法律促進預算平衡之基本原理研究

法律促進預算平衡之基本原理研究

摘要:財政赤字和公債規(guī)模失控是現(xiàn)代國家的政府共同面臨的難題。與靜態(tài)的預算平衡相比,對預算為什么不平衡的追問以及使之重新趨于平衡的法律對策更加值得關注。法律控制不同類型的財政赤字的目標,都指向預算平衡:其法律意蘊應當由傳統(tǒng)的財政收支平衡轉為總體經(jīng)濟平衡,德國經(jīng)濟憲法中有關總體經(jīng)濟平衡的規(guī)定可以為我國提供最具參考價值的借鑒。至于通過專門立法促進預算平衡的典型,當屬美國聯(lián)邦的赤字削減型預算平衡規(guī)則。盡管其因為試圖改變和突破聯(lián)邦權力的分立制衡原則而經(jīng)司法審查認定為違憲,然而,對促進型經(jīng)濟法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。

關鍵詞:預算平衡;總體經(jīng)濟平衡;法律促進;促進型經(jīng)濟法

一、問題的提出

預算平衡或稱財政穩(wěn)健是各國財政憲法和法律中最重要的基本原則,然而,近一個世紀以來,關于預算平衡的合憲性和合法性的討論卻從未停息。一般認為,財政收支平衡的預算案看起來似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,現(xiàn)實卻往往并非這么簡單。僅以美國2010年的財政赤字和公債規(guī)模為例:“預算總額高達萬億美元,其中,財政赤字在西方國家,預算赤字與財政赤字的概念基本一致,但是,我國目前仍存在大量預算外甚至體制外收支項目,預算收支的范圍要比財政收支的范圍小一些,使用財政赤字的概念更能描繪我國的財政狀況。預計達到萬億,約占國內生產(chǎn)總值(GDP)的%和預算總額的%”,“截至2010年6月1日,公債余額高達13萬億美元,占GDP的90%”[1]。財政收入不足以支持財政支出需要而產(chǎn)生的財政赤字和由此累積的公債規(guī)模失控問題,已成為困擾現(xiàn)代國家政府的共同治理難題。美國向來以迅速解決經(jīng)濟與社會發(fā)展中的難題見長,也總是能作出最有效的制度性回應,其預算立法的紛繁復雜程度也不亞于其他法律領域,還制定了專門的赤字削減型的預算平衡規(guī)則。比起賬面上的收支平衡,更值得關注的問題是:預算為什么不平衡?制度性成因何在?這么多規(guī)則為什么沒有起作用,是規(guī)則本身不合理,還是規(guī)則的執(zhí)行出了問題?

以全面統(tǒng)一的預算和對預算的有效監(jiān)督為特征的現(xiàn)代預算制度建立于20世紀初,根源于法治財政和民主財政的要求,其初衷就是為了解決各國相繼出現(xiàn)且日趨嚴重的財政赤字問題,以防范或化解財政風險甚至財政危機。然而,預算制度后來的實踐并未如制度初創(chuàng)者所設想的那樣:財政赤字隨之逐漸削減或消除。美國自1776年建國起至今的聯(lián)邦預算,有一半財年出現(xiàn)財政赤字,其成因可能是戰(zhàn)爭或經(jīng)濟衰退,有時也沒有明顯的理由。20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條,使主張赤字財政政策的凱恩斯主義漸漸成為主流,政府干預經(jīng)濟的力度、廣度和頻度加大,也深刻地影響著美國的財政政策決策和財稅立法。自1985財年至今,除了1998-2002財年出現(xiàn)財政盈余外,其余財年均出現(xiàn)財政赤字。平衡是預算的題中之義,“某種意義上,平衡預算可以視為對現(xiàn)代政府的財政權進行更全面的憲法約束的第一步?！比绻A算不需要保持平衡、財政赤字可以隨意編列,就沒有編制和執(zhí)行預算案的必要了。傳統(tǒng)預算平衡理論強調財政赤字只能出現(xiàn)在戰(zhàn)爭爆發(fā)或經(jīng)濟衰退年份,為何財政赤字頻現(xiàn)?

除了美國,大多數(shù)OECD國家自20世紀70年代中期起,也幾乎每年都會出現(xiàn)財政赤字。其中,固然有各國政府加強對經(jīng)濟的干預、通過編制赤字預算案來促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長和充分就業(yè)的因素,也跟各國預算過程的民主化、法治化,甚至說政治化、選舉化的趨勢有關?！安蛔銥槠娴氖?財政責任的分工導致這些國家存在著經(jīng)常性的財政赤字?；ㄥX總比征稅來得容易,沒有什么有效的手段能夠讓財政政策的雙方進行統(tǒng)籌安排?！贝蠖鄶?shù)國家的政府漸漸意識到財政赤字如此頻繁再現(xiàn),一定是哪里出了問題,而且,現(xiàn)實中的預算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方設法重新平衡預算,特別是設計了很多方法來掩飾或加工預算數(shù)字,以回避真正削減財政赤字的困難:諸如玫瑰色的騙局(rosyscenarios)、短期行為(one-shots)、利用多個預算搗鬼(interbudgetmanipulation)、泡沫與支出時機的選擇(bubblesandtiming)、避重就輕(duckingthedecision)、利用政府間體制作祟(playtheintergovernmentalsystem)和星號魔術(magicasterisk)等,但并未真正解決問題。

