政府主導(dǎo)的缺失與近代軍工業(yè)的衰落

政府主導(dǎo)的缺失與近代軍工業(yè)的衰落

論文摘要:近代軍工業(yè)的興辦是中國(guó)近代最早的工業(yè)化嘗試,其由盛及衰的過(guò)程折射了近代工業(yè)化所面臨的困境與局限。探討近代軍工衰落的原因,清朝中央政府的消極政策則是關(guān)鍵因素。本文從輿論環(huán)境、經(jīng)費(fèi)保障、人才儲(chǔ)備等方面入手,檢視清政府的軍工業(yè)政策。正是由于政府主導(dǎo)作用的缺失,近代軍工業(yè)的大好開(kāi)局終成曇花一現(xiàn)。

梳理以往學(xué)界在“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”領(lǐng)域的研究成果,不難發(fā)現(xiàn),多數(shù)學(xué)者將近代軍工業(yè)衰落的原因主要?dú)w結(jié)為企業(yè)的官營(yíng)模式①,認(rèn)為與封建政府同質(zhì)的企業(yè)管理模式滋生了腐敗、低效等問(wèn)題,蠹蝕了企業(yè)肌理。筆者認(rèn)為,軍工企業(yè)背后的官方角色實(shí)際上是一個(gè)龐雜的范疇,不同的利益集團(tuán)對(duì)軍工企業(yè)的認(rèn)知亦存在較大差異,其中尤以地方督撫與中央政府的對(duì)立最為焦灼,二者力量的消長(zhǎng)對(duì)近代軍工業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

鎮(zhèn)壓太平天國(guó)以后,清朝的政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化,軍工集團(tuán)的崛起削弱了中央集權(quán),如此造成的后果是,一方面,督撫成為地方的實(shí)權(quán)派,形成了軍工業(yè)得以開(kāi)展的政治基礎(chǔ),另一方面,地方督撫雖然擁有很大的自主權(quán),但決策權(quán)仍然掌握在守舊的滿族貴族手中。與地方督撫的積極態(tài)度不同的是,保守的清廷權(quán)貴既沒(méi)有嚴(yán)密籌劃,又缺乏貫徹的決心,把軍工業(yè)僅僅看做是維護(hù)自身統(tǒng)治的權(quán)宜之計(jì)?？梢?jiàn),興辦軍工企業(yè)的過(guò)程中,既有地方督撫的殫精竭慮,又有中央政府的消極掣肘,不宜以“官營(yíng)”之說(shuō)籠統(tǒng)概括。

縱觀世界近代工業(yè)發(fā)展的歷程可知,對(duì)于后發(fā)展國(guó)家,尤其是奉行農(nóng)本經(jīng)濟(jì)的封建國(guó)家來(lái)說(shuō),能否順利走上工業(yè)化道路,強(qiáng)有力的中央集權(quán)是關(guān)鍵因素,統(tǒng)治者的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和堅(jiān)定信心是重要保證,日本明治維新即是很好的例證。反觀清朝中央政府,在軍工企業(yè)的資本籌集和人才儲(chǔ)備上始終未能發(fā)揮出應(yīng)有的效力,甚至連正面的輿論環(huán)境也很難維系,軍工企業(yè)的衰落也就在所難免了。

一

近代軍工業(yè)初興時(shí)期,地方督撫積極奔走,總理衙門(mén)又與之遙相呼應(yīng),進(jìn)展比較順利,國(guó)家頗有些振奮的跡象。但隨著工業(yè)化向縱深挺進(jìn),清廷的急躁情緒日益凸顯,尤其是隨著每年數(shù)百萬(wàn)庫(kù)銀的投入,更急于看到立竿見(jiàn)影的效果。然而移植西方工業(yè)體系畢竟是漫長(zhǎng)和復(fù)雜的過(guò)程,不能一蹴而就,清廷對(duì)此顯然缺乏深刻認(rèn)識(shí)。

