大明確提出，我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義建設(shè)中存在的一個(gè)突出問(wèn)題是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒(méi)有改變，這是我國(guó)在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累的結(jié)果；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，是帶有普遍性的傾向。我國(guó)在總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)軌時(shí)：期，統(tǒng)籌發(fā)展就是我國(guó)在這樣的特定歷史條件下的戰(zhàn)略抉擇。

在社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”具有豐富的內(nèi)涵，它可以是一種發(fā)展理念，是一種工作思路和方法，是科學(xué)合理的政策導(dǎo)向過(guò)程，也可以是一種理想狀態(tài)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指堅(jiān)持把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為一個(gè)整體來(lái)看待的理念，按照城市與農(nóng)村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度的工作思路和方法，制定科學(xué)合理的政策，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的理想。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法之一。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“城鄉(xiāng)一體化”既有聯(lián)系又有區(qū)別。它們都把城市與農(nóng)村的發(fā)展作為一個(gè)整體而不是割裂地加以考慮，但是城鄉(xiāng)一體化更多的可被作為一種長(zhǎng)遠(yuǎn)奮斗的目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)融合的結(jié)果，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要盡力消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是走向一體化的過(guò)程。區(qū)別“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與“城鄉(xiāng)一體化”就是要克服城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的急于求成的誤區(qū)，樹(shù)立循序漸進(jìn)的觀念。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的條件下，從城鄉(xiāng)開(kāi)通、聯(lián)合、再發(fā)展到城鄉(xiāng)融合，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是長(zhǎng)期奮斗的過(guò)程。

“社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要組成部分。作為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度主要部分的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)之間有著顯著的差別(如表1所示)。城鎮(zhèn)職工有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的依靠，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人帳戶模式從根本上不能解決占中國(guó)人口70％的農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題?！梆B(yǎng)兒防老”依然是農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)選擇。城鄉(xiāng)二元化的養(yǎng)老保障制度是我國(guó)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求。

“社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是指在構(gòu)建我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系中堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和要求，把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)的整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度，逐漸打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度分割的二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)一體化。

社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是長(zhǎng)期的過(guò)程，根據(jù)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，可分為初級(jí)階段和高級(jí)階段：初級(jí)階段是從現(xiàn)在到2020年，主要任務(wù)和目標(biāo)是基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，這與黨的十六屆六中全會(huì)提出的2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)是一致的。它強(qiáng)調(diào)的是覆蓋而不是統(tǒng)一，在承認(rèn)城鄉(xiāng)二元社會(huì)養(yǎng)老保障體系將繼續(xù)存在這樣一個(gè)事實(shí)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌的內(nèi)容、方式和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可以不完全城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而應(yīng)該統(tǒng)分結(jié)合，并在漸進(jìn)發(fā)展中以統(tǒng)融分，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，分階段、有步驟地逐步化異趨同。高級(jí)階段是從2020年到2050年，主要任務(wù)和目標(biāo)是形成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。按照我們國(guó)家“三步走”的戰(zhàn)略，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到本世紀(jì)中葉要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。到那時(shí)，我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度不論是在社會(huì)保障項(xiàng)目上，還是在區(qū)域、群體上，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全面的、多層次的綜合銜接，最后，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

二、社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的要求，它為市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置創(chuàng)造良好條件。城鄉(xiāng)差別的社會(huì)養(yǎng)老保障制度已成為城鄉(xiāng)從業(yè)人員在不同體制間流動(dòng)的桎梏，從而阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的制度框架是完全不同的，兩個(gè)體系之間不能銜接。當(dāng)一個(gè)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村青年在城鎮(zhèn)找到工作崗位后，按照當(dāng)前的做法，應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，但由于城鄉(xiāng)兩個(gè)體系之間不能銜接，導(dǎo)致新舊兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)身份的沖突無(wú)法避免。隨著我國(guó)農(nóng)村青壯年人口的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，必然會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的生活在農(nóng)村的居民參加城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系的局面。因此，兩個(gè)體系間需要建立內(nèi)在的聯(lián)系，制定相關(guān)政策，讓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障與城市社會(huì)養(yǎng)老保障相互銜接，使得不管是離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民，還是進(jìn)城民工，都不會(huì)因工作方式的轉(zhuǎn)換、身份的變化而影響?zhàn)B老金的獲得。

