改革我國金融監(jiān)管體制的思考

改革我國金融監(jiān)管體制的思考

摘要：構(gòu)建我國合理金融監(jiān)管體系，三大監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)探索彼此合作的機制，使金融監(jiān)管既符合國際慣例，又有區(qū)域特點，為最終過渡到混業(yè)監(jiān)管創(chuàng)造條件。

在我國加入WTO和世界經(jīng)濟一體化日益加深的新形勢下，金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的界限正逐漸被打破，金融機構(gòu)的全能化、金融業(yè)務(wù)一體化經(jīng)營方向在不斷加強，國際金融業(yè)融合發(fā)展的趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，迫使各國金融管理當(dāng)局在監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系上必須進行相應(yīng)調(diào)整。

現(xiàn)行金融監(jiān)管體系中存在的矛盾

(一)我國金融市場已出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營苗頭，現(xiàn)行分業(yè)金融監(jiān)管體制將面臨挑戰(zhàn)。

目前國內(nèi)銀行、證券、保險機構(gòu)的業(yè)務(wù)合作已日趨加強，銀、證、保之間的相互融合，已初步形成了三者之間業(yè)務(wù)滲透、優(yōu)勢互補、互利互惠、共同利用現(xiàn)有市場資源、共同發(fā)展的新格局，這對現(xiàn)行分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體制提出了新的挑戰(zhàn)。

(二)國際金融市場新的改革趨勢，將沖擊我國金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管。

我國金融業(yè)將在5年后對世界全面開放金融市場。國家間開放銀行、證券、保險市場及西方國家全方位一攬子業(yè)務(wù)服務(wù)制度將對我國金融現(xiàn)行的單一服務(wù)方式帶來強烈的沖擊。

(三)我國現(xiàn)行金融監(jiān)管制度自身欠完善，導(dǎo)致監(jiān)管的整體有效性下降。

1．監(jiān)管目標(biāo)籠統(tǒng)，落實難度較大。防范風(fēng)險、維護金融安全是人民銀行、證監(jiān)委和保監(jiān)委等三大金融監(jiān)管部門工作的努力方向，但在實踐中如何實現(xiàn)目標(biāo)，既沒有對監(jiān)管工作制定考核標(biāo)準(zhǔn)，也沒有明確不能實現(xiàn)目標(biāo)應(yīng)負什么樣的責(zé)任。由于在實際操作中缺乏與最終目標(biāo)相配套的、明確的中介目標(biāo)，導(dǎo)致省以下監(jiān)管部門在實踐中無所適從、難以抓住主要矛盾。

2．監(jiān)管職能缺位，導(dǎo)致管理真空和摩擦。從監(jiān)督管理部門來分，人民銀行、證監(jiān)委和保監(jiān)委分別是銀行、證券和保險三大主要金融行業(yè)的主管部門。從整個金融市場來看，則監(jiān)管部門更多，例如財政部是國債市場的主要管理者；企業(yè)債券屬于國家發(fā)展計劃委員會管理；而外匯和B股交易又受到國家外匯管理局等其他政府部門的監(jiān)督管理。如果不同金融機構(gòu)必須向不同的監(jiān)管部門申請業(yè)務(wù)許可，并按照不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)運作，就沒有一個監(jiān)管機構(gòu)能夠總體評價和監(jiān)管不同行業(yè)間產(chǎn)生的金融風(fēng)險。

(四)金融監(jiān)管過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管。

首先，我國金融監(jiān)管的監(jiān)管手段仍以直接監(jiān)管和外部監(jiān)管為主。其次，監(jiān)管方式比較落后。再次，監(jiān)管手段陳舊，科技水平低，與被監(jiān)管機構(gòu)未實現(xiàn)電腦聯(lián)網(wǎng)，無法實現(xiàn)實時監(jiān)控，使監(jiān)管人員忙于監(jiān)管資料的收集和層層上報工作，效率低，成本高。

(五)現(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管制度不利于金融創(chuàng)新，抑制了金融業(yè)規(guī)模的擴大、國際競爭力的提高和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，嚴格禁止銀行、儲蓄機構(gòu)、社會養(yǎng)老保險機構(gòu)資金進入證券市場，這樣，就將部分需要規(guī)避投資主體資金拒之門外。

保險公司的大部分保費都是存人銀行，導(dǎo)致資金運用渠道不暢、保險產(chǎn)品開發(fā)慢、審批慢等問題，但在現(xiàn)行管理模式下，雖然允許保險資金通過證券投資基金的渠道進入證券市場，保險公司只能將錢存入銀行，近幾年銀行連續(xù)降息，使得保險公司的存款利息無法滿足其理賠和業(yè)務(wù)支出的需要，許多保險公司也出現(xiàn)虧損。

