建設(shè)節(jié)約型高校-確保國有資產(chǎn)保值增值

建設(shè)節(jié)約型高校確保國有資產(chǎn)保值增值【摘要】本文從高校在占有、使用國有資產(chǎn)的規(guī)模急劇膨脹與國有資產(chǎn)管理日趨簿弱的矛盾中，探討如何建設(shè)節(jié)約型高校，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

【關(guān)鍵詞】建設(shè)；節(jié)約型高校；資產(chǎn)；保值增值

一、高校國有資產(chǎn)管理存在的問題

資產(chǎn)管理薄弱，家底不清，產(chǎn)權(quán)不明

高校國有資產(chǎn)管理工作一直是高校管理的一個薄弱環(huán)節(jié)。資產(chǎn)管理意識淡薄，認(rèn)識不到位，制度不到位，職責(zé)不到位，措施不到位，甚至人員不到位。資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作不規(guī)范，管理混亂，條塊分割，重購輕管、重錢輕物，資產(chǎn)安全控制體系尚不完善，家底不清，產(chǎn)權(quán)不明，賬賬、賬實不符，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象普遍存在，特別是隨著高校校際間的合并、重組與調(diào)整和高校內(nèi)部后勤、二級管理、財務(wù)、人事與收入分配制度等各項內(nèi)部改革的不斷深化，高校國有資產(chǎn)管理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)高等教育改革與發(fā)展的新形勢之需。由于管理不善和監(jiān)督不力，高校腐敗人員外逃和職務(wù)犯罪導(dǎo)致高校國有資產(chǎn)流失，不但成為高等院校反腐難點，而且也是新形勢下高校國有資產(chǎn)管理中容易遺忘的角落。高校由于管理不善造成國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象相應(yīng)普通。

政府投入不足與資源浪費的矛盾日趨嚴(yán)重

從1999年全國高校擴招以來，各級政府重視和關(guān)心高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展，不斷增加高等教育資金投入。但政府對高等教育投入仍然不足，10年國家財政收入占GDP的比重不斷上升，從1995年的%到2006年的20%左右，但“國家財政性教育經(jīng)費的支出占國民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%”的口號喊了14年，2006年這一比例僅為%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上財政增長幅度以及高等教育改革與發(fā)展之需，供求矛盾日益突出。與此同時，高校內(nèi)部管理體制和運行機制不完善所引發(fā)的教育資源鋪張浪費的現(xiàn)象普遍存在。管理中跑、冒、滴、漏現(xiàn)象普遍存在，呆賬、死賬等債權(quán)無人清理，財產(chǎn)毀損、報廢無人監(jiān)管，重復(fù)建設(shè)、盲目投資、不合理購置、濫用或閑置資產(chǎn)的弊端在高等學(xué)校屢見不鮮。教育資源浪費嚴(yán)重與政府投入不足的矛盾既成為制約高等教育發(fā)展的一大弊病，又是科教興國的拌腳石。

教育資源配置不合理，利用率低

由于歷史及經(jīng)濟區(qū)域等原因，長期以來，我國高等教育資源配置存在不合理性。從全國看，高等教育資源集中在北京、上海等大城市和江浙粵沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，平均每100萬人口擁有一所高等院校，而西部、南部等地區(qū)的高等教育資源相對貧乏和緊缺。從廣西看，高等教育資源集中在南部和西北部，東部地區(qū)相對較少，而且平均每300萬人口未擁有一所高等院校，東盟經(jīng)濟貿(mào)易與地方經(jīng)濟發(fā)展和個人教育消費者對高等教育資源的渴求量很大。目前，各地教育結(jié)構(gòu)、學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)之間，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，城鄉(xiāng)發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的教育資源失衡，不但影響高等教育機會的公平性，誘發(fā)“高考移民”的怪圈，而且是制約高等教育資源實現(xiàn)有效與公平配置的瓶頸，也是造成教育資源浪費和利用率低以及國有資產(chǎn)流失的一個重要原因。目前，學(xué)校與政府、校際之間教育資源的橫向聯(lián)合調(diào)劑余缺的意識和行動力還沒有到位。而高校內(nèi)部的教育資源配置也存在不規(guī)范、不科學(xué)和不合理性。高校內(nèi)部部門與部門之間、部門與學(xué)校之間條塊管理、利益分割的格局，部門林立，自成一體，互不協(xié)調(diào)、造成校內(nèi)教育資源的不合理分配和鋪張浪費，比如，部門之間重復(fù)購置設(shè)備，爭設(shè)備爭項目，大型教學(xué)、科研儀器設(shè)備競相購買，各自為政，資源獨享，造成大量的教學(xué)資源未使用、不需用或積壓閑置，從而導(dǎo)致教育資源浪費和利用率低以及國有資產(chǎn)流失。

