有害稅收競爭及其啟示

有害稅收競爭及其啟示

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，主權(quán)國家之間的國際稅收競爭正成為國際社會(huì)日益關(guān)注的問題，應(yīng)對(duì)惡性稅收競爭的沖擊，已被逐步提到各國政府和經(jīng)濟(jì)組織的議事日程。歐盟和經(jīng)合組織已分別于1997年和1998年通過了關(guān)于惡性稅收競爭的報(bào)告，這兩個(gè)報(bào)告的共同目標(biāo)在于制定惡性稅收競爭的判定標(biāo)準(zhǔn)和消除措施，從而最大程度地減少國際稅收競爭的不利影響。這些舉措無疑將對(duì)其成員國稅收政策的制定和成員國之間的稅收合作產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、OECD有害稅收競爭的提出

OECD是發(fā)達(dá)國家之間的經(jīng)濟(jì)合作組織，共包括30個(gè)重要的發(fā)達(dá)國家，美國、日本、英國、加拿大等都是其成員國。20世紀(jì)80年代，美國里根政府就曾通過降低稅收的手段吸引外國直接投資，后來的英國、愛爾蘭等國也隨即效仿，從而掀起了稅收競爭的浪潮。許多發(fā)展中國家由于資金缺乏，也紛紛降低稅率，以吸引外國資本。但是并非所有國家都愿意通過這種方式來吸引投資。許多高稅率的發(fā)達(dá)資本主義國家如法國、德國、日本等國則表示強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為稅收競爭將導(dǎo)致政府財(cái)政收入的減少，從而進(jìn)一步導(dǎo)致公共物品提供的減少。自從20世紀(jì)90年代起，OECD對(duì)各種稅收優(yōu)惠政策，特別是避稅港的稅收政策表現(xiàn)出了極大的關(guān)注。

1996年5月，OECD成員國部長會(huì)議要求OECD組織制定切實(shí)有效的措施，抵制由于避稅港有害的稅收競爭而造成的對(duì)投資和融資決策的扭曲效應(yīng)以及對(duì)侵蝕國家稅基的影響。1998年，OECD公布了《有害稅收競爭：一個(gè)正在出現(xiàn)的全球性問題》，界定了有害的稅收優(yōu)惠制度和避稅港概念，并且提出了一些建議措施以抵制有害稅收競爭。

1、OECD確定的有害稅收競爭標(biāo)準(zhǔn)

《OECD報(bào)告》概括了有害的優(yōu)惠稅制有四個(gè)特點(diǎn)。

無稅或?qū)嶋H稅率很低。一國提供免稅或僅有名義稅率而實(shí)際稅率卻很低，本身就被視為提供非居住者進(jìn)行國際避稅的場所。

優(yōu)惠稅制限定在特定的范圍之內(nèi)。當(dāng)一國在稅收上采取所謂“環(huán)形籬笆”時(shí)，依據(jù)范圍的不同可將其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)予以部分或全部隔離。所謂“環(huán)形籬笆”政策，是指一國為了吸引外資而制定的稅收優(yōu)惠政策僅允許非當(dāng)?shù)鼐用裣硎堋Ｆ渚唧w方式有二：一是明示或默示地規(guī)定居民納稅人不得利用其稅收優(yōu)惠政策，即指該規(guī)定僅為非居住者才能享受，是指一種“超國民待遇”；二是明示或默示地禁止從該稅收優(yōu)惠政策中受益的企業(yè)在其國內(nèi)市場營業(yè)，即指其稅收優(yōu)惠規(guī)定限定為國內(nèi)某一特定地區(qū)享受。

缺乏透明度。立法和行政規(guī)定缺乏透明度，不但有助于投資者避稅，更助長非法活動(dòng)。有些國家立法規(guī)定金融機(jī)構(gòu)不得將投資者的相關(guān)信息提供給稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)，如此一來，他國即無法通過稅收協(xié)定或其他雙邊互助協(xié)定取得相關(guān)信息。

缺乏有效的信息交換。一國為了吸引境外投資者，通常提供法律或行政幫助或其他保護(hù)措施，使得個(gè)人得以逃避稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽查，其相關(guān)資料將不能被其母國的稅務(wù)機(jī)關(guān)通過相互交換而取得。

