第十一章國(guó)家投資法

27五月2023第十一章國(guó)家投資法第一節(jié)國(guó)家投資法概述

一、投資的概念投資，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，一般是指經(jīng)濟(jì)實(shí)體為了擴(kuò)大再生產(chǎn)和獲取一定的營(yíng)利而投放貨幣或其他有價(jià)資源，并進(jìn)而轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)或金融資產(chǎn)的活動(dòng)。2常見(jiàn)的投資分類固定資產(chǎn)投資固定資產(chǎn)是指供人們長(zhǎng)期使用，并在其使用過(guò)程中保持其原有物質(zhì)形態(tài)的生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料，如房屋、機(jī)器設(shè)備、運(yùn)輸工具等。凡用于購(gòu)置和建造固定資產(chǎn)的投資，稱之為固定資產(chǎn)的投資。包括基本建設(shè)和更性改造兩大類。流動(dòng)資產(chǎn)投資流動(dòng)資產(chǎn)是指在企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，經(jīng)常改變其存在狀態(tài)的那些資金運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，如原材料、產(chǎn)品等。用于購(gòu)置流動(dòng)資產(chǎn)的投資，稱之為流動(dòng)資產(chǎn)投資。3直接投資直接投資是指投資者直接投資建造或購(gòu)置實(shí)物或經(jīng)營(yíng)企業(yè)，它不需要借助金融中介，是社會(huì)積累的直接實(shí)踐者。間接投資間接投資也稱金融投資或證券投資，是指投資者以獲得未來(lái)收益為目的，用資金支付購(gòu)買(mǎi)有價(jià)值的金融資產(chǎn)的投資行為。其主要特征是：投資者通過(guò)金融中介購(gòu)買(mǎi)有價(jià)證券，獲取收益；有價(jià)證券的發(fā)行者進(jìn)行實(shí)物投資。由于間接投資離不開(kāi)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，因此，一般由證券法予以專門(mén)調(diào)整。4國(guó)家投資國(guó)家投資是指國(guó)家或政府通過(guò)財(cái)政撥款及其他方式所實(shí)施的直接投資行為。其中重點(diǎn)是政府對(duì)固定資產(chǎn)的直接投資，它是國(guó)家直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)。國(guó)家投資，在西方國(guó)家稱之為政府投資或公共投資。國(guó)家投資法國(guó)家投資法是指規(guī)范國(guó)家直接投資行為，調(diào)整國(guó)家投資關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。國(guó)家投資法與國(guó)有資產(chǎn)管理法、國(guó)有企業(yè)法一起構(gòu)成國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法，是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分。5二、國(guó)家投資法的基本內(nèi)容國(guó)家投資是國(guó)家直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行調(diào)節(jié)的一種基本方式。因此，國(guó)家投資法的重心是規(guī)范國(guó)家投資行為。國(guó)家投資法的基本內(nèi)容由國(guó)家投資政策、國(guó)家投資體制和國(guó)家投資程序等方面的規(guī)定構(gòu)成。6

