對新時期中央銀行監(jiān)管工作的思考

對新時期中央銀行監(jiān)管工作的思考

進入新世紀以來，國際經濟金融形勢發(fā)生了很大的變化，經濟全球化在曲折中向前發(fā)展，金融對全球經濟的影響進一步加深。2001年12月11日，經歷15年的艱辛談判之后，我國正式加入世貿組織，以此為標志，我國經濟進入全方位、深層次開放的新時期。經濟全球化并非遠在天邊的事，而是就在我們的身邊，可以說，滲透到我們生活的各個領域，改變著我們的觀念和生活方式，對中央銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。

一、人民銀行監(jiān)管工作面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)

在經濟全球化背景下，全球的產品、服務、資本等通過國際化大生產、國際貿易、國際投資跨國界流動，各種資源的利用也超越了國界，在全球范圍內實現資源的優(yōu)化配置，世界市場形成一個整體，國家與國家之間的經濟聯系和交往更加緊密。資本的國際流動是推進經濟全球化的最活躍因素，而資本流動是通過金融機構和金融工具實現的，因此，也加速了金融全球化的歷史進程。我國經濟、金融呈現出明顯的國際化趨勢，已成為參與經濟、金融全球化的重要力量。因此，充分認識經濟、金融全球化的影響，強化對有關問題的研究，以應對挑戰(zhàn)，是擺在我們面前的重大課題。

金融全球化加快了金融風險的傳播，加大了監(jiān)管的難度，給金融監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)

全球金融市場的一體化，加大了國家宏觀調控的難度，將促使我國貨幣政策的制定和實施更多地考慮國際市場因素?？鐕y行的進入，國內銀行業(yè)面臨著生存和發(fā)展的強大壓力。外資銀行將與中資銀行搶奪市場，爭攬客戶，一批優(yōu)質客戶可能被流失，業(yè)務市場份額將出現重新劃分；金融人才的流失也給我們提出了新的挑戰(zhàn)。

面對國際金融業(yè)全球化的發(fā)展趨勢，加入世貿組織后，我國將融入金融全球化的歷史進程，不僅要防范內部風險，還要防范外部帶來的風險。同時，對我國的監(jiān)管制度、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念、監(jiān)管體制帶來嚴重的沖擊，加大了金融監(jiān)管的難度。如何確保我金融體系不受國際金融風險的沖擊，金融監(jiān)管工作必須適應入世后金融全球化的要求，提高參與金融全球化并獲益的能力，已成為我們面臨的重大課題，對金融監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。

國內外銀行業(yè)的發(fā)展變化、金融創(chuàng)新步伐的加快，對銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)

綜觀國內外銀行業(yè)發(fā)展的趨勢，一個共同的特點，就是應對日趨激烈的競爭，迎接金融全球化的挑戰(zhàn)，國際銀行業(yè)如此，國內銀行業(yè)更應增強緊迫感。面對銀行業(yè)的發(fā)展變化，金融監(jiān)管工作不能″削足適履″，而腳長大了，就應把鞋做得大一點。

從金融監(jiān)管的主體看，國內外金融監(jiān)管出現了一些新情況，對銀行監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)

隨著經濟、金融全球化進程加快，國際金融市場新的發(fā)展趨勢，各國的金融監(jiān)管方式、監(jiān)管手段、監(jiān)管內容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系發(fā)生了一系列重大變化。

二、對人民銀行監(jiān)管工作提出的新要求、新任務

2002年2月召開的全國金融工作會議對金融監(jiān)管工作提出了新的要求，指明了監(jiān)管工作努力的方向。對金融監(jiān)管的目標概括為依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統性風險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權益。同時提出，加強監(jiān)管是金融工作的重中之重，要依法履行監(jiān)管職責，充實監(jiān)管力量，轉變監(jiān)管理念，切實把工作重心從審批事務轉移到對金融企業(yè)和金融市場的監(jiān)管上來。