預算之所以需要平衡,財政赤字和公債規(guī)模失控之所以備受質疑,源于人們對其可能產(chǎn)生的法律問題的擔心,及其可能破壞經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展趨勢的憂慮?！邦A算平衡的規(guī)范——無論作為價值判斷或理想的典范,還是作為政治符號或預算原則——經(jīng)常出現(xiàn)在有關美國聯(lián)邦預算和財政政策的文獻和公開爭論中?！鳖A算本質上是極其重要的政治問題,關乎民主的實質,反映了政府在未來一年或更長時期內,打算做什么、正在做什么和做了些什么。預算的實質是配置稀有資源,意味著在潛在的財政支出目標之間進行選擇,并得到可能取得的財政收入的支持。與靜態(tài)的預算平衡相比,對預算為什么不平衡的追問以及使之重新趨于平衡的法律對策更加值得關注:“平衡預算的政治并不圍繞著使預算得以平衡的日常決定而開展,它更多地涉及預算如何和為什么會不平衡,以及一旦預算不平衡的話,應如何使之重新獲得平衡?！背嘧挚刂婆c預算平衡是一個問題的兩個方面。為了實現(xiàn)預算平衡的目標,必須基于財政赤字的類型細分對其進行差異有序的法律控制,這遠比強求形式上的財政收支平衡來得重要。對于財政赤字的差異性法律控制包括提升預算法治水平、優(yōu)化財稅收支法律體系以及設計跨年度預算案等,本文的研究重點在于提煉法律促進預算平衡之基本原理。

二、控制財政赤字:預算平衡之法律促進

平衡的預算在實踐中似乎越來越難實現(xiàn),這可能與意識形態(tài)有關,也可能受到政治環(huán)境的影響,甚至存在財政支出過度擴張的某種政治上的偏差?！俺嘧质侵冈谀骋回斦甓戎虚_支超過收入的數(shù)額?！敝灰?jīng)濟持續(xù)增長、人民的生活水平不斷提高,公眾對于未來的經(jīng)濟與社會發(fā)展抱持良好的信心,合理限度內的財政赤字其實是可以接受的,也不會產(chǎn)生太大的財政風險。而每當財政赤字趨于惡化,政治過程的參與者特別是國會議員、總統(tǒng),均會競相提出各種法律措施來削減財政赤字、使之恢復預算平衡,以表現(xiàn)其對于財政赤字的關注和負責的態(tài)度。然而,想要真正削減財政赤字,并不是像國會議員或總統(tǒng)所設想的那樣,可以任意決定,而總是受制于預算編制或執(zhí)行當時的客觀經(jīng)濟社會情勢。某種程度上,財政赤字的出現(xiàn)并不完全取決于財政政策決策者的主觀意志。人們之所以認為財政赤字是不道德的,更多的是出于對“其可能引發(fā)的公債往往是轉嫁給日后財政負擔”的疑慮?！肮珎遣坏赖碌摹边@一隱含的假設是財政赤字必須通過法律控制的最大理由,惟其如此,才能實現(xiàn)預算平衡。

政府主導型的預算模式,是各國預算法的主要制度模式,即政府在預算政策決策中事實上起著決定性作用。盡管,理論上說,由政府負責起草的預算案必須經(jīng)過代議機關的批準才能生效,生效預算案由政府負責組織實施時必須受到代議機關及專門機構的監(jiān)督。但是,預算安排本身的專業(yè)性,使得政府對于預算的編制和執(zhí)行掌握著實質上的決定權。如果不強調預算法定原則、預算程序的法治性以及預算過程的透明度,就根本無法對預算的規(guī)則和運行進行實質性的改良,更無從實現(xiàn)預算平衡的財政穩(wěn)健狀態(tài)。代議機關對于預算事項的決定權包括對預算草案的審批權和生效預算案的監(jiān)督權、以及將普遍適用的權義結構和程序規(guī)則制定為法律。預算的編制和執(zhí)行能否符合現(xiàn)代預算制度的預期、起到監(jiān)督政府的財政權運行的目的,不僅取決于預算案文本的精細化程度,而且決定于預算過程的合理化程度,這些都不僅需要預算法的法律文本予以實現(xiàn),而且需要通過預算法治水平的提高來配合。當前,我國的預算過程存在著預算編制不盡合理、預算審批流于形式、預算執(zhí)行不夠嚴格、預算調整過于隨意、決算數(shù)據(jù)并不完全反映客觀事實等現(xiàn)實問題,而這些問題的存在,與現(xiàn)行《預算法》所確立的預算法律規(guī)則的疏失和財政收支結構的粗糙不無關系。提高預算編制的質量和執(zhí)行的效率,必須有一部好的《預算法》——基于預算法治理路修訂的《預算法》。

對于現(xiàn)代高風險社會而言,無論是預算平衡還是財政赤字,都不足以表明一國的財政是安全、低風險的,更加無法證明經(jīng)濟與社會是穩(wěn)定發(fā)展的?！叭绻I(yè)率高,為了刺激需求,編列預算赤字是切實可行的方法,這種理財方法有時稱為功能理財——利用稅收和赤字而使總需求保持在恰當?shù)乃缴?而不必擔心預算本身的平衡?！眰鹘y(tǒng)的財政健全原則強調保持年度財政收支平衡,不得在預算案中編列財政赤字,因此,要求財政收入和財政支出在財政資金總量上大體相當,即基本平衡。財政健全的制度理念在任何時候都應當強調,只是,在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段,財政健全原則有著不盡相同的具體內涵?！翱紤]財政本身的平衡問題沒有意義,需要考慮的是財政赤字的編列對總體經(jīng)濟的影響?！边@樣的概括和認識將大大推進有關預算平衡原則的研究,盡管財政赤字的出現(xiàn)有著一定的積極意義和必要性,但是,其可能產(chǎn)生的財政風險也是相當大的。因此,盡管財政赤字不絕于預算案,但是,財政健全理念仍然應當強調、甚至更加值得重視,只有這樣,才能清晰地界分國民財產(chǎn)權和國家財政權,從而防范和化解財政風險,進而避免財政危機甚至主權信用危機的發(fā)生。

