從四個層面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革

從四個層面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革

內(nèi)容提要：該文認(rèn)為，推進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的重點在四個層面：國有企業(yè)層面，重點應(yīng)是國有大企業(yè)、壟斷行業(yè)和國有事業(yè)單位改革；市場層面，重點是解決要素市場“雙軌制”問題；政府層面，重點是轉(zhuǎn)變政府職能；社會保障層面，重點是社會養(yǎng)老保險中的“空帳”、社會醫(yī)療保險制度的方向、農(nóng)村社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險，以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保障制度改革等問題。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)體制改革，體制創(chuàng)新，改革重點

1978年開始的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程迄今已走過了27個年頭，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制已被打破，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，并逐步走向完善。但是我們對改革的進(jìn)程不能估計過高。從現(xiàn)實看，有些改革進(jìn)展不快，處于滯后狀態(tài)；有些改革仍止于表層，整體上沒有實現(xiàn)質(zhì)的突破；有些改革思路清晰，但推進(jìn)中出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲；有些改革帶有濃厚的部門色彩，推出時就帶有明顯的缺陷；在個別行業(yè)、領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)了某些不符合改革方向的做法。從總體上說，改革在領(lǐng)域間、行業(yè)間、地區(qū)間表現(xiàn)得很不平衡。今后幾年，改革的任務(wù)還十分艱巨，必須切實加快改革的進(jìn)程，重點從四個層面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新。

一、國有企業(yè)層面

從產(chǎn)權(quán)變革角度看，中小型企業(yè)，市、縣(區(qū))屬企業(yè)60%-80%已完成改革，混合所有制經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)形成。在這一過程中，出現(xiàn)了很多問題，諸如，國有資產(chǎn)大量流失、職工利益沒有得到切實保護(hù)、存在各種腐敗行為等。對這些問題應(yīng)在法律法規(guī)的框架內(nèi)予以糾正、懲處。但國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的方向不應(yīng)動搖，更不應(yīng)刮“清算風(fēng)”，走回頭路?；仡檱蟾母?0多年的歷程，可以清楚地看到，產(chǎn)權(quán)改革是逼出采的，對大多數(shù)企業(yè)來說是不得已而為之的。早在上世紀(jì)90年代初，社會各界就形成共識：要想把每一個國有企業(yè)都搞好搞活是不可能的，也是不必要的；要從整體上搞好搞活國有企業(yè)，搞好搞活國有資本；國有企業(yè)僅僅靠產(chǎn)權(quán)改革是不行的，不搞產(chǎn)權(quán)改革也是不行的?，F(xiàn)在不能因為國企改革出了一些問題就從整體上、方向上否定國企產(chǎn)權(quán)改革。從實踐看，國企改革現(xiàn)在也不可能逆轉(zhuǎn)了。

當(dāng)前，國企改革的重點應(yīng)是國有大企業(yè)和壟斷行業(yè)。中央和省屬國有大企業(yè)改革還沒有明顯進(jìn)展，其改革涉及到中央和地方黨政機(jī)構(gòu)、國有銀行、管理層、職工等多重關(guān)系，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，“一退了之”顯然不行。江蘇提出重點放在企業(yè)重組、做大做強(qiáng)上也不那么容易，一些在中小企業(yè)行之有效的改革辦法到了大企業(yè)就無法實施，近幾年對國企產(chǎn)權(quán)改革的非難影響最大的可能就是這部分大型企業(yè)。筆者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)改革是繞不過去的一個“坎”，這些大企業(yè)只要其性質(zhì)是企業(yè)，不是政府機(jī)構(gòu)，就必須采用各種途徑通過產(chǎn)權(quán)改革走向市場，成為市場主體，建立法人治理結(jié)構(gòu)，主動改和被動改，其差別在于改革成本不一樣。

壟斷行業(yè)與大企業(yè)一樣，屬于改革滯后的領(lǐng)域。目前，國有資本大約有一半左右分布在競爭性領(lǐng)域，另一半左右分布在壟斷性行業(yè)，大體上是“平分天下”。壟斷行業(yè)改革比國有大企業(yè)改革更為復(fù)雜，除了存在國有大企業(yè)的一些“通病”之外，還有著一些自己特有的問題，例如不少壟斷行業(yè)有著一定程度的公益性。實踐中這些行業(yè)存在的體制性障礙逐漸暴露，特別是壟斷行業(yè)的壟斷利益合法化。由于利益關(guān)系的調(diào)整，打破壟斷的改革阻力重重，《反壟斷法》遲遲不能出臺就是一個明證。對壟斷行業(yè)沖擊最大的力量將來自外資和民資。入世以后，電力、電信、鐵路、民航及公用事業(yè)等行業(yè)又必須逐步對外開放，參與國際市場競爭。2005年2月國務(wù)院出臺的“非公經(jīng)濟(jì)36條”，允許非公有資本進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域，參與各類公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運營，投資教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)，特別是允許非公有資本進(jìn)入國防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，按有關(guān)規(guī)定參與軍工科研生產(chǎn)任務(wù)的競爭以及軍工企業(yè)的改組改制，這是一個重大突破。

