行政區(qū)劃地方財政

行政區(qū)劃地方財政

近年來，隨著由國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革帶來的市場化進程的進一步深入，對地方財政體制以及與之相對應(yīng)的行政體制改革的制度需求顯得日益突出。中國現(xiàn)有的地方財政體制以及行政體制必須進行比較大的改革，這似乎已經(jīng)是理論界和政策制定部門的共識。一種改革方案是：增加省級行政單位，由省直接管理縣市。同時，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣直接管村，因為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員太多，財政危機嚴重，上級政府無法控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以不如取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣的結(jié)果就形成了與世界上大部分國家相同的財政體制：三級行政，三級財政，而且財政和行政是同一的層次。本人認為，這種方案是建立在以美國制度為西方發(fā)達國家制度模式代表的表面理解的基礎(chǔ)上的，忽視了一些制度改革的基本理論問題。為此，本文試圖對行政體制和財政體制改革的一些相關(guān)基本理論問題進行討論，為中國地方財政改革的方案選擇排除理論上的誤區(qū)。省地方自治的立國原則對于世界上大部分西方發(fā)達國家來說，由其建國的歷史特點，基本上是聯(lián)邦制國家。在這些聯(lián)邦制國家，州是基本的自治單位。州自治主要體現(xiàn)為州的重要事務(wù)由本州人民決定，而聯(lián)邦所擁有的權(quán)力理論上只是州對國家權(quán)力的讓渡。聯(lián)邦政府無權(quán)改變州一級的行政區(qū)劃，包括決定省府這樣的事情。從財政體制上來說，最早的權(quán)力讓渡形式就是關(guān)稅聯(lián)盟，例如德國的普魯士關(guān)稅聯(lián)盟。由于這樣一個特點，對于大部分西方國家來說，州作為固定的行政單位，其管轄的范圍，立國以后一經(jīng)形成就固定不變。美國最初只有13個州，最后通過購買和擴張，擴大為現(xiàn)在的50個州，但是其已經(jīng)有的州，一經(jīng)形成以后并沒有任何的改變。德國和法國邊境地區(qū)的薩爾州，本來是屬于法國所有，后來通過居民自決，加入德國，成為德國的一個州。東西德統(tǒng)一，也是通過由東德加入西德的方式實現(xiàn)的。最近，德國為勃蘭登堡是否加人柏林市進行居民投票。對于我們相當一些中國人來說，自治也許只是西方國家的一種文化傳統(tǒng)，而我的理解是，這是西方國家立國的基本理念。一個通常的誤解是，先有國家，后有國民，而正確的理解是先有國民，后有國家。如果一個國家不是以自治的單位聯(lián)合而成，那么國家本身就沒有民眾授權(quán)的法律基礎(chǔ)。因此，從民意授權(quán)立國的基本原則來說，省作為基本自治單位的管轄范圍是不可以通過行政區(qū)改革，而只有通過當?shù)鼐用裢镀钡姆绞讲拍芗右愿淖兊摹?/p>

行政管轄區(qū)規(guī)模和管理效率的關(guān)系

主張將省行政管轄區(qū)規(guī)模劃小的一個重要的依據(jù)是，中國省的范圍太大，管理沒有效率。劃小就可以提高管理效率。管理的效率以什么為依據(jù)呢，如果以這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平或者說人均GDP為依據(jù)，這種說法就很難找到支持的論據(jù)。就美國來說，各個州的人口和土地面積的范圍就相差很大，并不是小的州就管理得特別好，而大的州就管理得特別槽糕。就德國的情況來說，面積最大的州是南部的巴伐利亞州，目前是德國最富裕的州。人口最多的州是北萊茵——威斯特法倫州，這個州也是德國比較富裕的州。從各國的經(jīng)驗來看，人口規(guī)模大的州富裕的比較多，這是因為在人口自由流動的情況下，人口多的州必定是長期以來經(jīng)濟發(fā)達收入水平比較高的地區(qū)。中國的情況也是一樣的，我們現(xiàn)有的省級行政管理區(qū)從人口和面積規(guī)模來說也是大小不一的，那些小的省管理得是不是比大的省區(qū)好，這是不言自明的。國外有人經(jīng)常對中國人說，中國落后是因為中國太大了，管理沒有效率，改革也難。這種說法也許本身并無分裂中國的用心，但是大部分中國人聽起來很不舒服。因為并非把中國分成幾個中國就會富了，事情就好辦了，比如許多非洲國家，它們都很小，有的不如我們的一個省大，可是他們并不能富起來。因此，地方政府行政管理的效率從理論上來說，與管理的轄區(qū)大小并沒有必然的相關(guān)關(guān)系。因為管理機構(gòu)是由管理人員組成的，在大的省區(qū)，相關(guān)管理機構(gòu)可以由更多的人組成，而小的省區(qū)，由更少的人組成。行政管理人員和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理論上應(yīng)該是相同的。相反的情況是，由于管理的轄區(qū)比較大，更可能形成專門化的管理，而在管理的轄區(qū)比較小的情況下，很難形成專門化的管理，管理的水平相對就比較低，理論上來說，也可能是低效的，尤其是在使用現(xiàn)代信息技術(shù)作為辦公支持系統(tǒng)的情況下，管轄范圍小，會導(dǎo)致設(shè)備使用效率低下。一個簡單的例子是，一個大省可以擁有比較大的防疫監(jiān)督管理機構(gòu)，門類比較齊全的專業(yè)技術(shù)人員和相應(yīng)的設(shè)備，而一個小的省，就不可能做到這一點。所以，為了提高管理效率和專業(yè)化管理水平，省區(qū)單位應(yīng)該是比較大，而不是相反。美國和其它西方國家的州管轄范圍是比我們的省小，但是他們這種情況是歷史形成的，并不是后來改變的結(jié)果。