在現(xiàn)代有宏觀調控的市場經(jīng)濟中,各國政府經(jīng)常制定和實施積極財政政策:通過擴大公共投資規(guī)模、創(chuàng)造更多的就業(yè)機會,并帶動民間需求的增加、刺激經(jīng)濟恢復增長。在這樣的客觀合理性支持下,財政赤字的存在不僅有其一定的必然性,而且往往被認為是合理的。但如果財政赤字持續(xù)擴大、其與公債都累積到一定規(guī)模的話,則勢必影響到一國財政的穩(wěn)健程度。因此,無論社會經(jīng)濟發(fā)展情勢如何,政府每年都必須進行艱難的財政政策決策,換句話說,即便財政收支平衡,也并不意味著所有潛在的財稅法問題都得到了很好的解決。預算平衡只是一種簡化了的判斷標準,其實質上并不是為了解決、反而是為了逃避目前政府面臨的很多制度上的困境、政治上的問題和經(jīng)濟與社會發(fā)展中的障礙。某種程度上,與其說預算平衡是一種標準,倒不如說這是一種價值——財稅法領域一項很高的價值準則。從歷史實踐來看,財政赤字主要有三種類型:應付經(jīng)濟衰退、應對戰(zhàn)爭或災難而安排的財政赤字以及由于減稅、社會福利、公民權利性項目、增進就業(yè)和促進經(jīng)濟增長等財政收支結構長期不平衡而產(chǎn)生的財政赤字,這是根據(jù)直接促成財政赤字的事實原因劃分的。如果說前兩類是偶然發(fā)生的小概率事件,屬于政府被動應對的,政府并沒有任何政策上的意圖的話,第三類則是結構性的、非周期性的、主動性的,是每個財政年度都會出現(xiàn)的,是政府主動實施積極財政政策而產(chǎn)生的必然結果,是政府有意為之的。

隨著預算制度實踐的推進,國會議員、政府官員甚至學者、公眾都漸漸意識到,財政收支平衡并不意味著財政是安全的。在預算編制時安排財政赤字,表面上看,有悖于財政穩(wěn)健理念,卻往往有來自受托于納稅人的政府的主張和代議機關的同意,形式上的合法性似乎并沒有什么瑕疵。預算平衡究竟是預算編制時必須遵循的原則,還是預算執(zhí)行時應當追求的目標?法律有必要、有可能控制財政赤字、促進預算平衡嗎?諸如此類的制度訴求,都亟待財稅法理論研究的回應。近年來,發(fā)達國家的財政赤字與其經(jīng)濟增長表現(xiàn)不佳密切相關,而我國的經(jīng)濟增長表現(xiàn)亮眼,卻同樣存在財政赤字——這是一種不同于周期性赤字的結構性赤字和管理性赤字。由于我國預算法治水平不高、政府仍需承擔一定的經(jīng)濟建設任務、需要提供越來越多的民生性公共服務、來自結構性減稅的財政減收壓力以及財稅法律制度體系的結構失當、經(jīng)濟發(fā)展周期性波動等因素,因此,與現(xiàn)行《預算法》確立的“收支平衡、不列赤字”原則形成鮮明對比的是,我國幾乎每年的預決算案中都出現(xiàn)財政赤字。我國財政赤字的類型復雜多樣,不妨概括為周期性赤字、結構性赤字和管理性赤字。三類財政赤字之間的界分有助于更好地理解不同財政赤字的制度性成因及構建差異性控制對策的必要。

法律控制不同類型的財政赤字的目標,都指向預算平衡。基于財政赤字的類型細分而建立的差異性法律控制機制,包括三個方面:首先,對于由于經(jīng)濟發(fā)展的周期性波動而發(fā)生的周期性赤字,應當確立財政赤字和公債規(guī)模的安全上限;其次,對于由于財稅法律體系的結構失當而發(fā)生的結構性赤字,應當確立合理的財政收支法律體系和規(guī)范的財政轉移支付模式;再次,對于由于預算編制和執(zhí)行不合理而發(fā)生的管理性赤字,應當提高預算的透明度、預算監(jiān)督的有效性和預算執(zhí)行的合理性。無論哪一種類型的財政赤字,直接的彌補方法都是征稅、貨幣的財政性發(fā)行和公債借償。其中,征稅可能給納稅人帶來過重的稅負,過量的貨幣發(fā)行可能引起通貨膨脹,于是,公債借償成為最主要的方法。傳統(tǒng)的程序控制型預算平衡規(guī)則,在防止編列財政赤字或盡可能減小財政赤字規(guī)模等問題上是有效的,但是,其無法直接減少已經(jīng)形成的財政赤字和公債規(guī)模。因此,專門以削減財政赤字和公債規(guī)模為目標的新型預算平衡規(guī)則應運而生:“為立法方案而提出的一些建議更多地定位于收入約束和對政府增長的約束;另外一些建議則更是完全指向平衡預算和削減赤字。限制開支增長的建議不但在技術手段方面而且在范圍上都是不斷變化的?！?95避免財政赤字的產(chǎn)生或將其與公債規(guī)模控制在合理范圍內,始終是促進各國財稅法制度發(fā)展和經(jīng)濟法理論改進的重要線索。