在國企改革的過程中，必須強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理。長期以來，我國是通過深化國有企業(yè)改革推動國有資產(chǎn)管理體制改革，中共十六大以后進(jìn)入了通過深化國有資產(chǎn)管理體制改革推動國企改革的新階段。從總體上看，國有資產(chǎn)管理的體制性障礙還沒有從根本上得到解決，國有資產(chǎn)管理存在資產(chǎn)質(zhì)量不夠高、運營效率低、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不盡規(guī)范、資產(chǎn)流失、損失等問題。這就需要突破體制性障礙，從完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求出發(fā)，對國有資產(chǎn)管理的整體架構(gòu)、運作模式等進(jìn)行創(chuàng)新。中共十六大以來建立的新型國有資產(chǎn)管理體制中，最大的突破是設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理委員會作為出資人機(jī)構(gòu)。但是，出資人機(jī)構(gòu)是政府部門、事業(yè)單位，還是“運營”機(jī)構(gòu)?其職責(zé)是什么?履行出資人職責(zé)的工具是什么?除“監(jiān)管”功能外它是否擁有“運營”的功能?如何集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，做到不“缺位”又不“越位”?如何提高國有資產(chǎn)狀況的披露水平，接受各方面監(jiān)督?出資人機(jī)構(gòu)在創(chuàng)建和維護(hù)良好公司治理方面如何充當(dāng)積極角色，推進(jìn)有效公司治理的進(jìn)展?這些重要問題，需要有配套的系統(tǒng)設(shè)計，邊探索邊實施，逐步解決。

筆者認(rèn)為，在競爭性行業(yè)的中小型企業(yè)、地方企業(yè)的改革基本到位之后，國有大企業(yè)、國有壟斷行業(yè)、國有事業(yè)單位的改革將要成為國資改革、國企改革的主戰(zhàn)場。入世后對外開放的深化，外資、民資的大量涌入，將會大大地加快這一進(jìn)程。

二、市場層面

經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)改革，產(chǎn)品市場已經(jīng)基本上取代了過去按計劃生產(chǎn)和分配產(chǎn)品的體制。改革前絕大多數(shù)產(chǎn)品的價格都受到政府控制，到2000年全國平均按價值量計算只有約10%的產(chǎn)品價格受到政府控制或干預(yù)。產(chǎn)品市場的發(fā)育還表現(xiàn)在地方政府對本地市場的保護(hù)正在減少。

改革開放以采，相對于產(chǎn)品市場而言，包括資本市場、勞動力市場在內(nèi)的要素市場培育稍顯滯后，但也有一定進(jìn)展。在資本市場方面，中長期信貸市場進(jìn)展較快，已經(jīng)采用準(zhǔn)備金率和利率進(jìn)行調(diào)節(jié)，包括股票、債券等在內(nèi)的證券市場發(fā)展也較迅速。此外，勞動力市場、土地市場、技術(shù)市場、信息市場等也從無到有，逐步發(fā)展，其市場化程度有了明顯提高。

但是，要素市場“雙軌制”問題仍很突出。特別是要素市場化程度過低，充分暴露了中國經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)。在要素市場中，資本市場化程度明顯偏低。從存量資本角度來分析，以上市公司為例，流通市值比重只占股票市場總值1/3，大部分處于非流通狀態(tài)，而要實現(xiàn)全流通，則遇到很大的阻力。現(xiàn)在正在進(jìn)行股權(quán)分置改革，初步觸到了股票市場的核心問題。從增量資本角度來分析，雖然國有投資在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重相對于改革初期(1980年)的%有所下降，但到2000年仍高達(dá)%，而初步按市場化運作的非國有投資只占%。尤其是反映資本要素價格的利率市場化尚未真正啟動，盡管在貨幣市場中的同業(yè)拆借市場、票據(jù)市場和公開市場業(yè)務(wù)方面開始按市場化運作，但在金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)和居民間的信貸活動中，利率仍然是管制利率。