第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。我國(guó)農(nóng)業(yè)的根本出路是提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，而這需要兩方面的條件：一是規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)行機(jī)械化耕種；二是加大農(nóng)業(yè)投入，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。從生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大來(lái)看，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺位，農(nóng)民們只能把養(yǎng)老的希望寄托在土地上，不愿意放棄對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得規(guī)?；?jīng)營(yíng)存在相當(dāng)?shù)睦щy。從生產(chǎn)的投人來(lái)看，養(yǎng)老問(wèn)題的不確定性，影響了農(nóng)民擴(kuò)大再生產(chǎn)的積極性。很多農(nóng)民選擇儲(chǔ)蓄養(yǎng)老，從而使得投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金少之又少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展后勁不足。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，使農(nóng)民也像城市人一樣沒(méi)有養(yǎng)老的后顧之憂，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

第三，解決農(nóng)村老年危機(jī)的明智選擇。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、市場(chǎng)化，以家庭為單位的封閉式的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始被各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體所取代，農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活節(jié)奏加快，人們的價(jià)值觀念也隨之發(fā)生了變化，代際之問(wèn)在思想、生活方式上的差異構(gòu)成了越來(lái)越明顯的“代溝”，大家庭不斷地趨于解體，家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化，從而削弱了家庭養(yǎng)老保障的功能；土地的公有制使農(nóng)民生病或年老后最需要錢的時(shí)候不能變賣土地，幾十年的農(nóng)業(yè)集體化和公社化體制導(dǎo)致農(nóng)民一生積聚的財(cái)富也非常有限，大多數(shù)地方的老年農(nóng)民都沒(méi)有足夠的積蓄來(lái)安享晚年；國(guó)家提供的救濟(jì)和養(yǎng)老院等福利設(shè)施對(duì)老年人的需要是杯水車薪。在這種情況下，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題只能由社會(huì)養(yǎng)老保障來(lái)解決。

第四，促進(jìn)社會(huì)的公平和穩(wěn)定的需要。城鄉(xiāng)之間的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平造成城鄉(xiāng)居民嚴(yán)重的貧富差距。從理論上說(shuō)，社會(huì)保障制度作為收入再分配的“調(diào)節(jié)器”，應(yīng)該成為縮小貧富差距的重要手段，但在實(shí)踐中，中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度的收入再分配功能嚴(yán)重扭曲，不但沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，反而因其不公進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)居民的收入差距，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間事實(shí)上的不平等。在城市，大多數(shù)人可以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，這種養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合。但農(nóng)民無(wú)法享受這些保障待遇。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是自己繳費(fèi)為主，國(guó)家給予政策支持。農(nóng)民不能像城市人那樣享受國(guó)家提供的社會(huì)保障待遇，這是城鄉(xiāng)居民在享受權(quán)利上的不平等，使得本來(lái)貧困的農(nóng)民更加貧困，這是一種十分典型的“劫貧濟(jì)富”現(xiàn)象，無(wú)疑加大了中國(guó)收入分配的貧富差距，容易造成社會(huì)的緊張和沖突。農(nóng)民用于養(yǎng)老保障的開(kāi)銷占了農(nóng)民收入很大的比重，農(nóng)民一旦享有社會(huì)保障，他們的實(shí)際收入必將會(huì)大大增加，體現(xiàn)了社會(huì)公平。

三、社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理論基礎(chǔ)、歷史發(fā)展和實(shí)踐探索

第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的理論基礎(chǔ)。馬克思主義創(chuàng)始人以科學(xué)的唯物史觀為依據(jù)，把城鄉(xiāng)差別和對(duì)立的產(chǎn)生與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展放到生產(chǎn)力發(fā)展的背景下去分析，認(rèn)為城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。他們科學(xué)地揭示了資本主義制度下形成和發(fā)展的城鄉(xiāng)對(duì)立，并認(rèn)為資本主義大工業(yè)的發(fā)展，又為城鄉(xiāng)對(duì)立的消滅創(chuàng)造了條件。城市和鄉(xiāng)村對(duì)立的消滅不僅是可能的，而且是現(xiàn)實(shí)的需要。只有在社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的基礎(chǔ)上，才能消滅城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。城鄉(xiāng)差別的消滅是建設(shè)共產(chǎn)主義社會(huì)的一個(gè)根本條件和共產(chǎn)主義社會(huì)的一個(gè)根本標(biāo)志。馬克思認(rèn)為，在未來(lái)的共產(chǎn)主義社會(huì)，“把農(nóng)業(yè)同工業(yè)結(jié)合起來(lái)，促使城鄉(xiāng)之間的差別逐步消滅”。