證券業(yè)目前受資本市場發(fā)展不完善和自身業(yè)務(wù)能力的限制，其業(yè)務(wù)經(jīng)營仍處于比較簡單的狀態(tài)，真正意義上的投資銀行業(yè)務(wù)尚未開始。證券發(fā)行的額度管理和行政審批，導(dǎo)致管理部門各層次的尋租行為，使上市公司成為各利益集團爭奪妥協(xié)的結(jié)果，不僅降低了經(jīng)濟資源的配置效率，而且增加了發(fā)行企業(yè)及券商的發(fā)行成本與隱性支出。

構(gòu)建合理金融監(jiān)管體系的現(xiàn)實選擇

(一)在分業(yè)監(jiān)管及由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管過渡期內(nèi)，三大監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)積極探索彼此協(xié)調(diào)和合作的機制。

1．強化綜合監(jiān)管力度，不斷提高整體監(jiān)管的水平和效率。

(1)雖然金融混業(yè)經(jīng)營是大勢所趨，但在我國條件還不成熟，目前金融業(yè)發(fā)展的實際情況決定了實行分業(yè)監(jiān)管仍將是現(xiàn)階段最佳的現(xiàn)實選擇。在我國實行分業(yè)監(jiān)管的條件下，中央銀行、證監(jiān)委和保監(jiān)委應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互支持，應(yīng)通過立法形式使金融監(jiān)管聯(lián)席會議法制化。為提高金融監(jiān)管工作效率，證監(jiān)委和保監(jiān)委在省以下不設(shè)分支機構(gòu)，證監(jiān)委，尤其是保監(jiān)委在省以下的金融監(jiān)管工作可委托給人民銀行的分支機構(gòu)代理，但人民銀行只負責(zé)檢查，不負責(zé)處罰。對有些業(yè)務(wù)和有些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)實施聯(lián)合監(jiān)管和綜合監(jiān)管，盡快建立銀、證、保之間有效的政策協(xié)調(diào)的信息共享機制，通過“三方”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)手行動，制定國內(nèi)、國際預(yù)警指標(biāo)體系，實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管檢查的電子化、規(guī)范化，就可以從整體上降低監(jiān)管成本，提高防范和化解金融風(fēng)險的能力。

(2)隨著銀、證、保經(jīng)營部門業(yè)務(wù)的相互融合，金融集團化在我國金融業(yè)中已經(jīng)顯現(xiàn)，在此背景下，三大監(jiān)管機構(gòu)的合理分工十分重要?？擅鞔_由人民銀行對金融控股集團進行統(tǒng)籌監(jiān)管，并重點監(jiān)管商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，必要時也對證券、保險、信托、租賃等子公司擁有仲裁權(quán)，而以服務(wù)功能分類的銀行、證券和保險等公司的監(jiān)管仍由原來各領(lǐng)域的監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行，證監(jiān)委和保監(jiān)委在各自領(lǐng)域內(nèi)擁有監(jiān)管優(yōu)先權(quán)。

(3)三大監(jiān)管部門要從對金融機構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管為主，轉(zhuǎn)向?qū)鹑跈C構(gòu)內(nèi)控制度和風(fēng)險的監(jiān)管為主，加強金融機構(gòu)自律管理方式，使之更貼近國際慣例。

(4)各監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)正確處理好業(yè)務(wù)創(chuàng)新與監(jiān)管的關(guān)系。要把監(jiān)管與創(chuàng)新有機地統(tǒng)一起來，監(jiān)管應(yīng)適度有效，應(yīng)鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新，不能將金融機構(gòu)管死。

(5)按國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范財務(wù)、統(tǒng)計、審計報告制度，增強金融機構(gòu)信息透明度。三大監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)進一步完善金融機構(gòu)的金融信息報告和披露制度，增強金融機構(gòu)經(jīng)營及財務(wù)狀況的透明度，明確報告與披露的基本數(shù)據(jù)、指標(biāo)、范圍及時間頻率等。同時，金融監(jiān)管部門應(yīng)與有關(guān)經(jīng)濟綜合部門積極配合，建立對金融機構(gòu)有關(guān)信息質(zhì)量公告制度，增強金融機構(gòu)會計、統(tǒng)計和審計打假力度，以過硬的金融機構(gòu)會計、統(tǒng)計和審計質(zhì)量與國際金融接軌。