美國預算法律體系錯綜復雜,其中,自20世紀20年代以來,聯(lián)邦預算平衡規(guī)則的演進遵循著“預算控制(controlledbybudget)”與“控制預算(controllingbudget)”兩條線索,并形成程序控制型和赤字削減型兩種。由《預算和會計法》(1921)、《國會預算改革法》(1974)和《國會預算和扣押控制法》(1974)、《政府績效和結果法》(1993)、《綜合預算程序改革法》(1999)、《預算責任和效率法》(2001)等構成的程序控制型規(guī)則,反映了聯(lián)邦預算權由國會獨享發(fā)展到國會和總統(tǒng)分享、實質上卻由總統(tǒng)主導的分享結構,充分貫徹了“授權——限權”的二元思維;由《平衡預算與緊急赤字控制法》(1985)、《預算執(zhí)行法》(1990)、《平衡預算法》(1997)和《赤字削減法》(2005)等構成的赤字削減型規(guī)則,雖然起到了一定的削減財政赤字和公債規(guī)模的效果,卻因其試圖改變和突破聯(lián)邦權力的分權制衡原則而經(jīng)司法審查認定為違憲。法律促進預算平衡的措施,既有立法的努力,也有司法的有限參與。美國聯(lián)邦預算平衡規(guī)則極具特色,其理論假設的周全性、規(guī)則設計的創(chuàng)造性以及制度實施之有效性,別具一格。自美國建國后,預算平衡理念一直被認為是其財政憲法的當然組成部分,聯(lián)邦預算也能夠在很長一段時間里保持平衡,直到凱恩斯主義興起,廢除了實質意義上的財政憲法的內容,使成文憲法產(chǎn)生了確認預算平衡原則的必要。

三、預算平衡的法律意蘊:總體經(jīng)濟平衡

財政赤字的編制歷經(jīng)政府起草預算草案和代議機關審批通過的民主過程,具備形式上的合法性,然而,事實上,并沒有什么真正的力量促使預算非平衡不可。如果說統(tǒng)一的財政收支安排是為了約束政府的財政權,從而表現(xiàn)出財政收支平衡的特征,這種說法是成立的,但是,如果說財政收支安排就是為了財政收支平衡,則是很難自圓其說的。尤其是,當預算案的常態(tài)并非收支平衡,反倒是財政赤字,理論研究就不能視而不見。理論研究需要設定一定的假設,但是,這種假設必須有客觀的事實基礎支撐。理論上,要實現(xiàn)收支平衡并不困難,或者以財政收入配合財政支出的設計來籌集,或者以財政支出配合財政收入的預測來安排。無論是籌集財政收入,還是安排財政支出,都建立在一定的前提和假設的基礎上。至于財政收支“以誰為前提、用誰作配合”更合適,則有待實踐的檢驗。長期以來,我國一直將量入為出原則作為安排財政收支項目的原則,但是,實踐證明,如果必要的財政支出無法壓縮到財政收入能力之內,仍然可能出現(xiàn)財政赤字?！耙灾Фㄊ铡币膊⒉皇且獫M足所有的財政支出需要,關鍵是要合理確定政府的職責范圍、即政府的事權范圍,安排財政支出時應當綜合考慮一定的時空背景下的宏觀經(jīng)濟發(fā)展水平和人們的稅負承擔能力。無論是“量入為出”和“以支定收”,強調的都是如何有效組織收入、合理安排支出,以實現(xiàn)財政收支的平衡。

每一項法律制度背后都蘊藏著深刻的理論基礎,預算平衡也有著其特有的法律意蘊。由國務院及財政主管部門負責編制、并經(jīng)全國人大批準的預算案,無論其性質究竟屬于法律、法律文件還是非法律行政行為,其法律效力都是毋庸置疑的。財政赤字與現(xiàn)行《預算法》確立的“收支平衡、不列赤字”的原則相抵觸也是顯而易見的。然而,由于《預算法》并未規(guī)定相應的法律責任,也缺乏一般性的違憲或違法審查機制,財政赤字的編列很難受到法律追究。我國是發(fā)展中國家,為了促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展、并考慮到當前預算法治水平的實際,周期性赤字是不可避免的、結構性赤字也需要時間去克服、管理性赤字倒是可以考慮設立相應的法律責任?？梢?如果想要真正理解何謂預算平衡,必須廓清其所蘊涵的“平衡”二字的意涵,將其置于經(jīng)濟、政治和社會中考慮?！邦A算平衡狀況是財政政策決定中的一個戰(zhàn)略性因素,而選擇恰當?shù)钠胶飧拍钍侵匾?。應該如何給它下定義,這取決于預算政策的目標以及其所適用的經(jīng)濟的性質。”[10]