在土地要素的雙軌制中，一方面，城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)屬于國家，不可以流動、轉(zhuǎn)讓，但除了部分政府劃撥土地之外，城鎮(zhèn)土地的使用權(quán)可以通過一定的方式轉(zhuǎn)讓和租賃，形成城鎮(zhèn)土地使用權(quán)市場；另一方面，農(nóng)村農(nóng)用土地所有權(quán)則屬于農(nóng)村集體組織，國家規(guī)定農(nóng)村集體范圍內(nèi)的農(nóng)民都享有對農(nóng)村土地的承包權(quán)，同時國家也鼓勵土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，從而形成農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。按照國家土地法的規(guī)定，農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間是不可以自由轉(zhuǎn)化的，城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)市場與農(nóng)村的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場是分割的。兩類土地之間的轉(zhuǎn)化需要經(jīng)過政府土地管理部門的審批。這種雙軌制，導(dǎo)致兩類土地轉(zhuǎn)換之間存在巨大的租金空間，使一些地方濫占土地現(xiàn)象屢禁不止，同時又造就了一批“失地失權(quán)又失業(yè)”的農(nóng)民。不久前，廣東省政府出臺100號令——《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許將集體財產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)折價入股，逐步實現(xiàn)國有土地和集體建設(shè)用地在開放的前提下，實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化土地市場，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。根據(jù)該法令，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式與國有土地一樣，可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。這一地方法規(guī)的出臺對于消除土地要素雙軌制具有革命性的意義，其效應(yīng)值得研究。

在勞動力要素方面，由于受戶籍制度的影響，遠(yuǎn)未形成城鄉(xiāng)勞動力一體化的市場，城鄉(xiāng)勞動力處于“雙軌”狀態(tài)。真正意義上的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)包含以下幾方面內(nèi)容：(1)地域上從農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)移；(2)職業(yè)上由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，即脫離第一產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)；(3)身份上從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，在城鎮(zhèn)中能夠以平等的市民身份參與勞動力市場的競爭；(4)生活方式城市化，能完全融入城市文明之中。當(dāng)然，這種完全意義上的轉(zhuǎn)移是一個漸進(jìn)的過程，需要農(nóng)村、城鎮(zhèn)各級政府、社會中介機(jī)構(gòu)以及農(nóng)村勞動力等各方共同努力，打破現(xiàn)有的阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的種種壁壘，探索多樣化的轉(zhuǎn)移渠道，形成以市場為導(dǎo)向，注重市場與政府相結(jié)合的轉(zhuǎn)移機(jī)制。

“雙軌制”是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的奇特現(xiàn)象。產(chǎn)品市場領(lǐng)域的“雙軌制”曾一度成為改革的重點，經(jīng)過努力，產(chǎn)品“雙軌制”已經(jīng)基本解決?，F(xiàn)在存在的突出問題是另一種雙軌制即“要素市場雙軌制”。資金市場雙軌制、土地(使用權(quán))市場雙軌制、勞動力市場雙軌制、技術(shù)市場雙軌制、經(jīng)營管理者市場雙軌制等普遍存在，而且雙軌之間的價格落差很大。有些要素市場還存在“雙重雙軌制”問題，如土地(使用權(quán))市場除城鄉(xiāng)分割之外，在城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中還存在著劃撥、招投標(biāo)兩種轉(zhuǎn)讓方式；勞動力市場除城鄉(xiāng)分割之外，在城市勞動力市場中也存在著從計劃經(jīng)濟(jì)走出來的勞動力和完全由市場配置的勞動力等兩種配置方式等。要素市場的雙軌制以至于復(fù)雜的“雙重雙軌制”，嚴(yán)重影響了要素資源的合理流動，并由此引發(fā)生產(chǎn)要素領(lǐng)域的“尋租”問題，扭曲了要素市場的功能。完善的市場體系是市場發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是使市場主體之間交易活動順利進(jìn)行和市場客體自由流動不可缺少的條件。中共十六屆三中全會《決定》指出：建設(shè)統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，是今后完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的主要任務(wù)。按照《決定》的要求，必須在堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向的同時，特別注重市場體系的制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，從根本上消除要素市場的“雙軌制”。

三、政府層面

從1984年中共十二屆三中全會《決定》到中共十六大期間，中國改革的重點是國有企業(yè)。十六大之后，盡管有爭議，但改革的重點事實上已經(jīng)轉(zhuǎn)向政府管理體制特別是政府職能轉(zhuǎn)變。溫家寶總理在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃建議的說明》中明確指出，“著力推進(jìn)政府行政管理體制改革，這是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。重點是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能?！?/p>