(6)加強對外資金融機構(gòu)的監(jiān)管。一是加強對外資金融機構(gòu)母國經(jīng)濟狀況和本部研究。二是建立和完善對外資金融機構(gòu)的監(jiān)管法律法規(guī)。三是加強與在華外資金融機構(gòu)的母國監(jiān)管當(dāng)局的聯(lián)系，嚴格審查外資金融機構(gòu)的經(jīng)營水平、經(jīng)營業(yè)績和風(fēng)險狀況；嚴格審查其擬任分支機構(gòu)高級管理人員的任職資格。四是建立健全一整套嚴謹科學(xué)的外資金融機構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)體系和防止國際短期資本大量流進和流出的措施，包括資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、清償能力、資產(chǎn)集中程度、外匯風(fēng)險、表外業(yè)務(wù)風(fēng)險和資產(chǎn)綜合風(fēng)險為主要內(nèi)容的監(jiān)管指標(biāo)和對單一客戶放款最高額、不同種類金融行業(yè)工具、敞口頭寸最高額的限制。五是制定出切實可行的評定外資金融機構(gòu)資信標(biāo)準(zhǔn)、信息公開制度、風(fēng)險評估制度、內(nèi)控制度及風(fēng)險識別系統(tǒng)和風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)等。

(7)加強與國際及地區(qū)金融監(jiān)管當(dāng)局合作交流。建立國際信息網(wǎng)，盡快實現(xiàn)國內(nèi)外監(jiān)管的統(tǒng)一，為金融業(yè)的進一步開放做好必須的準(zhǔn)備。

(8)加強監(jiān)管主體的隊伍建設(shè)，提高監(jiān)管的專業(yè)水平。一是開展多種形式的培訓(xùn)活動，使三大監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管人員更新知識結(jié)構(gòu)。二是在條件允許的情況下，要積極采取措施，從銀行、證券、保險經(jīng)營機構(gòu)及其他部門引進政治素質(zhì)高、精通金融業(yè)務(wù)的高學(xué)歷、高素質(zhì)專門人才。

2．完善金融法律體系，為我國金融業(yè)順利過渡到混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管，提供強有力的法律保障。

根據(jù)我國經(jīng)濟和金融發(fā)展的實際情況和國際金融監(jiān)管規(guī)則的要求，應(yīng)盡快修改和不斷完善金融法律法規(guī)，制定我國詳細、全面的金融監(jiān)管實施細則，使之符合國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求，防止鉆法律空子的投機違規(guī)行為發(fā)生，同時，要通過法規(guī)明確界定控股集團(或集團總公司)與附屬公司，以及附屬公司之間的法律和經(jīng)濟關(guān)系，嚴格限制銀行向集團總公司及其他附屬公司的放款或其他形式的資金融通，保護廣大存款人的權(quán)益。

3．三大監(jiān)管部門應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵銀行、證券、保險經(jīng)營部門的相互融合。

金融購并不再是簡單的同業(yè)合并，而是銀行、保險、證券、信托等跨行業(yè)的強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補的購并，特別是產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的結(jié)合表現(xiàn)出強大的發(fā)展勢頭。在政策允許的范圍之內(nèi)，我們應(yīng)鼓勵銀行、證券、保險經(jīng)營部門實現(xiàn)全方位的合作。

(1)加快金融機構(gòu)的上市工作，充分利用資本市場推進金融機構(gòu)資本規(guī)模的快速擴張，以應(yīng)對百貨公司式的外資金融機構(gòu)競爭。按國際慣例大型商業(yè)銀行、證券公司、保險公司一般都是上市公司，我國金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)鼓勵金融企業(yè)上市，提高金融資源的配置效率。同時更要鼓勵以銀行為主體的混合購并和強強聯(lián)合，使金融企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、資產(chǎn)質(zhì)量、制約和激勵機制及服務(wù)效率等合乎國際標(biāo)準(zhǔn)。

(2)三大監(jiān)管部門應(yīng)鼓勵銀行、證券、保險經(jīng)營部門試行混業(yè)經(jīng)營，鼓勵金融工具的創(chuàng)新，向客戶提供一個銀行、證券、保險、投資和理財業(yè)務(wù)等全方位的金融服務(wù)。

(3)三大監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)在機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)經(jīng)營和資本管理等方面為銀行、證券、保險經(jīng)營機構(gòu)提供便利，鼓勵國內(nèi)具有雄厚資金實力、資信度高的金融企業(yè)到國外設(shè)立分支機構(gòu)，在全球范圍內(nèi)開展全能化業(yè)務(wù)，培育出資金雄厚、具有國際競爭力的全能綜合型金融企業(yè)。

(二)未來金融監(jiān)管制度的選擇

金融分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體制向金融混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)換是不可逆轉(zhuǎn)的潮流，1999年美國參眾兩院通過了《1999年金融現(xiàn)代化法案》，該法以金融持股公司的形式確立了未來美國金融混業(yè)經(jīng)營的制度框架，同時賦予