國(guó)家投資政策是關(guān)于國(guó)家投資的基本原則和大政方針，包括投資規(guī)模政策、投資結(jié)構(gòu)政策。其核心問(wèn)題是國(guó)家投資規(guī)模、方向和重點(diǎn)的確定。投資規(guī)模政策，是通過(guò)控制總體規(guī)模以調(diào)節(jié)社會(huì)供給與需求的總量平衡關(guān)系。投資結(jié)構(gòu)政策，是通過(guò)控制投資在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各組成部分的分配比例，以調(diào)節(jié)社會(huì)供給與需求的結(jié)構(gòu)矛盾。7國(guó)家投資管理體制國(guó)家投資管理體制是指投資管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)劃分以及管理方式等有關(guān)制度的總稱。包括投資計(jì)劃管理體制、投資資金管理體制、投資許可證制度、項(xiàng)目責(zé)任及項(xiàng)目法人制等。國(guó)家投資程序國(guó)家投資程序是國(guó)家進(jìn)行投資時(shí)從項(xiàng)目決策到竣工驗(yàn)收等過(guò)程中所應(yīng)經(jīng)過(guò)的環(huán)節(jié)。8三、國(guó)家投資法的表現(xiàn)形式西方國(guó)家國(guó)家投資比重十分有限，沒(méi)有形成專門(mén)的立法，通常散見(jiàn)于國(guó)家有關(guān)的文件及其他法令中，多半是在產(chǎn)業(yè)政策法、投資政策和國(guó)家計(jì)劃中。中國(guó)在改革開(kāi)放前，實(shí)行的是單一的國(guó)家投資體制。關(guān)于基本建設(shè)的有關(guān)法規(guī)都屬于國(guó)家投資法范疇。改革開(kāi)放后，單一投資主體的格局被打破，形成了多種投資主體并存的局面。目前，尚沒(méi)有國(guó)家投資的專門(mén)性法律，散見(jiàn)于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和固定資產(chǎn)投資的一般性法規(guī)之中。9四、國(guó)家投資法與相鄰部門(mén)法的關(guān)系國(guó)家投資法與國(guó)有資產(chǎn)管理法二者各有側(cè)重，不可替代。國(guó)有資產(chǎn)管理法調(diào)整的是國(guó)有資產(chǎn)管理關(guān)系；國(guó)家投資法規(guī)制的對(duì)象是國(guó)家投資行為。對(duì)投資效益也需要監(jiān)督管理國(guó)家投資法與國(guó)有企業(yè)法國(guó)家投資的決策和實(shí)行與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理是國(guó)家參與的兩個(gè)基本環(huán)節(jié)。兩種法同屬投資經(jīng)營(yíng)法體系中的兩個(gè)基本組成部分。兩者不同的是，一個(gè)是調(diào)整投資竣工投產(chǎn)前的投資關(guān)系；一個(gè)是投資竣工投產(chǎn)和企業(yè)成立后的組織經(jīng)營(yíng)關(guān)系。10第二節(jié)國(guó)家投資主體、投資政策和投資管理體制

一、投資主體經(jīng)濟(jì)體制改革前單一的投資主體基本上屬于國(guó)家投資十一屆三中全會(huì)以后隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，投資主體正朝著多元化的方向發(fā)展。11投資主體的投資范圍的劃分公益性項(xiàng)目的投資由各級(jí)政府承擔(dān)。這部分項(xiàng)目的投資，按“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”的原則，由各級(jí)政府根據(jù)各自財(cái)政資金狀況各自承擔(dān)投資責(zé)任?；A(chǔ)性項(xiàng)目的投資由各級(jí)政府通過(guò)成立的專業(yè)投資公司或企業(yè)法人作為投資性主體進(jìn)行投資，并鼓勵(lì)和吸引其他各類投資主體參與。投資主體要對(duì)籌劃、籌資、建設(shè)直至生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、歸還投資貸款本息以及資產(chǎn)保值增值全過(guò)程負(fù)責(zé)。競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投資有企業(yè)公司投資主體自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、所需資金自行籌集，自負(fù)盈虧。政府不再承擔(dān)。12二、國(guó)家投資政策（一）投資規(guī)模和投資比重國(guó)家投資政策的核心是對(duì)國(guó)家投資的規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)和投資布局的確定。投資規(guī)模是指國(guó)家投資活動(dòng)所需投入資金和已經(jīng)投入資金的多少。分為宏觀投資規(guī)模和項(xiàng)目投資規(guī)模兩類。宏觀投資規(guī)模是指國(guó)家投入資金總體規(guī)模；項(xiàng)目投資規(guī)模是指投資于某一具體項(xiàng)目或單位的資金的多少。