全國金融工作會議提出把監(jiān)管作為金融工作的重中之重，是從我國面臨的國內外形勢出發(fā)作出的重大決策，是應對金融全球化、維護國家經濟安全的需要，是維護人民群眾根本利益的需要。在國際金融體系經歷了幾次大的風波之后，加強金融監(jiān)管成為世界各國共同面臨的課題，也是我國經濟發(fā)展全局的關鍵。監(jiān)管是金融工作重中之重的命題是在金融監(jiān)管實踐中總結出來的，是新時期對人民銀行監(jiān)管工作的新要求。

按照國際統一的監(jiān)管規(guī)則，調整和改進人民銀行監(jiān)管工作

20世紀80年代以來，國際組織在推動金融監(jiān)管的國際化方面發(fā)布了各類指導監(jiān)管實踐的文件，引導各國采用統一的監(jiān)管理念和監(jiān)管標準，運用先進的監(jiān)管經驗，國際組織出臺的這些文件為各國監(jiān)管當局廣泛認可并接受，就成為金融監(jiān)管的國際慣例。如，《服務貿易總協定》及其附錄、《全球金融服務協議》、《巴塞爾協議》等。這些文件涉及金融監(jiān)管的方方面面，對各國金融監(jiān)管產生了重大影響。特別是《新資本協議》，把資本充足率、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場約束三大要素結合起來，體現了以指標為核心的數量型監(jiān)管模式向以風險管理為核心的質量監(jiān)管模式的轉變。

為提高人民銀行監(jiān)管工作水平，必須借鑒國際監(jiān)管經驗，向國際監(jiān)管標準靠攏。對照國際監(jiān)管規(guī)則和慣例，我們在監(jiān)管上的主要不足與差距表現在：金融監(jiān)管的法律法規(guī)還不健全，有的沒有實施細則，缺乏操作性；國內銀行資本金嚴重不足，沒有達到國際監(jiān)管標準；監(jiān)管范圍和內容還比較窄，風險監(jiān)管不全面，對市場風險、操作風險等全面風險監(jiān)管還不到位；監(jiān)管方式單一、落后，不能適應有效監(jiān)管的需要；監(jiān)管指標體系還不完善，預防性、超前性不夠；監(jiān)管人員的素質不能適應形勢發(fā)展的需要。因此，按照國際金融監(jiān)管規(guī)則進行有效監(jiān)管，對我們開展金融監(jiān)管工作提出了新的更高的要求。

完善銀行監(jiān)管法規(guī)體系，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，做到依法監(jiān)管、依法行政，依法維護金融秩序

加強金融法規(guī)建設。首先，要加快完善與世貿組織規(guī)則和銀行監(jiān)管國際慣例相符合的法規(guī)。去年以來，國務院、人總行先后頒布了《金融機構撤銷條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等金融法規(guī)，這些金融法規(guī)充分體現了加入世貿組織后，金融業(yè)全面對外開放，中外資金融機構平等競爭的基本原則。根據形勢發(fā)展的需要，《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等還要進一步修訂。在法治社會，就要按照法律規(guī)定進行監(jiān)管，對金融機構的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據、政策依據、制度依據。在監(jiān)管工作中，要客觀、公正、公開、公平地處理監(jiān)管中遇到的問題，要做到依法監(jiān)管，依法維護金融秩序。

建立現代銀行制度，從體制、機制上建立起防范金融風險的根本制度

國際金融監(jiān)管理念有一個重大變化，就是金融監(jiān)管當局不再包攬一切，而是讓銀行自身、市場承擔一部分監(jiān)管職能。在我國經濟體制轉軌時期，中央銀行作為國家金融行政管理機關，肩負著為金融企業(yè)提供″公共產品″，包括先進的銀行機制、先進的經營理念，也就是″鋪路架橋、設置路標″等特殊任務，從體制上、機制上改革國有銀行制度，也是我國銀行監(jiān)管的百年大計。