從政治視角來說,也許“預算平衡規(guī)則的象征意義大于實質意義”[11],但是,財政赤字的存在卻反映出某種程度上的失衡,可能是財政收支的失衡或經(jīng)濟發(fā)展的失衡。美國聯(lián)邦預算平衡規(guī)則并沒有達到立法者所預期的目標,如同參議員吉姆?薩瑟的評價,“我們仍然必須控制預算赤字,仍然需要加強預算法律的方法”,但是,“《平衡預算與緊急赤字控制法》既沒有成功地削減又沒有成功地遏制”,“是采取某些更有效的措施的時候了”179。不少國會議員、政府官員和學者也意識到,如果不在憲法中增設平衡預算的修正案,政府制造財政赤字的行為幾乎不可停歇。早在1979年初,就由30名參議員“試圖通過要求決策者量入為出來改變政府的決策”202-203,此后不斷改進的多個平衡預算修正草案,均鎩羽而歸。平衡預算修正草案的主要內容包括:“第一,預算平衡原則約束所有預算主體,不管是總統(tǒng)提出的預算草案,還是經(jīng)國會同意的法定預算案,均不得出現(xiàn)支出超過收入的預算赤字;第二,預算案的執(zhí)行結果,不得出現(xiàn)支出超過收入的決算赤字;第三,除非經(jīng)過國會2/3以上的特別多數(shù)的同意,否則,不能作出編列預算赤字的決議。”[12]盡管《充分就業(yè)和平衡增長促進法》(1978)宣稱“預算平衡是國會最感迫切的優(yōu)先政策”,提出和不斷更新平衡預算修正草案本身就是一種態(tài)度的宣示:表明國會有通過立法控制財政赤字和公債規(guī)模的決心。

預算平衡的法律意蘊的核心是“平衡”二字,傳統(tǒng)上是指財政收支平衡,如臺灣地區(qū)“預算法”(2008年修正)第23條“收支平衡原則”規(guī)定:“政府經(jīng)常收支,應保持平衡,非因預算年度有異常情形,資本收入、公債與賒借收入及以前年度歲計剩余不得充經(jīng)常支出之用。但經(jīng)常收支如有剩余,得移充資本支出之財源?！逼鋵?財政收支平衡也不是那么容易判斷的,實踐中,一個財政年度結束時,不出現(xiàn)財政盈余或財政赤字的絕對平衡是不可能的,因為財政年度的終結點僅僅是出于會計核算的需要而設立的,無論是財政收入還是財政支出都不可能剛好停止在某一個具體時點上。簡言之,一個真正的財政收支平衡只可能在會計賬本中存在而不會在現(xiàn)實中出現(xiàn)。然而,承前所述,財政赤字是客觀存在的,相比強求形式上的預算平衡,將財政赤字和公債規(guī)模控制在合理限度內的規(guī)則,更為合理。“即使有最好的規(guī)則,也不管你怎么認真嚴格地去遵守,也不能解決預算平衡的基本問題”,因為,“可能每個人都想使預算平衡,但他們的方法各不相同”[13]。因此,俄羅斯《聯(lián)邦預算法典》(1998)規(guī)定:“預算規(guī)定的支出額應當與預算收入額及彌補其赤字來源的收入額相符。在編制、批準和執(zhí)行預算時,授權機關應當從預算赤字規(guī)模最小化原則出發(fā)?！?/p>

“削減支出以削減稅收似乎是解決預算赤字的妥當方法,但是,議會實際上有可替代的選擇,立法者可以通過預算策略突破限制?！盵14]筆者認為,預算平衡中的“平衡”,應當確立為總體經(jīng)濟平衡,其“具體實施通過立法來決定,重要的是制定預防和克服財政赤字的法律規(guī)范”[15]?？傮w經(jīng)濟平衡是對財政赤字、特別是周期性赤字的正當性最好的解釋。原因在于,預算平衡的理念影響著政治、經(jīng)濟、社會、管理與行政的方方面面?！皫缀趺恳豁椪恼邲Q定都有預算的意涵,因為決策的過程不可避免地涉及到稀缺資源在可以選擇的用途間的配置。”[16]德國促進總體經(jīng)濟平衡的財稅法律體系包括預算平衡的周期循環(huán)、空間交換和時間交替實現(xiàn)。德國《基本法》第109條第2款規(guī)定的國家目標中包含了非常具體的經(jīng)濟憲法的規(guī)定,即要求財政預算必須根據(jù)總體經(jīng)濟平衡的需要來編制。該款的意義其實已經(jīng)不限于預算法。國家已經(jīng)超越了其在經(jīng)濟上中立的滿足需求的職能,并且把經(jīng)濟政策調節(jié)意義上的預算作為手段。預算以數(shù)字反映著政府的經(jīng)濟政策(財政政策),這意味著公共財政職能的轉變[17]。德國《基本法》第110條規(guī)定了“預算必須收支平衡”,第104a至109條規(guī)制了聯(lián)邦收支,第110至115條確立了聯(lián)邦預算法的基本準則。具體來說,總體經(jīng)濟平衡包括經(jīng)濟穩(wěn)定增長、穩(wěn)定物價、充分就業(yè)和國際收支平衡等方面。