政府目前面臨的挑戰(zhàn)主要來自四個方面：一是市場化的推進(jìn)帶來了利益關(guān)系的大調(diào)整，使政府如何駕馭市場經(jīng)濟(jì)成了新的問題；二是民營經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促進(jìn)了混合所有制經(jīng)濟(jì)格局的形成，使政府傳統(tǒng)的管理理念不再奏效；三是對外開放促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)走向全球化，使政府的宏觀調(diào)控受到了越來越大的壓力；四是科技革命的重大突破，在帶來新的技術(shù)和市場需求的同時，也引起了投資方式、市場交易方式、企業(yè)組織方式的轉(zhuǎn)變，同樣對政府管理方式的改變提出了新的要求。

目前，政府在提高依法行政水平、增加政策透明度和統(tǒng)一性、減少行政審批和微觀事務(wù)干預(yù)、正確行使對經(jīng)濟(jì)和社會的公共管理職能等方面，還有不小差距。社會公共管理部門的職能明顯薄弱，應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)警、組織協(xié)調(diào)和危機(jī)處理等方面的機(jī)制很不健全。在開放型經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和不確定因素日趨增加的情況下，建立有效政府的任務(wù)更加迫切。

經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，越來越觸及民主政治、政權(quán)建設(shè)、干部制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。如果政治體制和上層建筑領(lǐng)域的改革進(jìn)程跟不上經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，勢必導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些重大改革難以推開，或者難以到位，甚至產(chǎn)生局部逆轉(zhuǎn)。一些部門習(xí)慣于依賴行政手段對經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)的問題實行禁和堵，不善于運用市場經(jīng)濟(jì)的辦法加以調(diào)節(jié)，實際效果并不理想。一些執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)過大，在非常時期和處理突發(fā)事件的過程中公共權(quán)力容易過度膨脹。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)力仍然缺乏有效監(jiān)督和制約，對不當(dāng)干預(yù)導(dǎo)致的后果缺乏責(zé)任追究，公權(quán)侵害私權(quán)、行政權(quán)侵害財產(chǎn)權(quán)、政府漠視誠信的現(xiàn)象難以根絕。

我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，基本上采取的是“漸進(jìn)”方式或稱增量改革。其中的一個重要特點，是“體制外”包圍“體制內(nèi)”，即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)“體制內(nèi)”部分未能得到根本性改造的情況下，通過“體制外”與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，包括外資經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、個體私營經(jīng)濟(jì)等的快速發(fā)展，使整個經(jīng)濟(jì)中市場經(jīng)濟(jì)部分的比重日益增加，逐步在經(jīng)濟(jì)增長中占據(jù)主流地位。我國經(jīng)濟(jì)的巨大增長潛力，也為這種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌方式提供了可能。目前需要突破的是構(gòu)成“體制內(nèi)”核心部分所遺留下來的問題，主要是老的大型的中央和省屬國有企業(yè)(A)，國有銀行和以國資為主的資本市場(B)，以及計劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)下來的政府職能(C)，這三者之間形成了互為依賴的“鐵三角”關(guān)系，其中C是上角，A和B是兩個下角，這三個角集中了舊體制中主要的深層矛盾，是舊體制留下的最后的堡壘。這部分經(jīng)濟(jì)的低效率，增加了整個國民經(jīng)濟(jì)的運行成本和風(fēng)險，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和效率改進(jìn)。其中的職工安置，社會保障、不良資產(chǎn)等問題，直接影響著經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

破除體制性障礙，不僅要破除影響現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，更要破除影響先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。今后三、五年，應(yīng)當(dāng)圍繞先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，在A和B兩個下角中重點突破。有了中共十五屆四中全會《決定》和十六屆三中全會《決定》，其思路、方向、政策已很成熟，也已為大多數(shù)執(zhí)政者接受，關(guān)鍵在于把握節(jié)奏，有序進(jìn)行，妥善處理好各方面的利益關(guān)系。

與此同時，特別是三、五年以后，最困難的突破可能是在C，即政府職能轉(zhuǎn)變。這將是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)行“決戰(zhàn)”的主戰(zhàn)場。這一突破將涉及政治體制的“高端”改革。其動力將是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與社會、官方與民間的互動，來自于不同利益主體的訴求與政府規(guī)制之間的博弈和妥協(xié)；其路徑將是民主政治和法制建設(shè)的建立和完善。