一是要大力支持國有銀行改革，提高抵御風險的能力。對國有獨資商業(yè)銀行進行股份制改造，是公有制多種實現形式的重要內容。可以說，現在的國有獨資商業(yè)銀行體制、制度、經營管理方式不能適應金融全球化的發(fā)展要求。國有銀行與國有企業(yè)一樣存在著產權不清、所有者缺位問題。在對基層商業(yè)銀行調查時，甚至許多職工不知道本行最大十家貸款戶是誰，職工也就談不上關心銀行的信貸資產質量。因此，對國有商業(yè)銀行進行股份制改造是我國金融體制改革的重點。

二是指導、督促金融機構，健全和完善法人治理結構。過去，我們在監(jiān)管中，投入了大量的人力、物力和時間，效果并不理想。經驗教訓告訴我們，外部監(jiān)管不能代替商業(yè)銀行的內部有效控制，因此，監(jiān)管的重點應是完善商業(yè)銀行法人治理結構。

法人治理結構是管理和控制公司的系統，也就是有關公司董事會的功能、結構以及股東權利等方面的制度安排，它所要解決的是所有者、管理者、監(jiān)督者和經營者等不同利益主體間的受益、決策、監(jiān)督、激勵和風險分配問題?？梢哉f，完善法人治理結構是國內銀行業(yè)針對歷史積弊和面臨的現實挑戰(zhàn)提出來的。公司治理結構的原則是長期以來經營管理實踐經驗的總結。如果公司治理結構不完善，將會損壞銀行的競爭力，增大銀行風險。目前，我國銀行業(yè)內部治理結構還有很大的差距，有的流于形式、有的董事會沒有發(fā)揮作用。當前，作為監(jiān)管的重點，迫切需要建立良好的公司治理結構，建立一個負責任的董事會，董事會的構成要獨立于管理層、以發(fā)揮監(jiān)督制衡作用。同時，要提高外部董事在董事會中的比重。

三是繼續(xù)加強金融機構內部控制建設，從源頭上遏制風險。內控制度是防范風險的基礎性制度，是金融機構穩(wěn)健經營的前提。去年，人民銀行天津分行在轄區(qū)開展了內控制度執(zhí)行情況大檢查，依然發(fā)現內控方面存在大量的問題，說明內控制度建設是項長期的任務，必須持之以恒，完善內控機制，提高銀行業(yè)本身對各種風險的抵御能力。同時，要加快金融創(chuàng)新步伐，提高國內銀行業(yè)的國際競爭力。

以提高資本充足率為目標，建立資本金補充機制，調整、優(yōu)化資產結構

加強對資本充足率的監(jiān)管是一項重要任務。從今年7月巴塞爾委員會召開的會議上傳來信息，就新資本協議的有關問題已達成一致，決定于2003年第4季度確定新資本協議，各成員國將于2006年開始實施，并完全取代1988年的巴塞爾協議。新資本協議仍維持了巴塞爾協議原有的資本水準不變，也就是資本占風險總資產的比重仍然保持在8％。新資本協議將更加全面評估銀行風險，包括評估信用風險、市場風險和操作風險，提出了比1988年資本協議更為復雜、更加具有風險敏感性的框架和管理規(guī)則，強調了“三個支柱”在現代監(jiān)管體制中的作用，對銀行監(jiān)管者提出了更高的要求。

面對銀行業(yè)進一步擴大對外開放、金融風險復雜多變的形勢，我們必須對銀行資本充足率實施嚴格的監(jiān)管。解決資本金不足的問題。從分子對策看，一是提高金融企業(yè)盈利能力，通過留存利潤進行資本積累，這是增加核心資本的主要方式；二是財政注資，在國家財政困難較大的情況下，繼續(xù)實行財政注資困難較大。三是國有獨資商業(yè)銀行經過股份化后，通過發(fā)行上市股票，可以募集資本金。四是提高附屬資本的途徑，主要是改革呆賬準備金、發(fā)行長期金融債券、部分債權轉換為股權等。從分母對策看，商業(yè)銀行資產規(guī)模不突破資本要求的底線，就是將高風險資產向低風險資產轉移，降低高風險資產在資產總額中的比重。因此，我們要督促金融機構繼續(xù)加大不良資產的處置力度。使不良貸款每年要下降2－3個百分點，到2005年，四家國有獨資商業(yè)銀行不良貸款比例降到15％左右。