根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)償原理，調(diào)整發(fā)展進(jìn)程中的城鄉(xiāng)利益分配，讓城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展政策的受益者對(duì)受損者進(jìn)行利益補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市適度支持欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，是通常的做法。而實(shí)施收入分配政策的一個(gè)最重要的做法，就是盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，通過(guò)中央政府和城市區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，建立經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村的社會(huì)保障，以縮小城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的差距。因此，城市區(qū)域的地方政府與居民應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，積極承擔(dān)起支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村發(fā)展的部分責(zé)任，支持和貫徹落實(shí)國(guó)家的“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”政策。

第二，世界社會(huì)養(yǎng)老保障制度的歷史發(fā)展規(guī)律。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，是世界上多數(shù)國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家發(fā)展到一定階段后的必然選擇和普遍遵循的規(guī)律。胡錦濤同志提出的“兩個(gè)趨向”的重要論斷，正是對(duì)這種規(guī)律的揭示。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在推進(jìn)現(xiàn)代化過(guò)程中，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，遵循這種規(guī)律，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同樣具有歷史必然性。

從發(fā)達(dá)國(guó)家所走過(guò)的道路看，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的初期都沒(méi)有覆蓋廣大農(nóng)民，只是在較好地解決了企業(yè)和政府雇員的問(wèn)題以后，才考慮到農(nóng)民。而農(nóng)民社會(huì)保障的待遇水平也是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口的不斷減少而逐漸提高的。西方國(guó)家將農(nóng)民納入了保障范圍，主要是強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的普遍性，在保障基金的籌措上，政府資金扮演重要角色。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在城鄉(xiāng)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體上已經(jīng)達(dá)到人均GDPl000美元的工業(yè)化中期，按發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該進(jìn)入以城促鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的階段。我國(guó)建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保障制度符合歷史發(fā)展的規(guī)律。

第三，我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的初步實(shí)踐。國(guó)家的政策為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度指明了方向。黨的十六屆六中全會(huì)作出了“逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”和“有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的決策；“十一五”規(guī)劃綱要和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》把“建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”作為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，擺在了突出位置。

國(guó)家的政策使農(nóng)村的完全積累制制度模式向城鎮(zhèn)低收入居民拓展，城市的現(xiàn)收現(xiàn)付制度向完全積累制過(guò)渡為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件，對(duì)被征地農(nóng)民、農(nóng)民工和務(wù)農(nóng)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)工作作了重要部署。文件的實(shí)施，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐中的完全積累制制度模式由農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)低收入居民拓展的重要標(biāo)志，同時(shí)也意味著覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度走向?qū)嵺`的條件已經(jīng)基本具備。我國(guó)進(jìn)一步向完全積累制過(guò)渡和轉(zhuǎn)型工作已經(jīng)啟動(dòng)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的發(fā)布，標(biāo)志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的部分積累制的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立；國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的發(fā)布，使城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得到了進(jìn)一步完善，現(xiàn)收現(xiàn)付制度逐步過(guò)渡到部分積累制后，進(jìn)一步向完全積累制過(guò)渡和轉(zhuǎn)型。

這些政策的實(shí)施，意味著被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等低收入群體將以多種方式納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也意味著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)制度創(chuàng)新和制度多元化，已具備覆蓋城鄉(xiāng)居民的可能。

