對我國行政行為司法審查原則的再認識

對我國行政行為司法審查原則的再認識我國《行政訴訟法》第五條規(guī)定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。據(jù)此，很多人認為合法性審查是對具體行政行為進行司法審查的唯一原則。但隨著實踐的發(fā)展，尤其是當“自由裁量”成為現(xiàn)代行政法的一個重要特點和趨勢的時候，越來越多的人意識到單靠一個合法性審查原則無法對具體行政行為作出一個全面、客觀、公正的評價，于是認為“合理性原則是對合法性原則補充與發(fā)展”的“補充說”大行其道，學者們紛紛以比較法學的眼光從國外行政法的發(fā)展以及我國行政訴訟法的字里行間挖掘合理性原則的存在空間。對于該學說，筆者認為有其合理性但也難逃中庸和不徹底的嫌疑，試論之。一、行政法基本原則與司法審查(一)行政法基本原則概述所謂行政法的基本原則，是指貫穿在一國行政法中，指導和統(tǒng)帥具體行政法律規(guī)范，并由它們所體現(xiàn)的基本精神，是要求所有行政主體在國家行政管理中必須遵循的基本行為準則。概念雖然簡單，但究竟哪些原則才算行政法的基本原則，歷來頗有爭議。就我國而言，真正對行政法基本原則以及司法審查的全面研究應該自上世紀80年代才起步，1989年《行政訴訟法》頒布后，對該基本原則的表述才逐漸明晰和統(tǒng)一，也即傳統(tǒng)理論認為的，我國行政法基本原則為合法性原則與合理性原則。然而，隨著近些年來研究的深入，更多的學者將我國行政法的研究置于西方發(fā)達國家視野內(nèi)，而對上訴傳統(tǒng)理論提出了挑戰(zhàn)，并提出了諸如將誠信原則作為行政法的最高形式原則，建立行政法上的衡平制度，進行公益和私益間的利益衡量，以及推進誠信政府的建立等學說。就我國傳統(tǒng)的行政法兩基本原則來說，合法性和合理性原則既然能成為行政法的基本原則，筆者認為其內(nèi)涵應涉及兩個部分，一是該兩原則是行政機關作出行政行為時應遵循的普遍性原則，這也是作為行政法基本原則的主要方面。引申開來，嚴格按照該基本原則作出的行政行為應該能夠經(jīng)受住司法權(quán)的監(jiān)督和檢驗，故在司法權(quán)對行政權(quán)進行司法審查時，行政法的基本原則也應在很大程度上成為司法審查原則的參照。(二)行政行為司法審查原則援引我國行政法的基本原則，人民法院對具體行政行為進行合法性審查，指的是人民法院在行政審判中，原則上只對具體行政行為是否構(gòu)成違法進行審查并作出判決;而合理性審查是指審判權(quán)審查行政自由裁量行為是否符合理性、公平、正義的準則。正如上文所言，我國的行政訴訟法僅明確規(guī)定了法院對具體行政行為的合法性進行審查，對合理性問題規(guī)定不甚明確，學者和實踐工作者也是見仁見智，意見并不能得到統(tǒng)一。其中，較為一致的觀點是認為，我國對行政行為的司法審查是以合法性為標準，對顯失公正的行政處罰可適用合理性標準。但是，基于我國行政訴訟法同時規(guī)定了濫用職權(quán)行為也是可被法院判決撤銷的，法院撤銷濫用職權(quán)的行政行為究竟屬于合法性審查還是合理性審查，仍存在一定的爭議。(三)行政權(quán)與司法權(quán)的交叉及爭議傳統(tǒng)理論之所以否定對行政行為進行合理性審查，主要是基于對行政權(quán)與司法權(quán)的不同定位的考量。即認為，行政權(quán)與審判權(quán)是兩種不同的國家權(quán)力，“立法機關將權(quán)力委托給一個具體機構(gòu)，并授予它行使此行政權(quán)的自由裁量權(quán)，法院無權(quán)對這種自由裁量權(quán)提出異議”。對于行政權(quán)而言，作為處于監(jiān)督地位的行政訴訟，其制度安排的目的之一是為了實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的制衡。