行政體制和財政體制的關(guān)系

長期以來，我國實行的制度都是行政管理層次和財政層次相統(tǒng)一的，有一級政府就有一級財權(quán)。事實上在世界上許多國家，財政層次和行政層次不是完全對應(yīng)的。一般的情況是行政層次往往多于財政層次。例如，在德國雖然縣作為一級行政層次，但是它不是一個財政層次。在法國，由于省比較小，1956年改革建立了經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)，每個區(qū)由2到8個省構(gòu)成，建立經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)的目的就是為了實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的需要。法國現(xiàn)有28個經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)，但這些區(qū)并不是財政層次。行政層次的設(shè)置是出于管理的需要，財政層次的設(shè)立就需要考慮到地方公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益和對地方政府的財政激勵機制問題。這里依據(jù)的是兩個不同的原理。表1以德國人口最多、經(jīng)濟高度發(fā)達的北萊茵一威斯特法倫州的行政管理區(qū)劃為例，以說明德國州以下行政管理層的構(gòu)成。這個州是德國的老工業(yè)中心魯爾區(qū)，州內(nèi)有科隆、杜塞爾多夫、杜伊斯堡、多特蒙德、亞琛、埃森、波鴻、明斯特、波恩等著名城市，其城市密度大大超過德國其他的州，但是德國人并沒有因此將本州劃分成更小的部分。同時，德國的行政管理和財政層次是分離的。在州和市鎮(zhèn)之間有區(qū)、縣和縣級市三個層次，但是作為財政層次就是州和市鎮(zhèn)?？h不是獨立的財政單位，但是它是一級行政單位，負責管理一定的事務(wù)，主要是區(qū)劃方面的任務(wù)。對人民生活有直接影響的是交通事務(wù)。縣范圍內(nèi)的交通事業(yè)由縣負責規(guī)劃和管理，所需要的經(jīng)費由州根據(jù)預(yù)算需要直接配給。

制度改革的成本和效益分析

制度改革的成本由兩個方面構(gòu)成，一是新制度和舊制度轉(zhuǎn)換的成本，二是新制度成立以后的實際運行成本和原有制度比較而增加的支出。簡單來說，如果我們新成立50個省級單位，其制度轉(zhuǎn)換成本基本構(gòu)成為：新成立省會的成本；新增加的省行政人員的人員支出和辦公用品支出；新成立的省的轄區(qū)所有企業(yè)的改換地址和相關(guān)公文的成本；采用新省名給本省區(qū)內(nèi)所有企業(yè)對外聯(lián)系帶來的對外宣傳成本；所有的交通工具和標志重新更換的成本等。新制度建設(shè)以后新增加的運行成本：新增加省份的干部到首都開會辦事的成本。新增加的統(tǒng)計資料以及各種以省為單位統(tǒng)計資料的印刷成本，比如統(tǒng)計年鑒。編寫新地理教材的成本。文化傳統(tǒng)損失的成本?，F(xiàn)在的縣志以及其他地方文獻資料都是以省為基本背景單位編寫的。省區(qū)范圍進行大規(guī)模的變動以后，文獻資料包括的范圍不同，就形成一種文化傳承方面的損失。同時長期以來，各個省已經(jīng)形成特有的文化特色和居民意識，省區(qū)劃小以后，就很難形成文化和意識上的單元，因此，也是一種文化傳承方面的損失。這種損失是無法用經(jīng)濟價值來衡量的。對外國際聯(lián)系方面的損失。外國人對中國的了解是一個長期的過程，中國現(xiàn)有沿海省市對外已經(jīng)有相當?shù)闹?，新成立的省市如果采用新的名稱，很難被外界接受。