對一國而言,經(jīng)濟總體平衡是最重要的,如果過分強調財政收支的絕對平衡,反而可能成為阻礙經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的力量?！邦A算平衡,作為一項曾經(jīng)在相當長的時間內占據(jù)統(tǒng)治地位的標準,已經(jīng)遠遠超出了其經(jīng)濟學意義?！胶狻婕暗牟恢故鞘杖肱c支出相平衡,而且是社會各階級利益的平衡?！盵18]總體經(jīng)濟平衡屬于高出一籌的目標,這就超出了財稅法的調整范疇,而屬于經(jīng)濟法的規(guī)制領域。德國聯(lián)邦法院也認可總體經(jīng)濟平衡是審查預算法的有效標準,其具體實施主要通過制定預防和克服財政赤字的法律規(guī)范來實現(xiàn)[15]109。在總體經(jīng)濟平衡的四大目標中,經(jīng)濟穩(wěn)定增長和充分就業(yè)是最受各國政府關注的,如果說凱恩斯主義的興起,標志著“預算平衡至上”時代的終結,也標志著通過調整財政支出來刺激經(jīng)濟恢復增長時代的開始,那么,自《就業(yè)法》(EmploymentActof1946)后,美國進一步將財政政策的重心轉移到實現(xiàn)充分就業(yè)之上,而對財政赤字不再嚴加控制。美國與德國對預算平衡的法律意蘊的認識都不約而同起了相似的變化,差別僅在于:擅長抽象邏輯思維的德國人明確提出了總體經(jīng)濟平衡的概念,并試圖抽象提煉總體經(jīng)濟平衡的內涵;更為注重解決實際問題的美國人則著重于經(jīng)濟穩(wěn)定增長和充分就業(yè)兩個目標。

“除預算平衡所遇到的政治麻煩之外,還有經(jīng)濟問題,也就是說預算平衡不是財政政策中一個值得追求的目標”,“要達到預算平衡,或者由于財政政策的原因要把預算不平衡控制在某一水平上,需要對收入和支出的精確預估。”114、116傳統(tǒng)的預算平衡原則,只是強調財政收支大抵平衡,但并沒有說明達到這一平衡時,財政收支和財政支出各自應當達到怎樣的水平,因此,這種平衡可能隱藏著財政支出規(guī)模過大等更為嚴重的不平衡問題。總體經(jīng)濟平衡是一個很難準確界定的概念,其意義在于其要求維持“經(jīng)濟過程中各種對立的利益之間的平衡狀態(tài)”。為了實現(xiàn)總體經(jīng)濟平衡而構建的預算平衡規(guī)則,屬于“促進型法”的范疇,是一種促進型經(jīng)濟法。總體經(jīng)濟平衡是政府和代議機關制定和執(zhí)行預算平衡規(guī)則最大的內在動力。政府和代議機關之間就預算編制所展開的利益博弈,理應始終受到預算平衡原則所蘊涵的總體經(jīng)濟平衡意蘊的約束和限制,惟其如此,才能避免失控的財政赤字和公債規(guī)模演變成財政危機、經(jīng)濟危機甚至主權信用危機。“一個充分的預算理論將同時考慮經(jīng)濟狀況和預算參與者對經(jīng)濟狀況的看法”[19],預算平衡規(guī)則就是以經(jīng)濟總體平衡作為其主客觀參照系的。

四、預算平衡規(guī)則的屬性:促進型經(jīng)濟法

凱恩斯主義興起之前,預算平衡被認為是美國財政憲法的當然組成部分:“預算體系是平衡收支的一種方法,我們的憲法要求一個平衡的預算”[20],其實質是“收入、支付必須同步控制”(payasyougocontrol)。20世紀20年代,現(xiàn)代預算制度建立后,盡管預算權仍然由國會獨享,但是,總統(tǒng)及其行政團隊已經(jīng)成為預算編制與執(zhí)行中最重要的角色。理論上說,要平衡預算很容易,實際上,預算平衡卻很難做到。預算平衡很難實現(xiàn)的原因,是預算的本質——預估未來財政年度的財政收支。盡管美國國會一直致力于改進預算程序,試圖通過不斷改良預算程序來解決財政赤字問題,總統(tǒng)對財政赤字也非常敏感,然而,畢竟總統(tǒng)沒有最終決定權,即使其提出減稅或增稅的法律草案,仍需得到參眾兩院一致同意才能生效。因此,盡管總統(tǒng)在財政政策決策時的反應很快,預算法治的基本要求卻使得任何政策都必須得到參眾兩院的批準?？偨y(tǒng)提出的法律草案即使最終能夠獲得通過,過程通常都很艱辛,反映政黨內部或不同政黨之間的緊張關系。其實,削減財政赤字和公債規(guī)模也一直是總統(tǒng)和國會的共識:重塑美國的財政憲法。鑒于程序控制型規(guī)則設計得再完美,也很難防止財政赤字的發(fā)生及公債規(guī)模的擴大,為此,國會還創(chuàng)造性地制定了赤字削減型預算平衡規(guī)則。

早在1906年,國會就專門制定了《反赤字法》,“要求財政資金必須依法劃撥,并要求政府官員嚴格遵守關于撥款的法律條款,以防止過度的支出”[21],但效果并不明顯。“拜耳—葛拉斯里修正案”(1979)要求:自1981年開始,聯(lián)邦財政收支要保持平衡,不得編制財政赤字,但收效甚微。1985年,新的財政年度的財政赤字眼看將達到更高水平,這種低迷氣氛促使國會不得不專門就財政赤字的削減問題進行討論,并直接促成《平衡預算與緊急赤字控制法》(該法案由參議員格拉姆、拉德曼、霍林斯聯(lián)袂提出,又稱《格拉姆?拉德曼?霍林斯法(Gramm-Rudman-HollingsAct,GRH)》)[22]的通過。這一被后世普遍評價為不知道基于何種理由被通過的奇怪的法律事實上并沒有改變預算權的分享結構,其所確立的財政赤字削減目標及其嚴格的時間限制,對總統(tǒng)和國會來說都有很大的壓力。財政赤字問題之所以沒有得到很好的解決,國會負有不可推卸的責任,其沒有在預算平衡上做其應該做的事情。其實,盡管幾乎每個人都希望預算是平衡的,但是,預算對很多人來說,確實并不是那么重要的事情。雖然理論上對財政赤字與公債規(guī)模失控可能引起財政危機、甚至經(jīng)濟危機的論證比比皆是,但是,國會議員不見得很樂意做平衡預算的努力。