行政機關的行政權(quán)力與司法權(quán)是此消彼長的關系，雖然司法權(quán)可以介入行政權(quán)，但這種介入是受到嚴格限制的。司法權(quán)必須尊重行政權(quán)，最基本的要求是認為司法權(quán)不能破壞行政權(quán)對社會管理的基本能力。除了上述“權(quán)力分立”理由外，傳統(tǒng)學說還認為，行政機關因長期處理行政事務而具備了專門經(jīng)驗和素質(zhì)，有能力對各種復雜的行政事務作出恰如其分的處斷。因此法院在審理行政案件時不應該以審判的自由裁量代行行政機關的自由裁量。是故，由于這種行政技術的壁壘，合理性審查似乎已無必要性。然而，從古典自然法的政權(quán)理論來看，上述“分權(quán)說”，以及此中體現(xiàn)的以維護社會秩序(一定程度上體現(xiàn)為行政權(quán)威)為主，保護相對人權(quán)益為次的傾向，卻存在較大的缺失。西方的政權(quán)理論核心在于“社會契約論”，其基本精神在于：國家是由具有“天賦人權(quán)”的人們，在自由平等的基礎上，經(jīng)過平等協(xié)商，訂立契約形成的;國家的權(quán)力來源于人們在訂立契約時讓渡出的自然權(quán)利;國家的存在是為了謀求公共幸福與公共利益。不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)這一理論，必然得出國家權(quán)力來源于人們的權(quán)利并服務于公民權(quán)利的憲政結(jié)論。在國家權(quán)力和公民權(quán)利的關系上，權(quán)力是手段，公民權(quán)利才是目的。正因為如此，在“權(quán)利無限擴張必然導致暴政和專制”法則下，隨著行政機關自由裁量權(quán)的日益擴大，法律更應該側(cè)重保護處于弱勢地位的行政相對人的合法權(quán)益，并在其權(quán)益受到行政機關侵害的時候給予更多的救濟。此為司法對行政進行合理性審查的法理基礎。二、我國對行政行為司法審查的現(xiàn)狀我國對行政法以及行政訴訟的研究起步相對較晚，但民國時期即已設立的平政院(后來改為行政法院)表明前人已經(jīng)在該問題上邁出過實質(zhì)性的步伐。在總結(jié)前人經(jīng)驗和借鑒當時的國外司法審查標準的基礎上，我國《行政訴訟法》第五十四條對行政行為確立了七個司法審查標準：(1)證據(jù)是否確鑿;(2)適用法律、法規(guī)是否正確;(3)是否符合法定程序;(4)是否超越職權(quán);(5)是否濫用職權(quán);(6)是否不履行、拖延履行法定職責;(7)是否顯失公正。對在上述審查標準中體現(xiàn)的審查原則問題，理論和實務界存在著多種看法。有的援引《行政訴訟法》第五條的規(guī)定，認為法律僅確認了合法性審查標準;有的則認為對濫用職權(quán)和顯失公正的審查就是一種合理性審查，故認為司法權(quán)對行政權(quán)的審查屬于合法性審查和合理性審查兼而有之，但以合法性為主。當然，還有第三種觀點，不一而表。筆者認為，我國行政訴訟法對“濫用職權(quán)”和“顯失公正”審查標準的規(guī)定，事實上已經(jīng)跨越了行政訴訟法第五條“合法性審查”的規(guī)定?；蛘呖梢哉f，行政訴訟法第五條的“合法性審查”已經(jīng)在一定程度上包涵了合理性審查的內(nèi)容，從而使法條規(guī)定的合法性審查在一定程度上具備了實質(zhì)法治原則的部分特征。三、域外行政法的發(fā)展及其對司法審查的要求血啞隨著載實踐跟的發(fā)收展，餓“合滔理原捎則已卷成為卵近年勢賦予藏行政駝法生滋命力煩最積賤極和狼最著征名的患理論請之一為”。存越來董越多鑰的人柜開始式意識托到，鴿傳統(tǒng)架上所奮指的槽合法府性問東題僅辰是外膏在、日形式伶的合醬法，抵而合植理性蔥原則艘則是束內(nèi)在忙和實劣質(zhì)的賤合法蒼。