由于增加新省區(qū)的制度改革并不涉及生產(chǎn)資料的所有權(quán)制度、市場機制等經(jīng)濟制度基本要素方面的改革，涉及的僅僅是管轄區(qū)范圍技術(shù)層面的改革，因此，改革的效益主要在于管理效率的提高。具體來說應(yīng)該是時間的節(jié)省和管理費用的節(jié)省。這就需要測算現(xiàn)在省級行政管理的任務(wù)哪些方面可以通過將省分得更小而得到這兩方面的節(jié)省。最后，必須對制度改革總成本和總收益的具體數(shù)據(jù)進行比較，才能得出改革是否可行的結(jié)論。中國地方財政體制和行政體制問題的本質(zhì)也許有人認為，中國的省比較大，影響了中央行政和財政權(quán)力的實施。比較突出的問題是各個地區(qū)為競爭投資所引發(fā)的稅收優(yōu)惠、重復(fù)建設(shè)以及轉(zhuǎn)移支付資金不足等問題。第一，通過稅收優(yōu)惠競爭投資已經(jīng)不是中國特有的問題，現(xiàn)在是一個全球降低稅率競爭投資的高潮。中國沿海地區(qū)的直接競爭對手，已經(jīng)不僅僅是中國的其它地區(qū)，也包括世界上其他國家和地區(qū)，例如越南、泰國等國家。第二，重復(fù)建設(shè)實際是一個比較陳舊的計劃經(jīng)濟下的概念。如果國家不是項目的資金投入單位，企業(yè)投資是不存在所謂重復(fù)建設(shè)問題的，不管項目產(chǎn)品是否相同，企業(yè)是收回項目投資的責任單位。如果不能夠收回投資，企業(yè)將面臨破產(chǎn)，這不屬于市場經(jīng)濟原則下政府應(yīng)該管理的范圍。比較典型的例子是，外資的大企業(yè)在中國都有大項目，沒有人能說大眾投資了上海，就不批準福特投資北京，沒有人能說這些大汽車項目都是重復(fù)建設(shè)。市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是廠家同類產(chǎn)品的競爭，最終通過淘汰過程使產(chǎn)品質(zhì)量提高，價格下降，消費者得到實惠。在世界上大概沒有任何國家，在企業(yè)登記審批的過程中，將所謂的企業(yè)重復(fù)建設(shè)問題作為一個考慮。國家可以通過貨幣和財政政策進行宏觀調(diào)控，控制整個國家的投資增長速度，但這是與行政管理區(qū)劃和財政層次設(shè)置無關(guān)的事情。第三，關(guān)于中央財政可以用于轉(zhuǎn)移支付的資金不足的問題，理論上來說首先是一個涉及到公共選擇的問題。也就是說，首先是中國對轉(zhuǎn)移支付目標的定位問題。對于不發(fā)達地區(qū)，中央轉(zhuǎn)移支付具體目標是什么，是保證這些地區(qū)的人民享受全國平均的公共產(chǎn)品供給水平，還是保證這些地區(qū)的人民享受基本的公共產(chǎn)品的供給，例如義務(wù)教育、基本的醫(yī)療救助系統(tǒng)和保證基本生存需要的食品供給。在這個基礎(chǔ)上才是中央財力是否能夠滿足全國轉(zhuǎn)移支付需求的問題。這個問題本身實際上仍然是與省級行政和財政區(qū)劃無關(guān)的事情。因為省劃小以后，省對省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的范圍減小，那些主要由財政輸入市縣組成的小省很可能需要更多的中央轉(zhuǎn)移支付，而不是更少。總之，地區(qū)稅收競爭，重復(fù)建設(shè)和轉(zhuǎn)移支付資金不足不是中國現(xiàn)行行政和財政體制的根本問題。

筆者認為，中國現(xiàn)行財政和行政管理體制的根本問題是管理層次的重疊和由于重疊形成的管理責任不清，存在多級政府審批同一個項目的情況。從行政管理的需要來看，仍然有一些任務(wù)需要以區(qū)為單位來管理縣。但是市所管理的任務(wù)應(yīng)該與省是不重復(fù)的，或者說是由省授權(quán)的管理形式。例如中國發(fā)生的鐵本項目土地審批事件和奶粉質(zhì)量事件，既然規(guī)定了在一定土地面積的范圍內(nèi)審批權(quán)在省，一定的面積范圍內(nèi)審批權(quán)在市，如果發(fā)生違規(guī)事件，就不需要檢查多級政府的行政責任，只需要檢查直接主管單位的責任。所以改革的具體方法只需要將現(xiàn)在省市兩級的行政管理任務(wù)進行分類，去掉重疊的管理內(nèi)容，明確管理的直接責任單位，就可以實現(xiàn)提高管理效率的目的。原則應(yīng)該是下面的行政單位只需要得到省或者市兩級行政中任何一級的批準，而不需要雙層批準。

從財政體制來看，在現(xiàn)行稅收劃分體制下，市實際上是與省共同分割屬于地方的一塊蛋糕，市分得比例的高低首先是由省決定的。市在屬于市的部分并沒有多大的財權(quán)和財力，大量的市不能夠完成本區(qū)下屬縣的財政轉(zhuǎn)移支付的任務(wù)，最后基本仍然是由省級財政負責