我國反壟斷法對自然壟斷行業(yè)的規(guī)制

我國反壟斷法對自然壟斷行業(yè)的規(guī)制

論文摘要：世界各國反壟斷法對自然壟斷行業(yè)的適用是循序漸進的，自然壟斷行業(yè)競爭水平的變化，根本上決定了反壟斷法對自然壟斷行業(yè)是否適用以及適用的范圍。當前我國的自然壟斷行業(yè)大體上已經處于壟斷與競爭并存的階段，區(qū)別于傳統(tǒng)的自然壟斷，因此一般適用于反壟斷法。此時，在自然壟斷行業(yè)，如何協(xié)調好反壟斷法規(guī)制與行業(yè)監(jiān)管之間的關系顯得尤為重要。

論文關鍵詞自然壟斷反壟斷競爭行業(yè)監(jiān)管

自然壟斷行業(yè)的反壟斷問題一直是個難點。相對于一般的競爭行業(yè)，自然壟斷行業(yè)在競爭水平上存在差距，這便限制了反壟斷法在這些行業(yè)內作用發(fā)揮，但同時也為行業(yè)監(jiān)管預留了一定的空間。這類行業(yè)一般有行業(yè)相關法規(guī)，并由獨立的政府監(jiān)管機構對行業(yè)內的諸如市場準入、價格制定等方面進行直接規(guī)制，防止壟斷。

一、自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制的三種模式

市場競爭性是反壟斷法的適用前提條件。所以自然壟斷行業(yè)競爭水平的變化，根本上決定了反壟斷法對自然壟斷行業(yè)是否適用以及適用的范圍。依據自然壟斷行業(yè)內競爭水平的不同，市場經濟國家相應地也采取不同的規(guī)制模式。這里的規(guī)制模式指反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管在這些行業(yè)內不同程度的適用和協(xié)調模式。

傳統(tǒng)的自然壟斷階段

在此階段，自然壟斷行業(yè)不存在引入競爭的條件。而依據自然壟斷理論，某些行業(yè)具有明顯的規(guī)模經濟和過高的沉淀資本，面對一定規(guī)模的市場需求，與兩家或更多的企業(yè)相比，某單個企業(yè)能夠以更低的成本供應市場，壟斷比競爭更有效率。如果任由市場競爭機制發(fā)揮作用，將會產生不利于社會福利改進及資源最優(yōu)配置的結果。因此這些行業(yè)都被反壟斷法整體列入除外適用的范圍。這種壟斷經營狀態(tài)通過政府的嚴格監(jiān)管來維持，對于所產生的“壟斷定價”、“外部性”等壟斷弊端問題，政府往往采取嚴格的管制。然而，隨著經濟、技術的進步，這種反壟斷法完全豁免而完全由政府管制的制度，不僅沒有增進社會福利，反而產生了一系列損害社會福利的后果，如助長了尋租活動，政府管制出現了失靈。而整個自然壟斷行業(yè)因為不存在競爭，企業(yè)內無提高效率的動力，外無競爭的壓力，普遍存在效率低下，虧損嚴重，價高質低等現象，消費者的福利也遭受損失巨大。

引入競爭后的自然壟斷

隨著經濟技術的進步和競爭水平的不斷提升，傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)越來越多的業(yè)務具備了可競爭性，其中的非自然壟斷性業(yè)務因其具備可競爭性，便逐漸從原行業(yè)中分離出來。在70年代后期和80年代，西方許多政府開始相信，有限度的競爭總能帶來一定好處，放松管制的過程開始了，并產生了一些成果。政府為了打破壟斷格局，不斷在自然壟斷行業(yè)中的可競爭業(yè)務逐步引入競爭，并引入反壟斷法來對競爭環(huán)節(jié)進行規(guī)制，放松管制。于此同時，反壟斷法自身也取得了較大發(fā)展，如確立了社會整體效益價值目標、重視消費者權利的保護、克服自身的不確定性、以及結構主義模式和行為主義模式之間的平衡等，這些都增加了反壟斷法在自然壟斷行業(yè)的適用可行性。

在這樣壟斷與競爭并存的階段，反壟斷法適用于整個自然壟斷行業(yè)采取的是一般適用與例外豁免原則。即反壟斷法將自然壟斷行業(yè)與一般競爭行業(yè)不做區(qū)分，一般適用。而對于那些仍保持自然壟斷屬性而不宜競爭的業(yè)務，通過在行業(yè)法規(guī)定除外事項給予“照顧”。因而在此階段，形成了政府管制和反壟斷法規(guī)制的雙重規(guī)制模式。

