新西蘭水資源管理與環(huán)境政策改革(上)

新西蘭水資源管理與環(huán)境政策改革（上）

一引語(yǔ)

1000多年前，一小隊(duì)玻利維亞人開始了人類歷史上在太平洋區(qū)域的一次最富戲劇性的探險(xiǎn)。他們從現(xiàn)在稱為庫(kù)克島的島嶼出發(fā)，在沒有羅盤和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他們的航行以發(fā)現(xiàn)太平洋上最大的兩個(gè)島嶼而告終。由于島嶼陸地突起的海拔和寬廣的面積形成了環(huán)島海洋大氣的垂直對(duì)流，發(fā)現(xiàn)者因此稱這個(gè)島嶼為奧特雷，意為“白云之鄉(xiāng)”。500年以后，第一批歐洲航海家發(fā)現(xiàn)了這個(gè)島嶼，并給它起了個(gè)名字-新西蘭。

十多年前，新西蘭人民開始了另一個(gè)歷程，某種程度而言，這一歷程與1000年前毛利人開始的航行一樣，需要極大的勇氣和膽識(shí)。在一個(gè)較短時(shí)期內(nèi)，新西蘭：宣布新西蘭為無核區(qū)；采取了一系列的資源私有化措施和成為一個(gè)現(xiàn)代化的福利國(guó)家所必備的措施；按照自然疆界重新劃定了內(nèi)部政治行政區(qū)劃；明確采取可持續(xù)原則為管理所有可更新自然資源的主要國(guó)家政策。此外，這些改革的速度之快和廣度之深同樣令世人注目。

最近的一項(xiàng)改革是《資源管理法》。《資源管理法》于1991年由新西蘭國(guó)會(huì)通過，并經(jīng)1993年修正。這是一個(gè)國(guó)家法案，它授權(quán)區(qū)域政府和地方政府在統(tǒng)一的環(huán)境政策指導(dǎo)下進(jìn)行資源管理。這個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境管理政策是以保持環(huán)境的生命可持續(xù)能力為目標(biāo)，資源管理必須滿足子孫后代合理的、可預(yù)測(cè)的需求，必須避免、補(bǔ)償或減緩自然資源利用帶來的不良影響。在通過這一法案的進(jìn)程中，新西蘭政府正如當(dāng)初毛利人在完全陌生的海洋中探索一樣；因?yàn)?，即使?0年來可持續(xù)原則已經(jīng)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)和決議中作為智慧的思想被強(qiáng)調(diào)，但在和新西蘭國(guó)情類似的現(xiàn)代國(guó)家中，還沒有一個(gè)國(guó)家把可持續(xù)原則明確宣布為一項(xiàng)調(diào)整人類和自然環(huán)境的指導(dǎo)性原則。

由于《資源管理法》涉及的是跨越空間和多因子的環(huán)境管理，我們?cè)谶@里選取了新西蘭水資源的綜合管理作為研究對(duì)象。與其他靜態(tài)的自然資源的綜合管理不同的是，水資源管理需要更高水平的地方政府間的和團(tuán)體間的密切合作。這對(duì)《資源管理法》的實(shí)施都是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

本文還將考察其他環(huán)太平洋英語(yǔ)國(guó)家和普通法國(guó)家共同關(guān)心的、與水資源管理相關(guān)的議題。我們的目的是最大限度地展示新西蘭實(shí)施《資源管理法》的經(jīng)驗(yàn)及其與其他國(guó)情類似國(guó)家在處理類似社會(huì)-環(huán)境問題上的關(guān)聯(lián)。此外，還可為其他人士在研究新西蘭在水資源管理時(shí)提供參考；這正如新西蘭一樣，它也在仔細(xì)研究環(huán)太平洋國(guó)家在處理相關(guān)問題上的經(jīng)驗(yàn)。