13在制定投資政策時(shí)，既要確保一定比例的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有效調(diào)節(jié)，又不能以政府投資取代社會(huì)投資。合理確定國(guó)家投資的規(guī)模和比重，對(duì)一般營(yíng)利性投資項(xiàng)目和消費(fèi)項(xiàng)目，逐步縮小國(guó)家投資的規(guī)模，降低國(guó)家投資的比重，使國(guó)家投資真正成為調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一種手段和工具。14（二）投資結(jié)構(gòu)投資結(jié)構(gòu)是指投資在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)、部門(mén)和再生產(chǎn)的各個(gè)方面的分配比例及其相互關(guān)系。固定資產(chǎn)的三種類型：盈利性建設(shè)投資。絕大部分加工工業(yè)投資即屬于此；基礎(chǔ)性建設(shè)投資。主要是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)的投資和一些非生產(chǎn)性的建設(shè)的投資。消費(fèi)性建設(shè)投資。是直接為個(gè)人消費(fèi)所服務(wù)，如住宅建設(shè)投資。投資結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到資源在各行業(yè)、各部門(mén)間的分配格局，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和持續(xù)、高速地發(fā)展。15

（三）投資布局投資布局是指投資在各地區(qū)的分配比例及其相互關(guān)系。投資布局和投資結(jié)構(gòu)時(shí)投資分配的兩個(gè)重要方面。投資結(jié)構(gòu)是從縱的方面解決建設(shè)資金的合理配置問(wèn)題；投資布局是從橫的方面，著重解決建設(shè)資金的橫向分布問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)集聚形成的地域投資綜合體。16投資布局的重點(diǎn)是：根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)地帶和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的生產(chǎn)力水平，針對(duì)各自的資源條件，圍繞全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)，確定能夠發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略決策，并在此基礎(chǔ)上，選擇每個(gè)時(shí)期的地區(qū)投資重點(diǎn)，安排好不同時(shí)期重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移和銜接；同時(shí)確定地區(qū)內(nèi)部不同規(guī)模、不同類型經(jīng)濟(jì)基地和項(xiàng)目的建設(shè)戰(zhàn)略，并據(jù)以分配投資。17三、國(guó)家投資管理體制投資管理體制是指投資管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)劃分以及管理方式等有關(guān)制度的總稱。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)初步形成了以國(guó)家投資為主的多元化投資體系、多種投資方式和多種投資渠道的新的投資格局；并通過(guò)投資決策體制、計(jì)劃體制、物資管理體制的改革，極大地提高了投資決策和管理水平。18（一）國(guó)家投資決策管理體制1984年以后，在決策程序方面：國(guó)家改變了過(guò)去只靠定性分析拍板定項(xiàng)目的方法，開(kāi)始引用定量分析手段，這首建立投資咨詢機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目評(píng)估審議制度，把可行性研究報(bào)告正式列入基本建設(shè)程序；在宏觀決策方面：國(guó)家也改變了過(guò)去單靠行政部門(mén)定項(xiàng)目的決策方式，初步形成民主化、科學(xué)化、分層次化的決策體系。19（二）國(guó)家投資計(jì)劃管理體制國(guó)家投資計(jì)劃是對(duì)計(jì)劃內(nèi)固定資產(chǎn)投資活動(dòng)作出的總體部署和安排，其宗旨是正確確定全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總規(guī)模，合理安排基本建設(shè)、技術(shù)改造更新措施投資比例和使用，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)、改建和更新改造項(xiàng)目，提高投資效益，改善投資結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局。