現(xiàn)行會計制度和財政體制改革對國有資產(chǎn)管理帶來的挑戰(zhàn)

現(xiàn)行《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》對高校的預(yù)算管理、“固定資產(chǎn)”、“對外投資”收益或虧損、在建工程等會計科目的設(shè)置與核算內(nèi)容不合理、不規(guī)范、不科學(xué)、不配比，收支計量與確認(rèn)存在局限性以及財務(wù)報告制度的不科學(xué)不完整等因素，容易誘發(fā)國有資產(chǎn)流失。而財政體制改革特別是政府采購、國庫集中支付制度改革對國有資產(chǎn)的實物與價值的時間差核算與管理存在偏差，容易造成資產(chǎn)賬實不符和管理混亂，從而引發(fā)國有資產(chǎn)流失。現(xiàn)行事業(yè)會計制度〈準(zhǔn)則〉規(guī)定，事業(yè)單位只在其經(jīng)營性業(yè)務(wù)的會計核算中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，對非營利性業(yè)務(wù)采取收付實現(xiàn)制。采取收付實現(xiàn)制，會計核算只確認(rèn)實際收到現(xiàn)金或付出現(xiàn)金的交易事項，并計量這一時期現(xiàn)金收支差額的財務(wù)成果。實行財政三大改革特別是政府采購和國庫集中支付制度后，事業(yè)單位既要接受財政部門對預(yù)算資金的價值管理，自身也要對預(yù)算資金的價值與實物雙重管理，而價值管理與實物管理往往存在一定的時間差異性，采取收付實現(xiàn)制的核算方法，容易造成會計事項的不配比，這既不利于會計核算和會計監(jiān)督，也容易造成國有資產(chǎn)流失。

高校后勤社會化轉(zhuǎn)型中會計政策選擇對國有資產(chǎn)管理的影響

高校后勤改革后，后勤服務(wù)部門占用的資產(chǎn)，將作為學(xué)校對后勤服務(wù)產(chǎn)業(yè)的投入，側(cè)重于價值管理，在資產(chǎn)保值增值方面提出更高的要求。而高校在后勤社會化資產(chǎn)剝離和開放后勤市場的轉(zhuǎn)型中，選擇不同的會計政策和財務(wù)管理模式，在會計核算和資產(chǎn)管理方面存在很大差異，這不但對高校后勤改革具有深遠(yuǎn)的影響，而且對高校財務(wù)管理帶來新的挑戰(zhàn)，更重要的是對高校國有資產(chǎn)管理影響。改革中，若不能理順改革與管理的關(guān)系，往往容易造成國有資產(chǎn)的流失，國企改革的個案就證實了這個問題。

投、融資決策和管理失誤，引發(fā)國有資產(chǎn)流失

高校在對外投資如聯(lián)營企業(yè)和投資三產(chǎn)以及舉辦中外合資等投資過程中，往往未經(jīng)過科學(xué)的投資決策論證，不經(jīng)評估，盲目投資，容易造成國有資產(chǎn)虛增實減。而由于歷史及投資核算制度等原因，部分高校校辦產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)不清，投資收益普遍反映不實，投資收益及債權(quán)債務(wù)不清，債務(wù)糾紛時有發(fā)生。校際間在聯(lián)辦、合辦高校的時候，產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明，管理落后，資產(chǎn)流失難免。目前，豪華高校建設(shè)背后潛藏的金融風(fēng)險已露出冰山一角，西安交大開元集團(tuán)就是典型的個案。這種不計成本、不顧自身經(jīng)濟基礎(chǔ)和還貸能力的超適度融資決策，引發(fā)的是金融風(fēng)險，是國家土地被無償占用和高等教育資源浪費以及國有資產(chǎn)的流失。

日常經(jīng)濟活動中引發(fā)的國有資產(chǎn)流失

1．缺乏內(nèi)部管理體制。一些高校沒有建立健全單位內(nèi)部管理制度，特別是內(nèi)部會計控制制度，沒有相應(yīng)的相互牽制、相互約束的監(jiān)督和控制制度，如會計兼收費、審計兼采購、采購兼?zhèn)}管、領(lǐng)導(dǎo)兼采購等，導(dǎo)致收支環(huán)節(jié)混亂，漏洞百出，容易造成資產(chǎn)流失。