每當(dāng)消極的朝議作祟,清廷的信心就會(huì)動(dòng)搖。如福州船政局在1866至1871年的五年中,支出經(jīng)費(fèi)超過(guò)500萬(wàn)兩,大學(xué)士宋晉上書(shū)指摘船政局靡費(fèi)無(wú)功,請(qǐng)奏裁撤船政局[1](第五冊(cè),P105-106)。宋晉在經(jīng)費(fèi)上大做文章,擊中清廷的“軟肋”。針對(duì)宋晉的彈劾,清廷諭令各省督撫“通盤(pán)籌劃”。在軍機(jī)處發(fā)給各省督撫的上諭里稱:“如果制造適宜,可以御辱,自不應(yīng)惜小費(fèi)而墮遠(yuǎn)謀。若如宋晉所奏,是徒費(fèi)帑金,未操勝算,即應(yīng)迅籌變通?！盵1](第五冊(cè),P106)但同時(shí)又說(shuō):“暫時(shí)停止,固節(jié)省帑金之一道?！盵1](第五冊(cè),P109)態(tài)度模棱兩可,然而傾向也很明顯,“廷旨雖下其議,而語(yǔ)意在于裁撤”(P156)。西太后的態(tài)度也與頑固派的立場(chǎng)暗合,對(duì)船政頗多疑慮。李鴻章曾向沈葆楨透露西太后對(duì)船政事務(wù)“其義不甚以為然”,“微露諉阻之辭”(卷13,P2)。恭親王奕讠斤雖然支持船政,但迫于“京朝士夫不顧念中外大局,訟言船政之非”的壓力,“心知其理,而怵于成效之難,亦遂淟涊依違”(卷13,P2)。若非曾國(guó)藩、左宗棠、李鴻章等封疆大吏紛紛挺身力保,剛剛起步的船政事業(yè)險(xiǎn)些就被斷送。主持軍工業(yè)的洋務(wù)派深受清廷的搖擺之苦。特別是當(dāng)企業(yè)遇到困難,保守派的鼓噪愈發(fā)猖獗之時(shí),清廷非但不能澄清輿論,為軍工業(yè)的發(fā)展破冰護(hù)航,反而態(tài)度游移,動(dòng)輒發(fā)動(dòng)“通盤(pán)籌劃”,使得地方督撫不勝其煩地說(shuō)服清廷以堅(jiān)定決心,在經(jīng)營(yíng)企業(yè)之外,更增添不必要的負(fù)擔(dān)。李鴻章在給曾國(guó)藩的信件中曾表示出對(duì)前景的憂慮:比之東洋的明治維新,君臣一心,后來(lái)居上,反觀本國(guó)“則一二外臣主之,朝議夕更,早做晚輟,固不敢量其終極也”(《遵議輪船未可裁撤仍應(yīng)妥籌善后經(jīng)久事宜折》,第251號(hào),P386)。無(wú)奈之情溢于言表。

二

由于生產(chǎn)方式的特殊性,只有在大量的資金投入下,現(xiàn)代化的軍工企業(yè)才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)又因?yàn)樯a(chǎn)性質(zhì)的特殊性,軍工企業(yè)是國(guó)家安危所系,必須優(yōu)先發(fā)展。特別是處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的后發(fā)展國(guó)家,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,國(guó)防壓力巨大,尤其要對(duì)軍工業(yè)傾注心血,堅(jiān)持長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政傾斜。

清朝在軍工上的經(jīng)費(fèi)支出,起初還頗有決心,尤其是對(duì)江南制造總局和福州船政局的支持尤為賣(mài)力,這也是兩局在短短幾年內(nèi)就初見(jiàn)成效的主要原因。但是清廷把在軍工業(yè)上的支出始終看做是沉重的負(fù)擔(dān)。從第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到中法戰(zhàn)爭(zhēng)之間短暫的二三十年和平,使清廷放松了警惕,對(duì)軍工制造態(tài)度日趨敷衍,出現(xiàn)了壓縮經(jīng)費(fèi)挪為他用的現(xiàn)象。而且用于軍工的經(jīng)費(fèi)多出自所在省份的海關(guān)關(guān)稅和厘金,與地方經(jīng)濟(jì)掛鉤,來(lái)源不穩(wěn)定。例如在1878年,由于福建水患頻繁,省財(cái)政收入劇減,殃及福州船政局,出現(xiàn)了“月款支絀、懸釜待炊”的局面,為了渡過(guò)難關(guān),船政大臣吳贊誠(chéng)不得不裁撤一批工匠,生產(chǎn)規(guī)模壓到了最低限度。