四、社會保障層面

在中國，社會保障制度基本上還是從國外引進(jìn)的“舶來品”，這項制度與中國的本土性知識、悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的文化積淀的結(jié)合仍然停留在非常膚淺的層面。由此推論，進(jìn)一步改革是必然的。但是，改革的方向、中國的社會保障制度向何處去，目前確實難以把握。

社會保障是“社會安全網(wǎng)”，能夠增強(qiáng)人們生活的安全感，減少因失業(yè)和貧困帶來的不安定因素，實現(xiàn)社會穩(wěn)定健康發(fā)展。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)是社會公平、消除貧困、共同富裕。社會保障是實現(xiàn)這些目標(biāo)的重要手段。目前，中國的很多問題都與社會保障缺失有關(guān)。國企和壟斷行業(yè)改革中的下崗失業(yè)、“三農(nóng)”問題中的農(nóng)民流動、政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革等等無不與社會保障制度息息相關(guān)。社會保障制度改革在上世紀(jì)80年代被列為服務(wù)于國企改革的“配套改革”，90年代被列為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架的第五大支柱，現(xiàn)在這一改革已經(jīng)理所當(dāng)然地走到了前沿。

社會保障制度涉及基本群眾的基本利益，現(xiàn)代社會保障制度強(qiáng)調(diào)普遍性和全面性，而在我國，大多數(shù)人特別是弱勢群體享受到的社會保障的“陽光”卻很少。用人本位的眼光來審視，過去的改革缺乏深切的人文關(guān)懷，下一步要從促進(jìn)入自身發(fā)展的角度來研究體制創(chuàng)新問題，樹立以人為本的改革觀。改革有成本和代價，例如失業(yè)不應(yīng)由失業(yè)者和下崗職工來承擔(dān)，應(yīng)由政府、改革受益者等共同來承擔(dān)。我們不僅要創(chuàng)造一個競爭的市場經(jīng)濟(jì)，而且要建立一個溫暖、關(guān)懷的公平社會。過去很長一段時間，我們把手段性的東西作為最終目標(biāo)，反而把最終目標(biāo)忘記了?；蛘甙岩恍╇A段性的目標(biāo)作為最終的長期目標(biāo)，結(jié)果忽視了人的需要和人的發(fā)展。

當(dāng)前，我國社會保障問題很多，諸如社會養(yǎng)老保險中的“空帳”問題、社會醫(yī)療保險制度的方向問題、農(nóng)村社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險問題、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保障制度改革問題等。在這一領(lǐng)域中，有些需要深化改革，有些需要完善，有些需要積極創(chuàng)新。

以社會養(yǎng)老保險為例，包括4000多萬已退休人員在內(nèi)，我國上年末的參保人數(shù)只有億多人，僅占城鎮(zhèn)人口的30%左右，不及勞動力人口的15%，覆蓋率不到世界水平的一半。我國社會保障各項繳費比例已高達(dá)40%，在亞洲地區(qū)僅次于新加坡。為維系這一制度的正常運轉(zhuǎn)，不得不挪用在職職工的個人帳戶資金，形成了約7400億元的空帳，并且每年還在增長。我國公共養(yǎng)老保險體系的覆蓋面只占人口總數(shù)的15%，低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標(biāo)準(zhǔn)。就制度惠及主體的城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員而言，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度也僅僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的55%。占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)村人口，基本上只能依靠土地和家庭養(yǎng)老，仍游離于社會化和共濟(jì)性的社會保障體系之外。

在農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人主力軍的情況下，社會保障缺失問題更應(yīng)引起各方關(guān)注。根據(jù)國家勞動保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國目前有億農(nóng)民工，每年還在凈增500萬，但我國農(nóng)村外出務(wù)工人員養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%，醫(yī)療保險的平均參保率為10%左右。失業(yè)保險、生育保險等其他保險基本與絕大多數(shù)農(nóng)民工無緣。這些農(nóng)民工，絕不能再簡單地把他們當(dāng)作“泥腿子”，而應(yīng)當(dāng)把他們當(dāng)作城市產(chǎn)業(yè)工人的一部分。但是，目前在制度層面上，社會保險門檻高、關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難、允許退保等都成為農(nóng)民工參保的重要障礙?，F(xiàn)在需要制度創(chuàng)新，使其既能適應(yīng)農(nóng)民工流動需要，又能切合農(nóng)民工的收入水平，實行低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入，