2．預(yù)算管理薄弱。預(yù)算管理薄弱基本成為高校的通病。若把年度決算報告與年度預(yù)算對比，就很容易得出這個結(jié)論。根據(jù)2005年第10期《廣西教育政務(wù)信息》報道，在受審計調(diào)查的5所院校中，有4所院校的部門預(yù)算執(zhí)行中存在超出當(dāng)年預(yù)算支出范圍或重大支出項目沒有列入預(yù)算的情況，金額大的有774萬元，小的也有416萬元。預(yù)算約束不嚴(yán)，勢必帶來支出失控等一系列管理混亂問題，從而喪失一部分國有資產(chǎn)。

3．教學(xué)書籍、大型儀器設(shè)備等高校物資采購活動中竄案、串案、吃價差，甚至盲目輕信他人而上當(dāng)受騙等造成國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象不容忽視。

4．會計核算不規(guī)范，支出管理退化，亂發(fā)濫支現(xiàn)象較普遍。一些高校財務(wù)管理混亂，會計核算沒有按照會計制度執(zhí)行，支出管理存在很大薄弱環(huán)節(jié)，隨意擴大開支標(biāo)準(zhǔn)和范圍，以加班費、勞務(wù)費、獎金、課酬、補貼、津貼甚至業(yè)務(wù)招待費等各種名義亂發(fā)濫支。此外，一些高校領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)主管，在校辦產(chǎn)業(yè)中弄虛作假，貪污、挪用和侵占公款，或違反財經(jīng)紀(jì)律，截留收入，私設(shè)“小金庫”，賬外賬，巧取豪奪國家財產(chǎn)。

無形資產(chǎn)流失嚴(yán)重

高校無形資產(chǎn)管理普遍還處于淡漠階段，對無形資產(chǎn)保護(hù)意識、保密意識、有效管理和科學(xué)核算都十分薄弱，以各種形式流失的無形資產(chǎn)難以計量。

職能部門監(jiān)管不力，引發(fā)國有資產(chǎn)流失

高校的內(nèi)審機構(gòu)和內(nèi)審人員真正起到內(nèi)審作用的較少，而政府職能部門如財政、審計等部門又缺乏必要的指導(dǎo)和監(jiān)管，高校內(nèi)外監(jiān)管不力，造成高校國有資產(chǎn)流失。

二、加強管理，確保國有資產(chǎn)保值增值的對策

建章立制，清產(chǎn)核資，明確權(quán)責(zé)，提高國有資產(chǎn)管理水平

1.建章立制首先要修改和完善高校會計制度，進(jìn)一步修改與完善高校預(yù)算管理、會計核算、財務(wù)報告等內(nèi)容，規(guī)范會計行為，完善對外投資和接受投資、貸款和利息支出、固定資產(chǎn)及折舊的會計核算，提高會計信息質(zhì)量和國有資產(chǎn)管理水平，減少因會計制度的缺失而造成的國有資產(chǎn)流失。

2．建立健全內(nèi)部會計控制制度、支出及收入分配制度、成本核算制度、預(yù)算管理制度、物資采購制度、基建投資預(yù)決算評審制度、國有資產(chǎn)管理制度和國有資產(chǎn)保值增值評價體系等規(guī)章制度。

明確責(zé)任，正確理順投入與管理的關(guān)系，建立新型的投資機制

各級政府必須切實落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，強化“科教興國”理念，把對教育和人力資源開發(fā)作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點領(lǐng)域，認(rèn)真貫徹執(zhí)行“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長”的原則，不斷加大高等教育經(jīng)費的財政投入，進(jìn)一步完善以政府投入為主，多渠道籌措學(xué)校教育經(jīng)費的教育投入保障制度；建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、以政府投資為主以市場調(diào)節(jié)投資行為和以投資主體決策自主、風(fēng)險自負(fù)為基礎(chǔ)的政府實行宏觀調(diào)控的資本要素配置機制和管理制度以優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)與資源配置的新型的投資機制。

優(yōu)化教育資源配置，提高資源利用率

在國家資源總量有限的情況下，要解決高等教育資源需求膨脹與高等教育資源短缺之間的矛盾，最重要的是把精力放在教育資源配置及其管理上，把優(yōu)化高等教育資源配置作為解決高等教育資源供求矛盾的突破口，堅持“透明、公正、效率”原則，同時，統(tǒng)籌兼顧，適應(yīng)扶持經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)地區(qū)，加大對西南部高等教育的投入力度以及其教育資源的合理調(diào)整和配置，選擇最優(yōu)的資源配置方式和方法，實行必要的行政干預(yù)手段和政策導(dǎo)向，以實現(xiàn)教育資源余缺的科學(xué)合理的調(diào)劑和資源共享，實現(xiàn)教育機會公平，更有效地促進(jìn)西南部高等教育的發(fā)展和邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。同時，實行高等院校內(nèi)部教育資源配置改革，建立一套資源共享的財產(chǎn)管理制度，把教學(xué)和科研實驗儀器設(shè)備、圖書資料、辦公設(shè)備實行優(yōu)化組合、合理調(diào)配，實現(xiàn)資源共享，提高資源利用率。