經(jīng)費(fèi)短缺幾乎成了每個(gè)軍工企業(yè)最為頭疼的難題。1876至1879年吳贊誠(chéng)擔(dān)任船政大臣的三年間,共上報(bào)奏折和公函67件,其中要求解決經(jīng)費(fèi)的就達(dá)31件之多,奏報(bào)造船情況的只有10件(P497)。由于經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障,福州船政局技術(shù)進(jìn)取的速度大幅收縮,技術(shù)更新方面不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方列強(qiáng),甚至被后來(lái)居上的日本甩在身后。福州船政局在1890年前與日本海軍省的橫須賀、吳和佐世保三大船廠相比略占優(yōu)勢(shì),在造船數(shù)量和噸位上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)日本三大船廠的總和,在技術(shù)移植的水平上也高出一籌(P550)。但在1890年以后,由于造船經(jīng)費(fèi)被隨意縮減,船政局經(jīng)常陷入“等米下鍋”的窘境,先進(jìn)的造船技術(shù)無(wú)用武之地。而此時(shí)的日本軍艦制造水平卻在迅猛提升,福州船政局則喪失了發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。江南制造總局也同病相憐。在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前,兩江總督劉坤一對(duì)江南制造總局的生產(chǎn)情況不無(wú)憂慮:“近因經(jīng)費(fèi)支絀,各局制造軍火,均已分別減停。兵事一興深恐后難為繼?！薄皽?、寧兩機(jī)器局,限于經(jīng)費(fèi),規(guī)模未能擴(kuò)充,所出軍火無(wú)多,難期源源接濟(jì),不得不取資外洋?！?P319)

固然清末國(guó)運(yùn)已成爛疴之勢(shì),國(guó)庫(kù)竭蹶,財(cái)政入不敷出,縮減軍工經(jīng)費(fèi)似有情可原,事實(shí)上清廷并未竭盡全力。從19世紀(jì)60年代到90年代上半期,清廷對(duì)先后創(chuàng)辦的34個(gè)軍工企業(yè)總投入5700萬(wàn)兩,其中江南制造總局投入1400多萬(wàn)兩,福州船政局1300多萬(wàn)兩(第二卷,P1256)。而以奕匡為首的顢頇之輩,為討好西太后,每年“由海軍經(jīng)費(fèi)內(nèi)騰挪三十萬(wàn)兩”[1](第三冊(cè),P141)修建頤和園。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1891年到1894年,前后被挪用的海軍經(jīng)費(fèi)竟達(dá)300萬(wàn)兩之巨,“一艘一艘的鐵甲艦化作頤和園里的山水花木,中國(guó)水師欲不遜一籌,得乎?”(P153)正是清廷的短視和搖擺,使近代軍工業(yè)錯(cuò)過(guò)了發(fā)展的黃金時(shí)期,在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后付出了2億5000萬(wàn)兩白銀賠款的高昂代價(jià),這無(wú)異于自斷手足去養(yǎng)肥敵人。

三

洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的興起與地方督撫的崛起休戚相關(guān),圍繞地方督撫形成的洋務(wù)派成了近代軍工業(yè)的中堅(jiān)力量。遺憾的是,清廷并未圍繞軍工業(yè)的統(tǒng)籌管理進(jìn)行人才儲(chǔ)備,為軍工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展?fàn)I造一個(gè)“軟環(huán)境”。當(dāng)近代軍工業(yè)的肇造者退出歷史舞臺(tái)后,其發(fā)展便面臨著后繼乏人的尷尬局面。

