公共管理的基本理論

公共管理的基本理論第一頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日導(dǎo)言：值得認(rèn)真商討的重要概念關(guān)于公共性第二頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共性Public1、意指多個(gè)人的、大多數(shù)人共有的、共同的屬性和特征。公共需要公共問(wèn)題公共秩序公共安全－食品安全、藥品安全第三頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共性醫(yī)療衛(wèi)生安全、生產(chǎn)安全、交通安全、國(guó)家安全公共產(chǎn)品－純公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品以非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是否充分為標(biāo)準(zhǔn)公共設(shè)施公用事業(yè)－水、電、煤氣、公交、排污第四頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共性2、意指公平的、公正的、正義的。

Public相對(duì)于private而言，公共領(lǐng)域稱(chēng)為公域，私人領(lǐng)域稱(chēng)為私域。第五頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日根據(jù)公共性的兩層含義，我們重點(diǎn)討論一下關(guān)于權(quán)力的公共性問(wèn)題從政治學(xué)的角度考察，黨和政府執(zhí)政是人民委托授權(quán)。民眾政黨公共權(quán)力第六頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日個(gè)人與公共權(quán)力的解釋?zhuān)瑹o(wú)非是兩種：1、神權(quán)政治——民眾是公共權(quán)力的接受對(duì)象，公共權(quán)力施于民眾，逆來(lái)順受。2、民主政治——民眾是公共權(quán)力的主體，民眾交出一部分公共權(quán)力，授權(quán)于公共權(quán)力機(jī)關(guān)，共產(chǎn)黨執(zhí)政是人民授權(quán)。黨和政府是民眾使用公共權(quán)力之手的延伸。第七頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共性

公共性，指的是一種共同性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。第八頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共性問(wèn)題是當(dāng)代中國(guó)和世界發(fā)展中最具有核心意義的問(wèn)題：1、公共性問(wèn)題的探討或解決有助于公共管理理論的構(gòu)建

2、研究公共性問(wèn)題有利于深入研究行政管理深層次問(wèn)題，行政管理體制、機(jī)制問(wèn)題，有利于形成行政觀、政府觀、發(fā)展觀，它對(duì)行政管理學(xué)科的研究是長(zhǎng)期的、制度性的、根本性的影響。

3、從行政哲學(xué)層面，關(guān)注和審視公共性問(wèn)題，確立行政的公共價(jià)值觀，對(duì)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，增進(jìn)和維護(hù)公共利益具有重要理論意義與實(shí)踐價(jià)值。第九頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日一、公共管理的含義與特征第十頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日

（一）公共管理的含義

以政府為核心的多元社會(huì)行為主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，廣泛運(yùn)用公私領(lǐng)域提供的各種方法和方式，在公眾參與、參加及制約下對(duì)社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的管理活動(dòng)。第十一頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日管理和行政管理二字連用，一般是指在權(quán)限的范圍內(nèi)，對(duì)事物進(jìn)行處理、條理或整理之意。行政二字連用，即指把“政務(wù)”(實(shí)為統(tǒng)治之事)推行開(kāi)來(lái)。（即政府推行政務(wù)）

第十二頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共行政與公共管理

主體公共行政：政府

公共管理：黨、人大、政府、政協(xié)、司法組織、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、

NGO組織

客體

國(guó)家事務(wù)社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)

公共事務(wù)第十三頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共行政和公共管理公共行政：行政權(quán)力（授予權(quán)、許可權(quán)、執(zhí)行權(quán)）公共管理：公共權(quán)力