跟以前英聯(lián)邦殖民地一樣，這四個(gè)環(huán)太平洋普通法國(guó)家互相之間能分享到更多的管理各自國(guó)民與國(guó)有自然資源關(guān)系方面的法律經(jīng)驗(yàn)。上述幾個(gè)國(guó)家都存在著三個(gè)與水資源管理相關(guān)的政策性問題。

第一個(gè)問題是政府部門之間的關(guān)系，包括政府部門縱向等級(jí)關(guān)系和橫向平級(jí)關(guān)系?！顿Y源管理法》的立法是第一次對(duì)國(guó)家環(huán)境政策在各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)踐進(jìn)行了概括，同時(shí)區(qū)域和地方政府已經(jīng)廣泛地被授權(quán)實(shí)施《資源管理法》。

第二個(gè)問題是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系?！顿Y源管理法》以一個(gè)可更新水資源許可系統(tǒng)取代了淵源于傳統(tǒng)普通法原則的開發(fā)利用的習(xí)慣法規(guī)則。但是新法也提供了某種可能性-雖然不是強(qiáng)制令-即利用水資源分配和再分配進(jìn)行的嘗試。此做法產(chǎn)生于10年以前，那時(shí)中央政府正急速推行國(guó)有資源的私有化。10年以來，新西蘭已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從資本主義福利國(guó)家向新自由政治經(jīng)濟(jì)國(guó)家的轉(zhuǎn)變，與此同時(shí)，它也尋找到了可持續(xù)管理私有化了的可更新資源的新方法。

第三個(gè)問題是，新西蘭政府和土著毛利人在自然資源管理權(quán)限上的未決問題?！顿Y源管理法》中某些條款和上訴法院的一些重要判決已經(jīng)引起社會(huì)對(duì)這個(gè)問題的關(guān)注。

二新西蘭的環(huán)境政策改革

背景

隨著1984年政府的換屆，新西蘭開始了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)方面的綜合性改革。在很長(zhǎng)一段時(shí)期的保守黨執(zhí)政以后，勞工黨借著實(shí)施改革和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的允諾于1984年競(jìng)選成功，并維持了兩屆執(zhí)政期。此間，國(guó)會(huì)推行了一系列法律、經(jīng)濟(jì)和行政方面的改革，從而引起了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的深刻變化。雖然1990年保守黨以壓倒多數(shù)的選票戰(zhàn)勝勞工黨而重新執(zhí)政，但仍然堅(jiān)持推行早在6年前勞工黨執(zhí)政時(shí)開始的財(cái)政及其他改革。

改革的導(dǎo)因是新西蘭面臨的嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)、持續(xù)高漲的通貨膨脹和失業(yè)、低速徘徊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高額的外債、非互惠的出口貿(mào)易、超預(yù)算的政府開支等。那時(shí)，新西蘭推行的是經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義政策，制造業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)制造業(yè)，得到高額的政府補(bǔ)貼。

行政和經(jīng)濟(jì)改革的思想可以簡(jiǎn)單概括為：不斷擴(kuò)張的國(guó)庫(kù)和預(yù)算危機(jī)可能只有通過建立更具市場(chǎng)因素的、更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體制才能得以恢復(fù)。“新西蘭經(jīng)濟(jì)改建的動(dòng)因是，面對(duì)日趨國(guó)際化的世界經(jīng)濟(jì)和全球資本化而產(chǎn)生的危機(jī)感。過多的經(jīng)濟(jì)干預(yù)和過多的經(jīng)濟(jì)保護(hù)已經(jīng)成為新西蘭經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的嚴(yán)重障礙?！薄＃┩瑫r(shí)，已成共識(shí)的改革思路是：必須削減政府干預(yù)，讓國(guó)有資產(chǎn)資本化和私有化；政府部門在職能和機(jī)構(gòu)上都要服從精減的原則；社會(huì)服務(wù)的開支也必須削減。

此項(xiàng)改革無論從涉及的范圍、進(jìn)行的速度以及改革所引發(fā)變化的深度，都令人矚目。在幾年間，新西蘭完成了從狹隘的保護(hù)型經(jīng)濟(jì)向最開放、非干預(yù)性的西方型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，許多社會(huì)“安全網(wǎng)”解除了，公共服務(wù)也急劇減少。