以福州船政局為例,自沈葆楨離任之后,船政大臣一職人事變動(dòng)頻繁。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1874年創(chuàng)辦到清末停辦,船政局先后有22人主事,任期大多只有兩三年。主事者剛剛熟悉船廠情況,協(xié)調(diào)好各方關(guān)系,準(zhǔn)備有所作為之時(shí),就被調(diào)任他職。1875年沈葆楨調(diào)任兩江總督,本來(lái)欽定丁日昌繼任船政大臣。作為興辦近代海防的重要人物,丁日昌對(duì)船政的認(rèn)識(shí)深刻,未到任即對(duì)船政局的后續(xù)發(fā)展有了詳細(xì)的設(shè)想,其中不乏真知灼見(jiàn)(《議船政事宜》,第391號(hào),P626)。無(wú)奈未等實(shí)行就被調(diào)任福建巡撫,他雖再三請(qǐng)辭,皆被清廷所拒,只好抱憾而去。船政創(chuàng)建初期,船政大臣頗受重視,政治待遇優(yōu)厚,如沈葆楨以一品銜署理船政大臣,朝野威望很高。然而自1884年之后,船政大臣基本上由閩浙總督或福州將軍兼理,已非專職專用。船政大臣在初期還享有“專奏請(qǐng)旨”的權(quán)力,不受地方官的牽制,但隨著船政事務(wù)的停滯和衰落,繼任者的權(quán)限不斷被削減,其資歷和威望也大不如前。頻繁的人事變動(dòng)使企業(yè)的發(fā)展失去政策的延續(xù)性,不利于企業(yè)的良性發(fā)展。而組織者權(quán)限的逐漸削弱也使軍工企業(yè)的發(fā)言權(quán)越來(lái)越小。尤其在福州船政局后期,大部分船政主事者對(duì)洋務(wù)一知半解,既不能高瞻遠(yuǎn)矚,也不具備專業(yè)素養(yǎng),在經(jīng)營(yíng)上敷衍了事,加劇了船政的衰落。

由于近代軍工業(yè)的官營(yíng)性質(zhì),企業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與封建政府屬于同一體系。兩者在人事上有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系,企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者往往脫身于舊官僚,技術(shù)人員在人事安排上很少獲得合理晉升,導(dǎo)致外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行。即便是采用技術(shù)人員,也不得其所,不盡其才,被囫圇吞棗地納入官僚體系。如在軍工業(yè)興盛時(shí)期,為了掌握西方先進(jìn)技術(shù)和文化,清廷先后選派了八批官費(fèi)留學(xué)生趕赴歐美,累計(jì)人數(shù)為209人,但在專業(yè)比例上,專攻工業(yè)技術(shù)的留學(xué)生只有23個(gè),散落在礦冶、機(jī)器、工藝技術(shù)等領(lǐng)域。即便是這23個(gè)留學(xué)生,在歸國(guó)后被硬性指派到軍政機(jī)構(gòu)中充任各種差使的有14名,只有9名回到企業(yè)從事技術(shù)性工作。

清廷對(duì)軍工企業(yè)的管理始終未擺脫舊衙門(mén)形式,不但無(wú)意識(shí)在管理和技術(shù)層積蓄人力資本,反而使人才不盡其用,大量流失。難怪李鴻章抱怨偌大的清朝,不管是有“貝”之財(cái),還是無(wú)“貝”之才,不但遠(yuǎn)不如西洋,甚至還不如后來(lái)居上的東洋,對(duì)洋務(wù)事業(yè)的前途憂心忡忡。由此可見(jiàn),近代軍工業(yè)是一代政治家的心血之作,可當(dāng)他們退出歷史的舞臺(tái)時(shí)卻后繼無(wú)人,篳路藍(lán)縷之功逐漸坍毀。正如美國(guó)史學(xué)家芮瑪麗所說(shuō):“同光時(shí)期是一幕悲劇,在勝利的時(shí)刻已經(jīng)預(yù)示了崇高希望和巨大努力的最終失敗,該時(shí)代的偉大人物在長(zhǎng)長(zhǎng)的陰影中目睹了勝利,而這便是他們所謂的中興。”[10](P4)如果真的有所謂的“中興”,那也不過(guò)是一代人的中興罷了。

清末軍工業(yè)的現(xiàn)代化開(kāi)近代工業(yè)化之先河,其成敗對(duì)近代歷史的重大意義毋庸贅言。平心而論,破除近代軍工業(yè)發(fā)展的障礙并非朝夕可至,其最終命運(yùn)也難以擺脫深刻的社會(huì)根源。政府在主觀上缺乏動(dòng)力和誠(chéng)意,加速了近代軍工業(yè)的破產(chǎn)。

在落后國(guó)家邁向近代化的過(guò)程中,政府必須起到主導(dǎo)作用,扮演“火車(chē)頭”的角色。這時(shí)候,政府的政權(quán)性質(zhì)、人力和財(cái)力就成了決定國(guó)家能否成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵條件。清廷在這些方面的條件尚不成熟,軍工企業(yè)的發(fā)展沒(méi)有得到可靠的制度保證,導(dǎo)致中國(guó)近代軍工業(yè)在發(fā)展過(guò)程中遭遇了重重困難。

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