201984年起，國(guó)家對(duì)原有計(jì)劃體制進(jìn)行了重大改革，確立了統(tǒng)一計(jì)劃、分級(jí)管理的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃管理體制，下放了固定資產(chǎn)投資的審批權(quán)限，簡(jiǎn)化了審批程序。目前，國(guó)家對(duì)投資計(jì)劃管理的范圍主要是：投資總規(guī)模、大中型和限額以上的建設(shè)項(xiàng)目、用于投資的各種資金、新增生產(chǎn)能力、重要建筑物資的供應(yīng)等。企業(yè)一般性的技術(shù)改造和小型建設(shè)等投資活動(dòng)，主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。21國(guó)家投資計(jì)劃管理的內(nèi)容基本建設(shè)投資計(jì)劃的管理。國(guó)家預(yù)算內(nèi)撥改貸的投資和利用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的貸款安排的基本建設(shè)投資，實(shí)行指令性計(jì)劃；地方部門(mén)自籌投資和國(guó)家統(tǒng)借自還以及地方部門(mén)自借自還的外資安排的建設(shè)項(xiàng)目，由地方部門(mén)負(fù)責(zé)平衡。技術(shù)改造投資計(jì)劃管理由國(guó)家預(yù)算內(nèi)撥款、國(guó)家利用外資安排的技術(shù)改造投資，實(shí)行指令性計(jì)劃；由部門(mén)、地方、企業(yè)自籌資金安排的技術(shù)改造投資，實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃。22（三）國(guó)家投資資金管理體制十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家對(duì)固定資產(chǎn)投資資金管理體制進(jìn)行了改革：1979年起，對(duì)基本建設(shè)投資有撥款改為貸款，貸款實(shí)行有借有還、誰(shuí)借誰(shuí)還的原則；231984年起，國(guó)家對(duì)國(guó)家預(yù)算直接安排的基本建設(shè)投資，分為兩個(gè)部分：一是，國(guó)家預(yù)算內(nèi)撥款投資。國(guó)家對(duì)科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、行政單位等沒(méi)有還款能力的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定可豁免本息；二是，國(guó)家預(yù)算內(nèi)“撥改貸”投資項(xiàng)目。凡競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資，由企業(yè)法人（包括國(guó)家專業(yè)投資公司）自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并由企業(yè)法人對(duì)籌劃、籌資、建設(shè)直到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、歸還貸款利息及資產(chǎn)保值增值全過(guò)程負(fù)責(zé)；1992年起，國(guó)家對(duì)全民所有制單位新開(kāi)工和進(jìn)行前期工作的項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制。由項(xiàng)目投資各方組成項(xiàng)目建設(shè)管理班子，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的籌劃、籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施直至生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、歸還貸款等全面負(fù)責(zé)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。24（四）投資許可證制度投資許可證是單位取得項(xiàng)目建設(shè)資格和投資權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的一種書(shū)面憑證。建設(shè)單位必須依法領(lǐng)取投資許可證后，才能進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。投資許可證制度是國(guó)家為了加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資管理，引導(dǎo)有關(guān)單位根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行投資，控制盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，配合投資方向調(diào)節(jié)稅的征收工作而實(shí)行的一種投資管理制度。25