傳致統(tǒng)理冊論認汁為的蛇，行狐政權(quán)瘡在一遇定程吃度上冊的司胞法豁尊免雖揪然給親予了定行政堵機關洲較大癥的活歪動空鴉間，削也有賓利于織行政液效率栗的實臥現(xiàn)，博但隨嚴著“咸實質(zhì)戲法治桿”思汽想的坦傳播讓和對效國家恒地位淺的再他認識懶，傳怖統(tǒng)理榆論出誤現(xiàn)了源重大購的缺辜憾。騙比如楊，在他司法夕監(jiān)督堅受到舟限制殃的情映況下磚，“套完全碗沒有頁限制侵的自導由裁菌量權(quán)賠必然爸導致廁專橫分”，磚這引沉起的域直接萬后果秩就是姐法治裳主義常的形頭式化歉和行膀政立刊法的炮繁瑣盞、復串雜化棉。注流(一帆)法訊國行冒政法例的基誘本原嶺則及垮對我執(zhí)國的停借鑒墻意義寧章上文菜已有忙提及霞，現(xiàn)退代行絞政法詳及其維基本勻原則膠的發(fā)寫展在去很大禾程度暑上是筍與行崗政自給由裁棚量權(quán)宵的擴尿大和概實質(zhì)冤法治渡原則抱的深岸入人飲心分漫不開妥的。漫這在索素有嫩“行當政法潮母國陳”之酷譽的柏法國弊也體鑰現(xiàn)得脾相當戴明顯翠，對桑確立左我國仙的行賭政法句基本肺原則斯也有傭相當慧的指厲導和圣借鑒撇意義立。艘言“法肉治國約”思辣想的少傳播三是法純國行島政法到基本兵原則孫形成右和發(fā)億展的聯(lián)思想遙基礎仗。在咳17淚89祖年法綿國資鏟產(chǎn)階不級大帶革命驕前的豪啟蒙姓時代肌，以卷孟德程斯鳩正、盧腔梭、謠伏爾肚泰等孝為代暖表的案一大疤批資必產(chǎn)階在級啟拉蒙思越想家取以“崖三權(quán)調(diào)分立圾制衡破”、競“天談賦人粒權(quán)”巾、“盒人民能主權(quán)佛論”恨等思羊想武回器向箏宗教悉神學幣和君舟主專拉制發(fā)東起了唉猛烈以的攻算擊，拐系統(tǒng)讀散播澇了法擠治國膠的思匆想，形并逐史漸喚剩醒了忌民眾數(shù)的權(quán)莊利意返識。弟這種器法治較國思倆想的界基本寶精神芒在于惕使國血家公旗權(quán)力輸從屬抽于法啟律，借在行表政領攻域就奪體現(xiàn)古為行劫政法像治原端則。注其中頑，要辰求公行權(quán)力孝服從居于法瑞律是限形式駕法治星的體方現(xiàn)而豎要求司公權(quán)雨力的固行使采必須咸符合嚇公平糞、正聰義的蒸觀念豬則體杜現(xiàn)了微實質(zhì)租法治編原則瘋。二孔站后狹，為來了加葛強對蕉行政烤自由依裁量頌權(quán)的莖控制膨，行蹤政法躬院通呀過判東例發(fā)秤展出廉了行會政均婚衡原豪則，當要求達在法佩律沒腳有明佩確規(guī)隙定的壯情況洋下，紋行政午行為滔必須貢合理擴、適窗度、調(diào)均衡管。自氣此，抵法國競行政等法的炒兩大告基本蟻原則廊形成永，即溉行政鐮法治口原則罰和行旬政均塔衡原在則。肚賢行政錄法治鐮原則鹽是指磁法律晉規(guī)定掘行政叨機關蔬的組確織、嗓權(quán)限烏、手迷段、尸方式棵和違怪法的街后果抖，行濃政機跑關的眾行政海行為狹必須零嚴格瘦遵守酸法律形的規(guī)窄定并奧積極坡保證圍法律害的實賽施。燦法國援的行丙政法禍治原交則包往含三握方面納內(nèi)容純，一抗是行阻政行涌為必扇須具仁有法皺律依怖據(jù)，最比如畝無權(quán)陡限的醬行為然即被怒視為場最嚴秋重的滲違法懼行為君;二味是行嚷政行享為必肌須符瓜合法洲律要第求，蠶包括烤作出陽的行違政行冊為的摟形式練、程艦序、悉目的敬必須下合法借;三掀是行扮政機統(tǒng)關必害須以扯自己保的積述極行異為來悟保證肆法律該的實鄰施。姓謹我國敗行政突法中駁的合扭法性招原則疾在形五式上矮非常調(diào)類似匯于法彩國的摩行政虹法治秒原則爆。這關是一艦種法汽律移桑植，攻應該惑說是肌我國拳的行趁政法征吸收盛和借壞鑒了員法國鋒的經(jīng)白驗，欠但兩罪者在反細節(jié)送和技輪術處撥理上塞卻還擺是存孩在著洋較大鋼的差廊異?？瘫热鐥l無權(quán)條機關著作出符了羈描束行生政行香為，芬且該言行為平的內(nèi)眨容符線合法甜律規(guī)齡定，址有管歸轄權(quán)蜂的機名關在急同樣倚的情扔況下質(zhì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