完全競爭階段

隨著自然壟斷行業(yè)競爭水平的不斷提高，反壟斷法在除外適用事項的范圍將逐漸縮小，當自然壟斷行業(yè)的全部業(yè)務都具備了可競爭性，自然壟斷行業(yè)完全轉變成了競爭行業(yè)，反壟斷法的除外適用范圍也就基本消失了。在此階段，反壟斷法就像在一般性競爭行業(yè)一樣單獨勝任對這些行業(yè)的規(guī)制，統(tǒng)一適用。而在這種完全的競爭性市場上，充分的競爭迫使價格下降，商品或服務的質量上升，利潤趨近于零，行業(yè)競爭監(jiān)管效率低于反壟斷法適用的效率，監(jiān)管失去了存在的意義。

因此，在自然壟斷行業(yè)，反壟斷法并不當然地適用。只是隨著這些行業(yè)開始引入有效競爭，反壟斷法才有了適用條件。在完全壟斷階段，整體“除外適用”；在壟斷與競爭并存階段，“一般適用”為原則，“除外適用”為例外；在全部業(yè)務可競爭階段，反壟斷法“完全適用”。

二、我國自然壟斷行業(yè)由壟斷向競爭的過渡

自然壟斷行業(yè)競爭水平的變化，根本上決定了反壟斷法對自然壟斷行業(yè)是否適用以及適用的范圍。所以在討論我國反壟斷法對自然壟斷行業(yè)的規(guī)制模式之前，先來看看我國的自然壟斷行業(yè)現狀。

那么，我國的自然壟斷行業(yè)是否還是處于原本傳統(tǒng)意義上的未引入競爭前的完全壟斷狀態(tài)？答案是否定的。在我國反壟斷法還未頒布實施即2008年以前，科學技術不斷進步、市場需求不斷擴張，這導致自然壟斷行業(yè)的自然壟斷性弱化，政府規(guī)制也出現失靈，于是我國在絕大多數自然壟斷行業(yè)開始了引入競爭的改革。目前我國自然壟斷行業(yè)整體上處于壟斷與競爭并存階段。

其中，特別明顯的就是電信業(yè)的幾次重組改革。由于本身具有的適合壟斷經營的特性，20世紀80年代之前，我國電信業(yè)是由政府直接壟斷經營的。隨著壟斷弊端日益凸顯，我國借鑒國外經驗，開始對電信業(yè)進行改革，引入競爭。當前，我國電信行業(yè)已不再處于絕對壟斷的地位，而是初步構造出了電信市場的競爭格局。當然，電信行業(yè)自然壟斷屬性弱化，但其還是處于壟斷與競爭并存階段。國資委對電信行業(yè)的壟斷的闡述。根據國資委的認定，電信業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，不可能完全放開，特別是電信業(yè)的基礎運營業(yè)務，既屬于自然壟斷，還存在網絡性、規(guī)模經濟和存在大量沉淀成本等特點，所以認同電信行業(yè)的國有市場支配地位。同時引入競爭是為了克服壟斷弊端，實現電信業(yè)的更大發(fā)展。

就像電信行業(yè)一樣，我國的自然壟斷行業(yè)整體上正處于壟斷與競爭并存的階段，那么，是否適用反壟斷法？

三、我國反壟斷法對自然壟斷的規(guī)制

2008年我國頒布了反壟斷法，但并為明確規(guī)定如何適用，相關規(guī)定只有第七條。因為模糊規(guī)定產生很多爭論。筆者對第7條的理解為：我國的反壟斷法是一般適用于自然壟斷行業(yè)的。近期發(fā)生的電信行業(yè)反壟斷調查案正說明了當前像這種具有競爭的壟斷市場，具有支配地位的壟斷企業(yè)會濫用其支配地位，進行壟斷協(xié)議等限制競爭行為，將會受到反壟斷法的規(guī)制。也就擺明了對此類具有競爭性的自然壟斷行業(yè)，我國反壟斷法也像先前分析的其他市場經濟國家一樣選擇了一般適用。