手段方式

行政管理政治、經(jīng)濟(jì)、法律

第十四頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日（二）公共管理的特性（1）公共管理的對(duì)象是國(guó)家和社會(huì)的公共事務(wù)（2）公共管理主體的廣泛性（3）公共管理以追求公共利益為宗旨（4）公共管理過(guò)程的民主化（5）公共性與管理性的有機(jī)統(tǒng)一第十五頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共行政與公共管理的主要區(qū)別：第一，管理的主體己多元化，它不再是政府“只此一家，別無(wú)分店”的格局。第二．由于多元管理主體的出現(xiàn)以及它們?cè)诠芾碇屑{緊密關(guān)系，已經(jīng)形成了一個(gè)管理網(wǎng)絡(luò)。第三，把“行政”演繹為“管理”，工作范圍就會(huì)更廣，管的事務(wù)就更具體，更復(fù)雜，因而也就能更方便地借鑒私營(yíng)部門(mén)有效的管理方式與方法，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域；第四，它使公民有更多的機(jī)會(huì)參與乃至參加公共事務(wù)的管理活動(dòng)，甚至是實(shí)行公民自治，從而使民主突破了“代議”的局限．得到了更好地落實(shí)；第五，隨著權(quán)力的分散化，公共責(zé)任也相應(yīng)地分儀于社會(huì)各個(gè)公共權(quán)力主體，所謂有其權(quán)必有其責(zé)，因而公民的監(jiān)督視點(diǎn)也要相應(yīng)實(shí)現(xiàn)分散化。第十六頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日二、公共管理的本質(zhì)追求與對(duì)象第十七頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日（一）公共利益――公共管理的本質(zhì)追求公共利益的內(nèi)涵在一定條件下，與一定地域共同體多數(shù)成員普遍密切相關(guān)的社會(huì)需求或要求。第十八頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日對(duì)公共利益這一定義的理解，需要作如下說(shuō)明：

第一，公共利益首先是一定地域的社會(huì)共同體的共同利益。第二，公共利益的客觀屬性是其“公共性”。第三，共利益的主體是社會(huì)公眾。第四，公共利益與政府的相關(guān)性。第五，公共利益體現(xiàn)著公平、公正、公開(kāi)等公共價(jià)值。第十九頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日利益追求的合理性與合法性利益追求的合理性：追求自身的利益，是人性的本能。例如：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國(guó)，由于人們把利益往往看作是一個(gè)倫理的范疇，同時(shí)歪曲地理解馬克思的集體主義理論，認(rèn)為集體主義就是要消滅個(gè)人主義。其實(shí)，真正的馬克思主義者并不反對(duì)個(gè)人利益；相反，馬克思和恩格斯的唯物主義觀告訴我們：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益相關(guān)”；對(duì)于現(xiàn)實(shí)中的人來(lái)說(shuō)，“他們的需要即他們的本性”；人類(lèi)社會(huì)所有關(guān)系歸根結(jié)底是利益關(guān)系，把人和社會(huì)聯(lián)系起來(lái)的惟—紐帶是“需要和私人利益”。第二十頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日利益追求的合法性：人們對(duì)利益的追求和理性的選擇，如果不能得到制度和法律意義上的承認(rèn)和保護(hù)，也將難以實(shí)現(xiàn)。因此，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們利益追求的合理性才能得到普通承認(rèn)；只有在保護(hù)公民權(quán)利的時(shí)代，人們對(duì)利益追求的合法件才能得到確立；只有社會(huì)具備對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制和有效制約的憲政制度安排，人們追求利益的合理性與合法性才能得到最終的保障。第二十一頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共管理的本質(zhì)追求：追求一定地域共同體多數(shù)成員普遍密切相關(guān)的社會(huì)需求或要求的利益，追求一種共同性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性的公共利益。第二十二頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日（二）公共事務(wù)――公共管理的對(duì)象公共事務(wù)即公共領(lǐng)域的事務(wù)，它與一定地域共同體多數(shù)成員利益普遍相關(guān)，如公共安全、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的供給。公共事務(wù)追求的是公共利益，其成本由社會(huì)共同承擔(dān)、收益由社會(huì)共同享有，因而應(yīng)出按照民主原則組成的政府及其他公共組織，以“國(guó)家”或“社會(huì)”的名義采取集體行動(dòng)加以處理。第二十三頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日對(duì)公共事務(wù)的管理

1、傳統(tǒng)管理方式――政府壟斷公共事務(wù)的傳統(tǒng)治理方式，是政府壟斷一切公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，并采取由政府統(tǒng)攬與直接生產(chǎn)的方式。這種制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)在于：一是把政府看作是私人利益沖突的必要協(xié)調(diào)者或公共利益的代表者；二是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)如果采取私人生產(chǎn)方式，難以解決消費(fèi)中的“搭便車(chē)”行為以及供給不足等問(wèn)題，客觀上需要求助于政府。第二十四頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日自由主義者和政府主義者都是政府壟斷模式的倡導(dǎo)者，有所不同的是：