某種程度上說，在此項(xiàng)保守黨重建經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)中，似乎只有環(huán)境行政和立法得到了加強(qiáng)?？死锼肌?kù)克林和歐文·富塞舌指出：“尤為重要的是，在經(jīng)濟(jì)重建的過程中，環(huán)境倫理在經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的灌輸和培養(yǎng)之后，業(yè)已深入人心，主導(dǎo)著新西蘭政經(jīng)生活，即便在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基本福利遭到削減時(shí)亦不例外?！?/p>

新西蘭環(huán)境行政的改革和立法經(jīng)歷了互為銜接的三個(gè)階段，始于1984年，鼎盛于1991，而1984—1991年的7年成為最重要的歷史時(shí)期。這三個(gè)時(shí)期為

1985—1988年，重建中央政府的環(huán)境行政；

1988—1989年，重建區(qū)域政府的職能和管轄權(quán)；

1988—1991年，改革相關(guān)資源和環(huán)境管理、使用和分配的立法。

重建中央政府的環(huán)境行政

新西蘭實(shí)行由一個(gè)國(guó)會(huì)主導(dǎo)的單一型的政府體制。雖然在中央政府下還存在地方政府機(jī)構(gòu)，但地方政府的職權(quán)完全來自中央政府的授權(quán)。新西蘭的政體是一個(gè)高度集中的、自下而上的行政體系。

新西蘭中央政府著手環(huán)境事務(wù)管理的起始時(shí)間確切地說與美國(guó)相吻合，始于美國(guó)環(huán)境保護(hù)局的建立和《清潔大氣和水法》的通過，也就是美國(guó)政治所稱的“現(xiàn)代環(huán)境年代”。1972年新西蘭政府建立了環(huán)境委員會(huì)，這是在中央政府內(nèi)設(shè)置的一個(gè)很小的辦公機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政策咨詢和環(huán)境評(píng)估程序的建設(shè)和實(shí)施。此外，許多其他政府部門，如能源部、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部、林業(yè)部、土地和測(cè)量部，也發(fā)布了直接涉及環(huán)境事務(wù)的命令和規(guī)章。

1981年，兩個(gè)獨(dú)立的政府環(huán)境行政綜述分別產(chǎn)生，一個(gè)由經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織作出，另一個(gè)由新西蘭自然保護(hù)委員會(huì)完成。后者揭露了現(xiàn)行體制在以下方面的缺陷

1.環(huán)境行政過程中各政府部門缺乏協(xié)調(diào)；

2.政府各部門所發(fā)布的有關(guān)開發(fā)或保護(hù)自然資源的命令和規(guī)章之間存在潛在的沖突；

3.在某些資源管理方面，政府相關(guān)部門的行政職能配置是重疊的。

經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織在針對(duì)環(huán)境體制也提出了類似的問題。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織還指出，按照現(xiàn)行的行政體制，新西蘭很難應(yīng)付經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)多元化的挑戰(zhàn)，也很難度過80年代早期的經(jīng)濟(jì)難關(guān)。

當(dāng)時(shí)在任的中央政府對(duì)這些綜述所提出的建議沒有采取積極的反應(yīng)。1984年的大選預(yù)選，勞動(dòng)黨把環(huán)境議題納入了政治日程。大選后，勝利的勞動(dòng)黨隨即采取相應(yīng)的行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)大選中提出的允諾。

自由的勞動(dòng)黨采納了右翼的財(cái)政措施，開始了經(jīng)濟(jì)和行政的改革。財(cái)政部提出的改革中心思想得到了勞動(dòng)黨決策機(jī)構(gòu)及時(shí)的贊同，由此新西蘭開始步入市場(chǎng)為主的經(jīng)濟(jì)管理。甚至當(dāng)時(shí)新任的環(huán)境部長(zhǎng)也宣稱：“改革的基本點(diǎn)在于我們深信一個(gè)開放、更富有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)將恢復(fù)新西蘭的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并提高新西蘭人的生活水平。”。）