筆者認為我國反壟斷法對自然壟斷行業(yè)的適用原則是“一般適用，例外豁免”，即原則上適用于整個行業(yè)，只是在極個別事項上由于其保持自然壟斷性而豁免。這里需要注意的是，我們應該對反壟斷法的規(guī)制進行明確和細化。目前，自然壟斷行業(yè)存在區(qū)別于一般競爭行業(yè)的規(guī)制需求，需要反壟斷法和行業(yè)競爭規(guī)則更加全面和具體的制度設計，以利于有效適用該行業(yè)。在實行例外豁免時，我們需要確認不同行業(yè)不同程度的有條件除外適用。當然這樣的確認并不是指在反壟斷法條文中針對這些行業(yè)的整體除外，而是指行業(yè)法在不違背反壟斷法基本精神并且不與反壟斷法相抵觸的基礎上，針對個別事項的除外規(guī)定。

四、反壟斷法規(guī)制與行業(yè)管制的協(xié)調

當前處于競爭性壟斷的市場格局下的自然壟斷行業(yè)，需要同時受到行業(yè)管制和反壟斷法的雙重規(guī)制，在對限制競爭問題的規(guī)制中難免會有沖突，于是就引發(fā)了如何協(xié)調兩者之間的關系，對反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管機構的反壟斷職權如何進行合理界定的問題。

兩種干預手段的差異

行業(yè)管制與反壟斷法規(guī)制這兩種干預手段都以維護競爭秩序為宗旨，但兩者之間有很大差異。

第一，手段不同。行業(yè)管制主要以市場準入、價格杠桿等對企業(yè)行為進行直接規(guī)制，而反壟斷法則對濫用市場支配地位等排除、限制競爭行為進行懲戒，間接規(guī)制企業(yè)行為。

第二，規(guī)制時間不同。行業(yè)管制通過對相關行為進行審批等事前規(guī)制，從而構建市場競爭秩序；而反壟斷監(jiān)管更多側重于事后監(jiān)管，即在發(fā)現違法行為之后，對企業(yè)加以處分。

第三，規(guī)制機構各有優(yōu)勢。行業(yè)監(jiān)管機構因為與被監(jiān)管行業(yè)保持長期親密的聯系，擁有這些行業(yè)足夠的安全、技術信息，能對不斷變化的行業(yè)進行及時有效的規(guī)制，因而更具專業(yè)性。反壟斷執(zhí)法機構有豐富的反壟斷執(zhí)法經驗，更具權威性；反壟斷執(zhí)法機構并不局限于單一行業(yè)，而是負責反壟斷法在市場各個領域的實施，而行業(yè)監(jiān)管機構卻只是執(zhí)行某一行業(yè)的競爭規(guī)則；反壟斷執(zhí)法機構擁有行業(yè)監(jiān)管機構不具備的救濟方法，比如刑事處罰、三倍賠償?？梢?，兩類執(zhí)法機構優(yōu)勢互補。

如何協(xié)調的設想

在法律層面，應該制定并完善相關行業(yè)法，增強行業(yè)監(jiān)管的有效性。當行業(yè)法與反壟斷法產生競合時，按照“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，優(yōu)先適用行業(yè)監(jiān)管法。當然，這種優(yōu)先是有限制的，而且也要考慮法律位階。監(jiān)管法的優(yōu)先適用不得違背反壟斷法的基本精神。監(jiān)管法中涉及反壟斷的內容應與《反壟斷法》保持一致，如與《反壟斷法》的規(guī)定不符或相抵觸的，應予以清理和修正。

在執(zhí)行機構層面，可以仿效德國模式，采用“共同管轄”和“有合作的專門管轄”雙重機制。這樣可以實現反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管機構的有效分權，避免一方獨占反壟斷執(zhí)法權。

“共同管轄”，是指推動反壟斷執(zhí)法機構和行業(yè)監(jiān)管機構的互助與合作，共同對自然壟斷行業(yè)進行監(jiān)管。反壟斷執(zhí)法機構和行業(yè)監(jiān)管機構的監(jiān)管方式不同，都有其獨特之處，但也各自存在不足，因而各方可以利用對方優(yōu)勢克服、彌補自身監(jiān)管的缺陷。兩者之間監(jiān)管的有效合作可以通過共同制定反壟斷工作指南來實現。

有合作的專門管轄，是指反壟斷法規(guī)制與行業(yè)管制各有側重、相互協(xié)調。反壟斷法著重規(guī)