根據(jù)國(guó)家《投資許可證發(fā)放辦法〉的規(guī)定，不論投資項(xiàng)目源于何種所有制、建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)和隸屬關(guān)系，均需繳納投資方向調(diào)節(jié)稅，并向省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市的計(jì)劃行政管理部門(mén)領(lǐng)取投資許可證，才能進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。26

第三節(jié)國(guó)家投資程序制度

和投資責(zé)任制度

一、國(guó)家投資建設(shè)程序投資建設(shè)程序是指每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從投資決策、建設(shè)實(shí)施直到竣工驗(yàn)收、交付使用的全過(guò)程中應(yīng)經(jīng)過(guò)的階段及其先后順序。現(xiàn)行建設(shè)程序包括：項(xiàng)目建議、可行性研究、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工、竣工驗(yàn)收等幾個(gè)階段。27（一）項(xiàng)目建議項(xiàng)目建議由建設(shè)單位根據(jù)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，以及部門(mén)、地區(qū)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，以項(xiàng)目建議書(shū)的形式，提出某種項(xiàng)目建設(shè)的建議，供主管部門(mén)選擇，并決定是否進(jìn)行下一步可行性研究工作。項(xiàng)目建議按要求編制完畢后，按項(xiàng)目建議規(guī)模和建設(shè)性質(zhì)分別向有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)批。28項(xiàng)目建議書(shū)的主要內(nèi)容包括：建設(shè)項(xiàng)目提出的必要性和依據(jù)；產(chǎn)品方案、擬建的生產(chǎn)規(guī)模、建設(shè)地點(diǎn)的初步設(shè)想；資源情況、建設(shè)條件、協(xié)作關(guān)系；投資估算和資金籌措設(shè)想；項(xiàng)目引進(jìn)安排；經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的初步估計(jì)。29（二）可行性研究項(xiàng)目建議書(shū)批準(zhǔn)后，由項(xiàng)目建設(shè)單位組織，對(duì)項(xiàng)目技術(shù)是否先進(jìn)、實(shí)用、可靠、經(jīng)濟(jì)是否合理，以及財(cái)務(wù)上是否盈利進(jìn)行論證，并做出可行性研究報(bào)告；經(jīng)可行性研究，證明建設(shè)項(xiàng)目確屬可行的，即可向有關(guān)主管部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告；可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后，不得隨意修改、變更。30（三）項(xiàng)目設(shè)計(jì)勘察，為項(xiàng)目設(shè)計(jì)提供足夠的水文、地質(zhì)等重要基礎(chǔ)資料，作項(xiàng)目設(shè)計(jì)的依據(jù)；一般項(xiàng)目設(shè)計(jì)，實(shí)行兩階段設(shè)計(jì)：初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。特大型的和技術(shù)特別復(fù)雜的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，實(shí)行三階段設(shè)計(jì)：初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)。大型煤礦、林區(qū)、油田、大型聯(lián)合企業(yè)的設(shè)計(jì)，為解決總體開(kāi)發(fā)方案和總體部署等重大問(wèn)題，在初步設(shè)計(jì)之前，還要編制總體設(shè)計(jì)。311、初步設(shè)計(jì)初步設(shè)計(jì)是根據(jù)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告和必要、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料，對(duì)設(shè)計(jì)對(duì)象進(jìn)行的通盤(pán)研究、概略研究和總體安排。初步設(shè)計(jì)文件包括主要內(nèi)容是：設(shè)計(jì)依據(jù)和指導(dǎo)思想；建設(shè)產(chǎn)品方案，原材料、燃料和動(dòng)力的需要量和來(lái)源；工藝流程、主要設(shè)備造型和配置；32主要建筑物、構(gòu)筑物、公用輔助設(shè)施和生活區(qū)建設(shè)；總運(yùn)輸圖、占用面積和土地使用情況；外部協(xié)作配合條件；綜合利用、環(huán)境保護(hù)和抗震、人防措施；生產(chǎn)組織、勞動(dòng)定員和各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；建設(shè)順序和期限；工程總概算等。33

2、技術(shù)設(shè)計(jì)技術(shù)設(shè)計(jì)是初步設(shè)計(jì)確定的建設(shè)方案基礎(chǔ)上，對(duì)重大技術(shù)問(wèn)題進(jìn)一步進(jìn)行科學(xué)試驗(yàn)、設(shè)備試制，取得可靠數(shù)據(jù)和資料，由此完成高一階段的設(shè)計(jì)工作。技術(shù)設(shè)計(jì)的具體內(nèi)容要比初步設(shè)計(jì)更具體、更精確。343、施工圖設(shè)計(jì)施工圖設(shè)計(jì)是根據(jù)初步設(shè)計(jì)（或技術(shù)設(shè)計(jì)）進(jìn)行編制，按照建筑工程、安裝工程和費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)這是制造需要，進(jìn)一步將初步設(shè)計(jì)（技術(shù)設(shè)計(jì)）具體化、明確話，把工程和設(shè)備各構(gòu)成部分的尺寸、布置和主要施工方法，用圖紙和文件形式加以確定，是初步設(shè)計(jì)（技術(shù)設(shè)計(jì)）的細(xì)部補(bǔ)充，是工程據(jù)以施工的基本藍(lán)圖。施工圖設(shè)計(jì)是項(xiàng)目設(shè)計(jì)的最后一個(gè)階段。項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件完成后，要按規(guī)定報(bào)有關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)。設(shè)計(jì)文件一經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自改動(dòng)。35（四）施工準(zhǔn)備設(shè)計(jì)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，申請(qǐng)將建設(shè)項(xiàng)目列入年度固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，同時(shí)進(jìn)行施工準(zhǔn)備工作。主要是：編制建設(shè)的具體實(shí)施方案，制定年度工作計(jì)劃；組織設(shè)備和材料的訂貨，進(jìn)行招標(biāo)或預(yù)算，選擇施工單位，或直接委托施工單位，并訂立施工合同；進(jìn)行征地、拆遷和平整場(chǎng)地；完成施工