為了確保1998年報(bào)告得到真正實(shí)施，OECD理事會(huì)對(duì)成員國政府提出了一些具體要求，并對(duì)各國的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查。2000年6月26日，OECD提出了一份新的報(bào)告，認(rèn)為OECD成員國中實(shí)施的47種稅收競爭措施都具有潛在有害性，并且具體列出與此有關(guān)的一些機(jī)構(gòu)的名字，規(guī)定這些機(jī)構(gòu)的有害稅收競爭措施必須在2003年4月以前消除。

2、歐盟對(duì)待稅收競爭的態(tài)度

由于歐盟的許多成員國都是OECD成員國，因此，他們對(duì)待稅收競爭的態(tài)度跟OECD相似，而且他們?cè)?997年就通過了防止有害稅收競爭的行為準(zhǔn)則。2001年7月11日，歐盟發(fā)起了一場對(duì)國家援助進(jìn)行調(diào)查的運(yùn)動(dòng)，矛頭直指8個(gè)歐盟成員國的11項(xiàng)企業(yè)稅收制度，可以說這場運(yùn)動(dòng)加劇了歐盟內(nèi)部消除有害稅收競爭的勢(shì)頭。他們首先調(diào)查那些和歐共體條約不一致的稅收制度是否構(gòu)成國家援助。如果構(gòu)成，那么該國家援助就必須停止執(zhí)行；如果國家援助已經(jīng)“支付”，那么必須立即從受益人那里收回。歐盟還建議另外四個(gè)成員國立即修正其稅收制度，以便與歐盟原則保持一致，否則，歐盟就可以按正規(guī)的公開程序?qū)λ鼈冞M(jìn)行調(diào)查。

二、我國政府對(duì)稅收競爭采取的政策取向

我國是發(fā)展中國家，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還很大程度依賴于出口和招商引資，利用稅收優(yōu)惠政策來吸引外商對(duì)我國進(jìn)行投資，以及對(duì)出口產(chǎn)品給予一定程度的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼是一項(xiàng)長期的經(jīng)濟(jì)政策。然而OECD對(duì)有害稅收競爭的提出給我國實(shí)實(shí)在在地敲響了警鐘。實(shí)際上，有害稅收競爭在我國已經(jīng)形成了惡性的競爭態(tài)勢(shì)。各地政府為了招商引資，私開減稅口子，以各種名目給予多種稅收返還，分別以不同的，甚至于競相攀比的優(yōu)惠條件來爭奪投資。2003年年初，位于長三角地帶的部分城市在舉辦聯(lián)合招商引資會(huì)時(shí)，不顧其區(qū)域合作背景，競相用土地“跳樓價(jià)”來展開競爭。此類政策優(yōu)惠大比拼的結(jié)果只能是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，最終導(dǎo)致的是國家稅收的大幅度流失。另外，無序的稅收優(yōu)惠也容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)租金，一些稅收優(yōu)惠對(duì)象之外的經(jīng)濟(jì)行為主體為了享受稅收優(yōu)惠待遇，有可能向有關(guān)政府部門尋租，從而產(chǎn)生了新一輪的社會(huì)問題，即腐敗現(xiàn)象的滋生。這一惡性競爭的現(xiàn)象終于引起國內(nèi)高層部門的重視。2004年年初，國家稅務(wù)總局開始了對(duì)全國開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的清查工作，清查的結(jié)果表明，在全國2527個(gè)開發(fā)區(qū)中，共查出1000多家企業(yè)存在區(qū)內(nèi)注冊(cè)、區(qū)外經(jīng)營問題，接近全部被查企業(yè)的一半。檢查中還發(fā)現(xiàn)不符合新辦企業(yè)條件的企業(yè)享受了新辦企業(yè)稅收優(yōu)惠、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅收等問題。違規(guī)企業(yè)累計(jì)少繳稅款億元。稅務(wù)機(jī)關(guān)同時(shí)清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。與此同時(shí)，7月份稅務(wù)總局展開了對(duì)各地減免稅政策落實(shí)情況進(jìn)行全面調(diào)查。