GRH法規(guī)定,如果總統(tǒng)和國會之間出現(xiàn)了嚴重的問題(全面撤銷資金授權),雙方將被迫進行合作,按照赤字削減目標削減赤字,直到完全消滅為止。GRH法直接規(guī)定了一系列赤字遞減的年度目標,并為保證這些目標的實現(xiàn)創(chuàng)造了一套自動遞減程序。1986至1991年期間,1720億美元的赤字每年要削減360億美元,至1991年達到預算平衡。在任何預定年份,如果赤字超過總體目標,涉及多數(shù)預算項目的具有全面削減性質的扣留程序就會自動執(zhí)行。之所以制定GRH法,是因為國會議員也開始擔心無力控制財政赤字失控的局面。GRH法使國會議員和總統(tǒng)都必須承擔平衡預算的責任。盡管GRH法看起來很嚴格,卻注定難以實施,也無法根本解決財政赤字問題。在GRH法下,總統(tǒng)決定扣留國會已撥付資金方面的自主權大大削減。GRH法最受肯定之處在于其將國會的部分權力讓渡給了總統(tǒng)。該法也掩蓋了很多深層次問題,造成財政赤字的很多原因被認為是難以控制或在政治上是超越界限的,其所設計的削減財政赤字的程序被很多人認為是很愚笨的,其之所以會在國會通過,某種程度上說,完全是因為國會議員厭惡了預算制定過程。該法甚至被認為是國會近年通過的法案中最有爭議且最使人不可理解的法案,其最大的啟發(fā)是:沒有任何公式可以取代財政政策決策的共識。GRH法的施行效果確實不佳,國會不得不通過新的赤字削減法——《預算執(zhí)行法》(BEA),尋求削減而不是消除財政赤字。

1986年7月,美國聯(lián)邦最高法院在“布爾舍訴西奈爾”[23]一案的判決中指出,GRH法的關鍵規(guī)定“將財政赤字的自動刪減權交由會計總署審計長來負責”違憲,該法違反了憲法上確立的分權制衡原則,削弱了其追求赤字削減的合法性基礎。會計總署扣留已撥付資金的權力具有行政權的性質,盡管國會總署審計長必須同時向國會和總統(tǒng)負責,也違反權力分立原則。對于GRH法的違憲審查是赤字削減型預算平衡規(guī)則的共同問題。最能證明這一論點的莫過于《擇項否決權法》也被認定為違憲而宣告無效。最高法院在“克林頓訴紐約城”(1997)一案中,宣告該法違反美國憲法第1條所規(guī)定的三權分立制衡原則,最終使該法案失效。該法試圖規(guī)范總統(tǒng)和國會之間有關預算權的競爭,對預算過程中總統(tǒng)與國會之間的關系產(chǎn)生了深刻的影響,但是,并沒有得到司法上的認同。盡管歷任總統(tǒng)和歷屆國會都認同削減赤字的重要性,但是,在經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)較大波動時,總統(tǒng)和國會還是毫不猶豫地選擇了編列財政赤字。由于2008年至今的金融危機的影響,在布什和奧巴馬兩任總統(tǒng)的積極建議下,國會制定了《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》(2008)所規(guī)定的不良資產(chǎn)救助計劃以及《美國復蘇與再投資法》(2009)所規(guī)定的財政刺激計劃,為恢復經(jīng)濟增長的動力,總統(tǒng)和國會依然選擇了編列大規(guī)模財政赤字。盡管赤字削減型規(guī)則并不那么成功,這表明財政赤字的削減是很難通過法律預先設定規(guī)則的,但是,其對促進型經(jīng)濟法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。

美國控制財政赤字的預算平衡規(guī)則的二分結構,統(tǒng)轄于預算平衡隱含的憲法性目標之下,盡管預算平衡的憲法修正案命途多舛、難以通過。國會創(chuàng)設的程序控制型規(guī)則和赤字削減型規(guī)則,對于財政赤字的限制或削減各有側重。程序控制型規(guī)則藉由較為完備的預算程序控制財政支出,規(guī)定了賦予總統(tǒng)預算建議權、鞏固國會的預算權以及限制總統(tǒng)的預算權的法律規(guī)則。程序導向型規(guī)則的具體條款反映了總統(tǒng)與國會在預算政治上的角力和平衡,創(chuàng)建了“總統(tǒng)提議”和“國會審議”這一值得稱許的現(xiàn)代預算制度的基本法律框架。然而,預算權在國會與總統(tǒng)之間的分配規(guī)則設計得再完美,實踐中仍不可避免地出現(xiàn)了財政赤字。而且,財政赤字和公債規(guī)模甚至在不斷擴大,新型的赤字削減型預算平衡規(guī)則,正是在這種現(xiàn)實制度訴求下創(chuàng)設的,盡管赤字削減型規(guī)則的實踐并不那么成功,效果也并不那么明顯。可見,在開放經(jīng)濟條件下控制預算赤字是非常復雜而且困難的,這在很大程度上取決于良好的經(jīng)濟狀況和寬松的政治氛圍。國會與總統(tǒng)始終沒有放棄平衡預算的努力,因此,在某種意義上說,預算平衡規(guī)則不斷演進的過程,“可以被視為是一個尋求能夠在對平衡概念沒有清晰的定義的情況下,保持某種平衡而且在偏離之后又能回到平衡的制度的歷史”25