理順后勤改革和資產(chǎn)管理的關(guān)系，選擇適合自身特點的財務(wù)管理模式

理順后勤改革和資產(chǎn)管理關(guān)系，實行“統(tǒng)一管理，集中核算”的節(jié)約型的財務(wù)管理模式。

規(guī)范和加強投、融資管理

進(jìn)一步規(guī)范高校投資行為，加大對外投資監(jiān)管力度。建立健全以產(chǎn)權(quán)管理為核心、以國有資產(chǎn)保值增值為目的、符合高校特點的國有資產(chǎn)投資管理模式。進(jìn)一步加強對高校貸款行為的規(guī)范和監(jiān)管，把對銀行貸款資金的管理狀況作為高校重要的考核指標(biāo)，防止高校融資過程中國有資產(chǎn)流失，確保高等教育事業(yè)健康發(fā)展。

加強國有資產(chǎn)的日常核算和管理，建設(shè)節(jié)約型高校

1.建立新型的內(nèi)部控制機制，真抓落實。根據(jù)《會計法》和《領(lǐng)導(dǎo)干部管理條例》等法律法規(guī)，建立健全高校內(nèi)部會計控制制度，職責(zé)分明，落實崗位責(zé)任制、績效獎罰制度和考評制度，是防止國有資產(chǎn)流失的重要手段。以績效為目標(biāo)，加強預(yù)算管理。組織力量切實抓好預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算評價的各個環(huán)節(jié)，維護(hù)預(yù)算編制的合法性、科學(xué)性和執(zhí)行的嚴(yán)肅性。引入“成本—效益分析”，實行全成本核算。通過“成本—效益分析”，揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)高校提高管理水平和使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全和增值。全成本核算要求高校在教學(xué)、科研以及行政管理活動中，以成本核算為中心，嚴(yán)格按照成本開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，杜絕濫發(fā)亂支和追求不必要的高標(biāo)準(zhǔn)；堅持勤儉節(jié)約原則，學(xué)校各項辦學(xué)活動都要精打細(xì)算，厲行節(jié)約，堅決反對講排場、比闊氣；抓管理，加強對水、電、氣和教室、實驗室、學(xué)生食堂、宿舍等公共場所的使用與管理，杜絕一切鋪張浪費現(xiàn)象發(fā)生；練內(nèi)功，加強節(jié)能節(jié)約資源新技術(shù)的運用和研究開發(fā)，挖掘各種資源的使用潛力，統(tǒng)籌整合校內(nèi)資源，不斷提高資源的使用效率，努力降低辦學(xué)成本。健全物資采購內(nèi)控。增加高校采購?fù)该鞫?，大力推行“校?wù)公開”制度，大宗教學(xué)設(shè)備、圖書、教材等國家規(guī)定的《物資招標(biāo)采購制度》由政府采購中心集中招標(biāo)采購，并設(shè)專人監(jiān)管，避免“暗箱操作”。對于小額分散的物資采購，實行校內(nèi)公開招標(biāo)，并嚴(yán)格實行崗位回避制度，采購、使用、倉管、審批、審計等崗位相互牽制，相互監(jiān)督。

保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，遏制無形資產(chǎn)流失

國家進(jìn)一步修改和完善原有的有關(guān)資產(chǎn)管理的法律條款，并就無形資產(chǎn)的計量確認(rèn)、評估、保護(hù)、核算、管理等制定專門的法律法規(guī)。此外，在保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、實施人才戰(zhàn)略方面給予一定的財力支撐，使高校無形資產(chǎn)保護(hù)與管理具有良好的外部環(huán)境。在對無形資產(chǎn)日常管理方面，高校應(yīng)從內(nèi)部挖掘潛力，對無形資產(chǎn)的取得、評估、保密和保護(hù)要設(shè)立專門機構(gòu)并實行專人管理專人核算，使其日常管理制度化、規(guī)范化。

加大社會監(jiān)管力度

建設(shè)節(jié)約型高校，確保國有資產(chǎn)保值增值，除了高校內(nèi)部必須重視和加強內(nèi)審工作外，政府的行政主管部門和財審等職能部門責(zé)無旁貸。高校國有資產(chǎn)管理，是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要政府與高校齊心協(xié)力，齊抓共管。中央政府要加強對高校國有資產(chǎn)管理的宏觀調(diào)控，運用立法、規(guī)劃、撥款、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)