自由主義者站在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)與個(gè)人理性計(jì)算的立場(chǎng)上認(rèn)為：個(gè)人利益優(yōu)先，私人事務(wù)自主，是社會(huì)運(yùn)行的基本動(dòng)力；為防止私人的自我利益的追逐而導(dǎo)致社會(huì)秩序沖突，需要政府對(duì)“必要的邪惡作出制度安排”；為防止自利性的政府濫用職權(quán)，必須限制政府，“最小的政府是最好的政府”。第二十五頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日政府中心論者站在政府與社會(huì)不一致的人性觀和集體理性假設(shè)的基礎(chǔ)上認(rèn)為：政府是“善”和“公益”的化身，要對(duì)無(wú)知、盲動(dòng)和自私的個(gè)體損害公共利益的行為加以限制；政府的責(zé)任是最大限度的為社會(huì)謀求“善”和“公益”；政府應(yīng)盡量擴(kuò)大介入私人社會(huì)的范圍和程度，壟斷更多的公共事務(wù)。第二十六頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日

現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)以及政治對(duì)市場(chǎng)支配地位的確立是從19世紀(jì)末到20世紀(jì)初開(kāi)始出現(xiàn)的：

馬克思主義和凱恩斯主義對(duì)這一進(jìn)程的發(fā)展具有重大的意義，他們促成了政府干預(yù)的合法化。社會(huì)主義國(guó)家根據(jù)馬克思主義的思想，普遍建立了徹底的公有制經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府不僅自上而下、一統(tǒng)到底包攬了一切公共事務(wù)，而且還以單位制為核心來(lái)配置一切權(quán)力、資源和社會(huì)福利。資本主義國(guó)家根據(jù)凱恩斯理論，在二戰(zhàn)后普遍建立了政府干預(yù)體系，建立了完善的福利經(jīng)濟(jì)體系，個(gè)體生活從“搖籃到墳?zāi)埂?，無(wú)不受政府活動(dòng)的影響。第二十七頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日

2、政府壟斷公共事務(wù)的治理危機(jī)與治理思維的創(chuàng)新

從理論上分析，政府壟斷公共事務(wù)的弊端主要集中在政府自身理性與結(jié)構(gòu)的缺陷。第二十八頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日可從三個(gè)方面分析：(1)政府及其官員雖然只有追求公共利益的一面，但客觀上也存在自利性成分。政府及其官員的自利性往往導(dǎo)致尋租與腐敗、貪污受賄、權(quán)力濫用．以及根據(jù)自己的自主性人為地漠視某些公共需求信息或故意制造虛假的公共性息，使公共利益扭曲和異化(2)政府也并非“全知全能”，如同“市場(chǎng)失敗”一樣也存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，公共需求得不到有效顯示或有效認(rèn)定．常常出現(xiàn)與社會(huì)需求不—致的供給。(3)由于缺乏相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)和外部壓力、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投人與產(chǎn)出的分離性及對(duì)結(jié)果衡量和約束(包括代議制約束與公民約束)的困難性，政府部門(mén)及其官員存在激勵(lì)與約束機(jī)制的不足，導(dǎo)致公共責(zé)任精神匱乏。第二十九頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日從社會(huì)現(xiàn)實(shí)上分析：當(dāng)代世界各國(guó)政府都面臨著共同的難題；一方面是公民對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求的不斷增加和需求形式的多樣化，全球化與信息化浪潮也不斷催生新的公共領(lǐng)域和公共問(wèn)題；另一方面是政府規(guī)模日趨膨脹、官僚制的無(wú)能為力，導(dǎo)致政府的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，種種危機(jī)直接導(dǎo)致了20世紀(jì)晚期“反國(guó)家主義”狂潮的出現(xiàn)，并加劇了社會(huì)公共生活的整體性危機(jī)。第三十頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)掀起了一股全球性、持續(xù)性的公共行政改革浪潮：這場(chǎng)改革是對(duì)“公私”二元分離關(guān)系的超越，即對(duì)公民身份、政府角色與功能、政府與公民的社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系的再認(rèn)識(shí)，探索公共事務(wù)多元治理、多種制度安排的解決之道。第三十一頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日三、公共管理主體及其責(zé)任第三十二頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日（一）公共管理主體及其分類(lèi)