在著手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)，行政改革也明確了要求，即增加透明度、落實(shí)責(zé)任制和提高行政效率。環(huán)境領(lǐng)域的行政改革目標(biāo)也是一樣，這就必須明確政府各部門的職能和目標(biāo)，“必須避免相互沖突的職能配置……，行政必須透明公開，……，要向公眾開放并接受公眾審查……，而且，必須嚴(yán)格法律責(zé)任?！?/p>

行政公開化和嚴(yán)格法律責(zé)任這兩項(xiàng)目標(biāo)在重劃政府部門的職能界限中得到落實(shí)。政府部門的環(huán)境職能被劃分為兩個(gè)方面，一方面是負(fù)責(zé)自然和自然資源的保護(hù)，另一方面是負(fù)責(zé)資源的利用和經(jīng)濟(jì)效益。因此，經(jīng)濟(jì)改革和環(huán)境行政的改革直接產(chǎn)生兩個(gè)變革

國(guó)有自然資源管理權(quán)的轉(zhuǎn)變。

以經(jīng)濟(jì)效益為主的自然資源的開發(fā)利用被授權(quán)給一系列的國(guó)有企業(yè)去負(fù)責(zé)。這些企業(yè)直接依據(jù)法令從事資源開發(fā)活動(dòng)，同時(shí)必須遵守嚴(yán)格的商事規(guī)則。例如，原先的國(guó)有煤炭資產(chǎn)轉(zhuǎn)給煤炭公司經(jīng)營(yíng)，國(guó)有土地轉(zhuǎn)給土地公司經(jīng)營(yíng)，國(guó)有林木轉(zhuǎn)給了林業(yè)公司經(jīng)營(yíng)，等等。一些資源，如商用林還被私有化。不難預(yù)料，通過重新劃分職能，行政效率將大大提高；而且這種戰(zhàn)略性改革將更加證明私體所有權(quán)必然帶來經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的改組。

改組后的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置分為三塊：第一個(gè)機(jī)構(gòu)是保護(hù)部，負(fù)責(zé)保護(hù)新西蘭的自然資源和歷史遺跡，管理國(guó)家公園、陸地保護(hù)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)。第二個(gè)機(jī)構(gòu)是環(huán)境部，負(fù)責(zé)向政府提出環(huán)境政策，監(jiān)督《資源管理法》的實(shí)施。環(huán)境部是按照1986年《環(huán)境法案》建立的，當(dāng)時(shí)它的職責(zé)是管理自然資源，保持生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)價(jià)值，保護(hù)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)性能，保證子孫后代的合理需要由此可知，設(shè)立環(huán)境部的思想與1987年聯(lián)合國(guó)在布倫特委員會(huì)《我們共同的未來》報(bào)告中的可持續(xù)思想是一脈相承的?？沙掷m(xù)思想亦被司法裁判人員適用于裁判過程，以此協(xié)調(diào)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。第三個(gè)行政機(jī)構(gòu)是環(huán)境國(guó)會(huì)委員會(huì)，也是依據(jù)《環(huán)境法案》成立的。實(shí)際上，這是國(guó)會(huì)民間申訴調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境議題進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查并將結(jié)果報(bào)告給國(guó)會(huì)。

1984年以后的環(huán)境行政還出現(xiàn)了兩個(gè)處理爭(zhēng)議的司法機(jī)構(gòu)，一個(gè)是計(jì)劃法庭，處理資源分配和資源利用的糾紛；另一個(gè)是懷特基法庭，負(fù)責(zé)處理毛利人的資源權(quán)益爭(zhēng)議或提供這方面的咨詢意見。當(dāng)上述法庭對(duì)訴愿請(qǐng)求只作出處理意見時(shí)，這些建議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的約束力。

總而言之，中央政府的環(huán)境行政重建取得了可喜的成績(jī)，最重要的成果是把原