改進金融監(jiān)管方式，推行全面風險管理，有效防范和化解金融風險

當前，人民銀行監(jiān)管工作在做好合規(guī)性監(jiān)管的基礎上，重點應加強對金融企業(yè)法人的風險監(jiān)管，在不斷完善對傳統業(yè)務監(jiān)管的同時，逐步加強對創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管。在商業(yè)銀行經營活動中，各種風險是相互聯系、共同作用的。長期以來，對風險的認識和監(jiān)管有個過程。過去，我們側重對信用風險的監(jiān)管，后來逐步發(fā)展到對市場風險的監(jiān)管。隨著形勢的變化，《新資本協議》力求能反映潛在的風險，轉變?yōu)閷嵭腥娴娘L險管理，包括市場風險、流動性風險、操作風險和利率風險等，反映了對金融風險演變規(guī)律的認識。

全面風險監(jiān)管是由事后檢查向事前監(jiān)測，事后發(fā)現向事前預警，事后糾正向事前防范轉變，具有更強的風險監(jiān)測、識別和化解能力，因此，是更有效的銀行監(jiān)管。在風險性監(jiān)管方面，我們必須看到與國際水平的差距，對國際上一些比較成熟的風險監(jiān)管辦法，我們都要積極研究和借鑒。過去，在銀行監(jiān)管工作中考慮信用風險多些，基本上沒有考慮利率風險和操作風險等。隨著利率市場化改革，利率波動將會更多；在操作風險方面，近年來也比較突出，如違規(guī)和賬外經營，亂用會計科目等。因此，我們要學會識別、控制、化解各類風險的本領。

提高金融機構經營管理的透明度，加強市場約束和社會監(jiān)督

市場約束是保障金融體系安全的重要手段?，F在越來越重視市場參與者對金融機構的監(jiān)督，這是因為投資者、債權人、存款人往往出于自身利益的考慮，時時盯著銀行的一舉一動，其效果要比監(jiān)管者的作用有效得多，與中央銀行監(jiān)管相比具有更強的主動性。市場約束發(fā)揮作用的前提條件是銀行經營的透明度，也就是建立商業(yè)銀行信息披露制度。這項工作我國剛剛開始，與國際慣例比，我們還有許多工作要做。如何看待商業(yè)銀行的不良資產信息披露？長期以來我們是家丑不可外揚，現在要向社會公布了，這是一個歷史性的進步。我與商業(yè)銀行的同志交換看法，普遍反映是壓力很大，要比人民銀行通報幾次作用大。為什么？公眾是最好的監(jiān)督者，如果不良資產壓不下來，客戶就有個比較選擇銀行的問題。當前，我們要認真執(zhí)行《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，規(guī)范信息披露的原則、標準、內容和方式，創(chuàng)新披露的手段，逐步達到巴塞爾有效銀行監(jiān)管的要求。同時，應重視行業(yè)自律組織的作用。

完善金融監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率

一是金融監(jiān)管責任制的落實。按照法人集中監(jiān)管的原則，把金融監(jiān)管責任制層層落實到人。二是按照國際慣例，逐步建立和完善會計制度、外部審計和信用評價制度，建立對各類金融企業(yè)的監(jiān)管指標體系、風險監(jiān)測考評體系和金融系統風險預警指標體系。三是繼續(xù)完善現場檢查和非現場監(jiān)管制度。四是加快金融電子化步伐，在監(jiān)管工作中廣泛運用計算機，進一步搞好“一網兩系統