盡管我國目前大幅度減稅沒有可能，但適度減稅不僅必要而且可行：一方面，經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)下稅收競爭日益加劇的國際環(huán)境，對(duì)我國實(shí)施適度減稅政策提出了客觀要求；另一方面，當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正在逐漸好轉(zhuǎn)，為適度減稅提供了一定的經(jīng)濟(jì)條件；還有一點(diǎn)就是我國已經(jīng)是WTO成員國，其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則必須與其一致，有害稅收競爭的標(biāo)準(zhǔn)一旦被部分吸收進(jìn)入WTO規(guī)則，我國必將面臨全面改革的問題。為了本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)也為了人類社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，用法律手段來控制有害稅收競爭成為必要。盡管我國對(duì)于稅收競爭有一定的法律作為依據(jù)，但仍存在法律缺失的情況，執(zhí)法力度不強(qiáng)，受行政干預(yù)的程度過多等等，這也是現(xiàn)今政府間稅收競爭走向惡性方向的主要原因之一。故我國應(yīng)盡快完善稅收法制，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格限制政府的行政干預(yù)行為，做到依法治稅，從嚴(yán)治稅，從源頭上遏制有害稅收競爭的產(chǎn)生。

三、我國應(yīng)對(duì)國際間有害的稅收競爭的對(duì)策

有稅收征納行為就有稅收競爭，在經(jīng)濟(jì)全球化的前提下國際間的稅收競爭更是不可避免。稅收競爭固然存在有害的成分，因?yàn)樗鼫p少了全球福利并導(dǎo)致資源配置不當(dāng)和破壞國際經(jīng)濟(jì)秩序。與世界各國攜手應(yīng)對(duì)有害的稅收競爭是我國今后面臨的迫切任務(wù)，當(dāng)然也是國際稅收研究的重點(diǎn)課題。

1、順應(yīng)稅收國際化趨勢(shì)

稅收競爭既然是經(jīng)濟(jì)全球化的產(chǎn)物，最終解決有害的稅收競爭還是要靠稅收的國際化。雖然不可能使全球稅收制度進(jìn)行根本的改革，但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，稅制的趨同和一些世界性稅種改革正緩慢向全球蔓延：從我國關(guān)稅稅率的逐步降低到增值稅的廣泛開征，以至于所得稅的降低稅率、拓寬稅基，都無不顯示著我國漸進(jìn)性地向稅收國際化邁進(jìn)。隨著我國加入WTO和資本市場逐步對(duì)外開放，我國將加快經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，隨之稅收制度與國外的依存度增強(qiáng)。所以，以積極主動(dòng)的姿態(tài)直面稅收國際化和稅收競爭是我國理智的選擇。

2、站在國際稅收競爭角度重新審視稅收主權(quán)與協(xié)調(diào)

在當(dāng)今現(xiàn)實(shí)制度約束條件下，應(yīng)對(duì)國際間有害的稅收競爭最切實(shí)可行的措施當(dāng)數(shù)國際稅收協(xié)調(diào)與合作，這也是OECD國家首推方案。一方面，為加快經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，要消除稅收障礙，使資金、技術(shù)、人才、信息盡可能跨國流動(dòng)，謀求在全球大市場中的有利地位；另一方面，又要堅(jiān)持在稅收主權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)國際稅收的協(xié)調(diào)與合作，國際稅收合作應(yīng)是兩國間稅制的全方面的合作，包括稅收信息的交流、稅收管轄權(quán)和稅率的選擇以及是否采取資本流動(dòng)限制等。因而，我們同時(shí)面臨著維護(hù)稅收主權(quán)和部分超越稅收管轄權(quán)的現(xiàn)實(shí)選擇。

3、從中性與非中性結(jié)合的角度規(guī)范稅收優(yōu)惠

客觀評(píng)價(jià)我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠制度，雖然稅收優(yōu)惠不一定都屬于有害的稅收競爭范圍，但不能說我國的稅收優(yōu)惠不存在有害的稅收優(yōu)惠成分或者說非規(guī)范的稅收優(yōu)惠。如對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)存在著不同的稅收優(yōu)惠、過分依賴稅收優(yōu)惠引進(jìn)外資，既不符合稅收中性原則又產(chǎn)生了過高的超國民待遇和次國民待遇，既不利于公平競爭又不利于稅收調(diào)控。因此，從稅收中性出發(fā)，從2008年1月1日起統(tǒng)一簡化內(nèi)外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠；從非中性出發(fā)，要保留投資環(huán)境較差的西部地區(qū)以及特殊產(chǎn)業(yè)諸如農(nóng)林、能源、高技術(shù)等需要特殊調(diào)控的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，并且，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整，動(dòng)態(tài)地逐步減少特殊優(yōu)惠，以順應(yīng)正常的、公平的國際稅收競爭需要。

4、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)不斷完善涉外