部分地區(qū)的實(shí)踐探索為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度積累了經(jīng)驗(yàn)。青島市《關(guān)于推進(jìn)各市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》把被征地農(nóng)民社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作結(jié)合起來(lái)；安徽省《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外被征地農(nóng)民適用不同保障標(biāo)準(zhǔn)，率先實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障制度對(duì)城鄉(xiāng)被征地居民的全覆蓋；嘉興市實(shí)施了《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定城鄉(xiāng)居民都可以參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，改變了只有企事業(yè)單位職工、被征地農(nóng)民等特定人群才能享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的狀況；蘇州市規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的企業(yè)職工都要參加城保，純農(nóng)民參加農(nóng)保，農(nóng)保和城保之間可以接續(xù)轉(zhuǎn)換；無(wú)錫市以職業(yè)來(lái)劃分和確定參保對(duì)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域企業(yè)職工、純農(nóng)民、被征地農(nóng)民分別實(shí)行不同的保險(xiǎn)體制，各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間有機(jī)銜接，相互貫通，共同構(gòu)成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保護(hù)傘。

四、社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施

社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是綜合性的系統(tǒng)工程，不僅涉及社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化各個(gè)方面，而且需要政府、社會(huì)和個(gè)人多方面的共同努力；不僅要兼顧過(guò)去，立足于現(xiàn)實(shí)，而且要著眼于未來(lái)，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

第一，建立和完善真正意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是突破口。由于目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以個(gè)人繳費(fèi)為主，這項(xiàng)制度所產(chǎn)生的養(yǎng)老金僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而不是國(guó)家再分配的結(jié)果，而社會(huì)保障的基本特征是國(guó)家對(duì)國(guó)民收入再分配，從這個(gè)意義上說(shuō)，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是真正意義上的社會(huì)養(yǎng)老保障，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的缺位是制約社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“瓶頸”。

解決農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障缺位問(wèn)題，必須采取措施解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌基金問(wèn)題，將現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)充上去?；I集農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金，政府應(yīng)該出資支持。從農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的順利運(yùn)行和上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的困難，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府的支持性投入和政府對(duì)制度運(yùn)行的關(guān)注程度是農(nóng)村社會(huì)保障制度成敗的關(guān)鍵。我國(guó)農(nóng)民對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化做出了歷史性貢獻(xiàn)，國(guó)家應(yīng)該拿出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會(huì)統(tǒng)籌基金”，建立起真正意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然后，整合現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，設(shè)計(jì)與城鎮(zhèn)企業(yè)相同的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。應(yīng)統(tǒng)一管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與“做實(shí)的”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金。這樣才能完成養(yǎng)老社會(huì)保障的從“無(wú)”到“有”、從“有”到“統(tǒng)”的過(guò)程。

第二，探索能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障的新制度是首要任務(wù)。能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度起碼應(yīng)該具備兩個(gè)條件：一方面，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，可覆蓋城鄉(xiāng)居民，適應(yīng)不同地區(qū)、群體、單位和個(gè)人的特點(diǎn)與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋；另一方面，從發(fā)展來(lái)看，建立可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)，逐步提高繳費(fèi)和保障水平。個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的模式符合這兩個(gè)條件，中國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村整合的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的終極模式是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的模式。

個(gè)人賬戶是建立城鄉(xiāng)整合的社會(huì)養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)，應(yīng)逐步提高單位繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶的比例，加快做實(shí)個(gè)人賬戶的進(jìn)程，同時(shí)逐步縮小統(tǒng)賬賬戶比例。個(gè)人賬戶待制度運(yùn)行一段時(shí)期后再逐步做實(shí)做大。以個(gè)人帳戶為目標(biāo)，建立機(jī)制統(tǒng)一、有差別、可銜接的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度。這種具有廣泛適應(yīng)性和可推廣的彈性養(yǎng)老保障制度模式，符合社會(huì)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度的條件。

第三，社會(huì)養(yǎng)老保障資金的籌集和管理是必須破解的難題。首先，加大政府財(cái)政支持。一要建立參保補(bǔ)貼制度，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。政府可通過(guò)實(shí)行繳費(fèi)補(bǔ)貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補(bǔ)等多種參保補(bǔ)貼方式，通過(guò)政府補(bǔ)貼，引導(dǎo)和扶持城鄉(xiāng)居民普遍參加社會(huì)養(yǎng)老保障制度。要研究將僅僅用于城鎮(zhèn)居民社會(huì)統(tǒng)籌的資金轉(zhuǎn)為用于城鄉(xiāng)居民均等的參保補(bǔ)貼資金的辦法，逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公平普惠的參保補(bǔ)貼制度，實(shí)行基本養(yǎng)老金的全