1、公共管理的核心主體――政府政府是公共管理的核心主體，這是因?yàn)?1)政府的目的和功能就是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這是政府存在的合法性基礎(chǔ)(2)政府作為共同體利益的代表者，對(duì)公共事務(wù)的治理承擔(dān)最終責(zé)任。(3)政府與其他公共管理主體在多元主體中的地位并不是一樣的，政府承擔(dān)著公共事務(wù)“元治理”的角色。第三十三頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日2、公共管理的其他社會(huì)行為主體以政府為核心、非政府公共組織為重要組成部分、在私人組織和公民廣泛參與和參加下的公共事務(wù)治理主體及共組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。第三十四頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共管理的其它主體

政黨、人大、司法部門(mén)、政協(xié)

第三部門(mén)（

NGO組織）事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)中介組織、民間公益組織、基層群眾自治組織、作為公共管理參與者的私人部門(mén)等。

第三十五頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日（二）公共管理主體責(zé)任

1、公共管理與公共責(zé)任公共責(zé)任應(yīng)當(dāng)是公共管理主體公共管理活動(dòng)的責(zé)任狀態(tài)與責(zé)任后果的統(tǒng)一。公共責(zé)任主要由三個(gè)要素組成：公共責(zé)任主體、公共責(zé)任內(nèi)容、公共責(zé)任客體或?qū)ο?。第三十六?yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日公共責(zé)任主要由三個(gè)要素組成：公共責(zé)任主體、公共責(zé)任內(nèi)容、公共責(zé)任客體或?qū)ο蟆?duì)于政府與其他公共管理主體來(lái)說(shuō)，公共責(zé)任既有共向點(diǎn)(追求和實(shí)現(xiàn)公共利益的責(zé)任)，也有一定的差異性。第三十七頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日2、政府的公共責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制政府公共責(zé)任的主要內(nèi)容：第一，法律責(zé)任。第二，政治責(zé)任。第三，行政責(zé)任。第四，道德責(zé)任。政府公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：第一，法律機(jī)制。第二，政治機(jī)制。第三，行政機(jī)制。第四，道德機(jī)制。第五，市場(chǎng)機(jī)制。第三十八頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日3、非政府公共管理主體的公共責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

從抽象意義上看，非政府公共管理主體的公共責(zé)任主要包括：（1）法律責(zé)任(2)職業(yè)責(zé)任(3)道德責(zé)任(4)財(cái)務(wù)責(zé)任(5)公開(kāi)責(zé)任(6)民主責(zé)任。(7)公正責(zé)任。非政府公共管理主體的公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，主要包括如下方面：(1)法律約束。(2)政府監(jiān)管。(3)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。(4)輿論監(jiān)督。(5)自律機(jī)制。第三十九頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日四、當(dāng)代中國(guó)公共管理的憲政體制及決定和影響中國(guó)公共管理體制的幾個(gè)重要關(guān)系第四十頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日（一）當(dāng)代中國(guó)公共管理的憲政體制研究中國(guó)公共管理，必須把握它在一個(gè)什么憲政環(huán)境下進(jìn)行的。因?yàn)楣补芾淼囊磺薪M織設(shè)計(jì)、制度安排、行為過(guò)程、結(jié)果評(píng)定，無(wú)不受憲政體制的制約。在理念層次上，憲政至少包含民主、法制和公民權(quán)利三要素。其中民主是憲法的基礎(chǔ)，法制是重要保障，公民權(quán)利保障則是憲法的目的。第四十一頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日

在中國(guó)，民主、法制和公民權(quán)利三要素及其關(guān)系的固定化，是通過(guò)以下的政治制度并以憲法的方式固定下來(lái)的公共管理的憲政體制：1、國(guó)家性質(zhì)的規(guī)定（國(guó)體）2、政權(quán)組織形式的規(guī)定（政體）3、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的規(guī)定（單一制、復(fù)合制）4、國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定5、公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定6、國(guó)家的選舉制度第四十二頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日特殊的憲政體制，構(gòu)成了：當(dāng)代中國(guó)公共管理特殊的憲政體制，因此，研究當(dāng)代中國(guó)公共管理，就必須研究與之相關(guān)聯(lián)的一系列重要關(guān)系。第四十三頁(yè)，共四十八頁(yè)，編輯于2023年，星期日（二）決定和影響中國(guó)公共管理體制的幾個(gè)重要關(guān)系