經(jīng)濟法、社會法乃至“促進型法”,都是法律有效發(fā)展的成果,都是典型的分配法,其發(fā)展歷程中,涉及三條重要的路徑:分配關系的調整、經(jīng)濟社會政策的變化以及相應法律隨之發(fā)生的變化?！按龠M型法”是分配社會財富的法,是反經(jīng)濟周期的法,其表現(xiàn)出一定的周期變易,對經(jīng)濟的周期波動,國家力圖通過經(jīng)濟政策、經(jīng)濟法律等手段的運用,來實現(xiàn)反經(jīng)濟周期的目標,從而使那些為反經(jīng)濟周期而實施的各類經(jīng)濟政策及其周期變化的研究價值也隨之增加[24]“促進型法”把大量的經(jīng)濟社會政策及其手段法律化,從而具有突出的經(jīng)濟性和社會性,因而能夠把積極的鼓勵促進與消極的限制禁止相結合,從而具有突出的規(guī)制性,涉及對不同對象的發(fā)展選擇和手段上的寬嚴取舍。經(jīng)濟法與社會法中能夠直接促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的、以法定的鼓勵性與促進性為手段的規(guī)范類型的集合,可稱為“促進型法”?！按龠M型法”屬于發(fā)展法學的研究范疇,如果說經(jīng)濟法與社會法是部門法分支的話,促進型法則屬于一種法律類型或稱模塊?！按龠M”或“進步”等類似概念已經(jīng)在現(xiàn)代性法律中數(shù)度使用,并已相對成型。預算平衡規(guī)則的邏輯結構,涉及到對主體及其行為的規(guī)范、主體的權義結構安排以及責任承擔等問題,都必須而且可以從“促進型法”理論中尋求支持。

預算平衡規(guī)則在性質上屬于促進型經(jīng)濟法的范疇。作為一種發(fā)展中的法律規(guī)范類型,“促進型法”為法律促進預算平衡之基本原理的研究提供了理論上的支持。預算平衡規(guī)則是一種權益分配規(guī)則,其實質是國家財政權和國民財產(chǎn)權及其利益的均衡分配。法律對于控制財政赤字和公債規(guī)模、促進預算平衡的實現(xiàn)有著獨到的制度優(yōu)勢。為了實現(xiàn)總體經(jīng)濟平衡,預算平衡規(guī)則應具有特定的邏輯結構和規(guī)范體系。預算平衡規(guī)則具備特定的規(guī)范結構和促進功能,將“促進”的理念和精神體現(xiàn)在“促進型法”的調整目標、基本原則、主體架構、權義安排和行為規(guī)則之中,從而使“促進型法”符合現(xiàn)代性法律的目標宗旨、基本原則和調整手段,成為自成體系的一類現(xiàn)代性法律規(guī)范[25]。這也許能夠為《預算法》為什么只規(guī)定了三條法律責任提供一定的解釋依據(jù)。換言之,《預算法》的實施機制并不主要依靠司法,其更多地依賴于政府和代議機關具有謙抑性特征的自我實現(xiàn)。由于法律責任的弱化,預算平衡規(guī)則這一實質意義上的促進型經(jīng)濟法的實現(xiàn)機制,必然不同于傳統(tǒng)的“限禁型法”中以損害填平和懲罰性責任為中心的司法實現(xiàn)機制。

五、結論

我國現(xiàn)行《預算法》第3、27、28條規(guī)定了“收支平衡、不列赤字”原則,構成了我國的預算平衡規(guī)則。盡管其所使用的措辭很絕對,看上去似乎很嚴格,然而,實踐中,我國絕大多數(shù)財年都出現(xiàn)了財政赤字?？梢?強調預算編制時必須做到收支平衡,根本沒有太大意義。相比之下,強調將財政赤字和公債規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?更具制度上的價值。國有資本投資比重較大、內外經(jīng)濟發(fā)展失衡、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構等中國特色,決定了我國預算平衡規(guī)則設計必須立足于中國實際、考慮中國國情。我國預算平衡規(guī)則的改進,應當設置差異性的法律控制機制:重點控制因預算執(zhí)行過程中的問題導致的管理性赤字,從改進財稅法制度和改良財政收支結構著手削減結構性赤字,但允許在總體經(jīng)濟平衡目標約束下編列周期性赤字。概言之,我國預算平衡規(guī)則的核心條款可以表述如下:年度預算案編列的財政支出應當與財政收入及彌補預算赤字的公債收入相符。編制、審批、執(zhí)行和調整年度預算案,必須遵循預算赤字規(guī)模最小化原則。在這一核心條款統(tǒng)轄下,我國《預算法》修訂時必須重構法治預算理路中的權力、程序和責任,設計促進總體經(jīng)濟平衡的赤字削減方案,將實踐中行之有效的控制財政赤字和公債規(guī)模的經(jīng)驗法律化。

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