剖析行政法制

剖析行政法制

行政法制，不僅指調(diào)節(jié)行政關(guān)系與監(jiān)督行政關(guān)系的法律和制度，還包括相關(guān)的觀念、價(jià)值體系和行政法制的實(shí)踐活動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政法制為了適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，在鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的指導(dǎo)下進(jìn)行過(guò)多次改革和調(diào)整，因而在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了一系列深刻的變化，逐步走上高效、民主、法治的軌道。

一、當(dāng)前我國(guó)行政法制現(xiàn)代化的進(jìn)程不斷加快

最近二十多年來(lái)，特別是近十三年來(lái)，我國(guó)行政法制建設(shè)的全方位進(jìn)行，是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)內(nèi)背景與經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際背景之下進(jìn)行的。這兩個(gè)背景決定了我國(guó)行政法制建設(shè)具有與眾不同的鮮明特征。

其一，社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)內(nèi)背景。所謂“社會(huì)轉(zhuǎn)型”，主要是指經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，所有制結(jié)構(gòu)由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制并存轉(zhuǎn)變，治國(guó)方略從人治向法治的轉(zhuǎn)變，社會(huì)環(huán)境由封閉型逐步向開(kāi)放型發(fā)展，以及國(guó)家社會(huì)高度統(tǒng)一的一元化結(jié)構(gòu)向“國(guó)家—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)的過(guò)渡。社會(huì)轉(zhuǎn)型背景之下的行政法制建設(shè)，就決定了行政法制建設(shè)必然要改變傳統(tǒng)體制下的全能政府、行政機(jī)關(guān)不重視依法行政、公共行政缺乏發(fā)展空間的舊模式，朝著理性界定政府職能、推進(jìn)政府依法行政、大力拓展公共行政的方向發(fā)展。

其二，經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際背景1。經(jīng)濟(jì)全球化意味著各國(guó)外貿(mào)依存度越來(lái)越高，各國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越密切，國(guó)際貿(mào)易自由化程度越來(lái)越高，國(guó)際貿(mào)易范圍也越來(lái)越寬。經(jīng)濟(jì)全球化的重要結(jié)果之一就是推動(dòng)著國(guó)際貿(mào)易制度日趨統(tǒng)一。例如WTO，其不僅對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)際貨物貿(mào)易加以嚴(yán)格規(guī)范，還將服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的投資也納入規(guī)范框架之中；各成員方必須服從WTO的規(guī)定，并確保其外貿(mào)行政管理制度與WTO規(guī)則的協(xié)調(diào)一致，這就推動(dòng)著各國(guó)外貿(mào)行政管理制度的日益趨同，經(jīng)濟(jì)全球化還推動(dòng)著各國(guó)行政法制建設(shè)之間進(jìn)行更深層次的溝通與借鑒，從而加快了行政法制現(xiàn)代化的進(jìn)程。

置于這兩大背景之下，我國(guó)這些年來(lái)的行政法制建設(shè)表現(xiàn)出以下三個(gè)主要特征：

一是行政法制建設(shè)具有中國(guó)特色。我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型的理論與實(shí)踐，有別于其他國(guó)家的社會(huì)轉(zhuǎn)型：我國(guó)堅(jiān)持并不斷加強(qiáng)和改善共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而保證了我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)沿著正確的方向前進(jìn)；我們不是放棄社會(huì)主義，也不是固守僵化的社會(huì)主義模式，而是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義。這些就決定了我國(guó)行政法制建設(shè)的目標(biāo)是通過(guò)持續(xù)不斷的制度變革，積極推進(jìn)民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，以盡快將我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家。我國(guó)行政法制建設(shè)的中國(guó)特色，不僅直接影響著行政法律制度體系的構(gòu)建，影響著法律、行政法規(guī)立法宗旨的確立，還深刻地影響著行政法的權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整與行政法制實(shí)踐。

二是行政法制建設(shè)具有轉(zhuǎn)型特點(diǎn)。為了與社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，我國(guó)最近二十多年的行政法律建設(shè)也處于轉(zhuǎn)型過(guò)程之中。一方面，這些年的行政法制建設(shè)并非白手起家、從零做起，而是在建國(guó)后三十多年的行政法制建設(shè)成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行的；另一方面，這種行政法制建設(shè)又并非僅限于對(duì)傳統(tǒng)行政法制的修修補(bǔ)補(bǔ)，其實(shí)質(zhì)是政治體制改革的重要組成部分，不僅在具體法律規(guī)范的制定，而且在行政法律體系結(jié)構(gòu)上、在制度安排上，都有諸多重大突破。例如，行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、國(guó)家賠償制度以及如聽(tīng)證制度等一批行政程序制度都從無(wú)到有地確立起來(lái)，各部門(mén)行政法更是得到了前所未有的完善與發(fā)展。

我們認(rèn)為，轉(zhuǎn)型中的中國(guó)行政法制模式，介于傳統(tǒng)行政法制模式與現(xiàn)代行政法制模式之間，傳統(tǒng)行政法制的影響與現(xiàn)代行政法制的影響并存于行政法制建設(shè)的過(guò)程中。但用發(fā)展的眼光來(lái)看，傳統(tǒng)行政法制的影響正每況愈下，而現(xiàn)代行政法制的影響力、作用力卻與日俱增，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與依法治國(guó)方略要求的現(xiàn)代行政法制精神日漸成為主旋律。

三是行政法制建設(shè)選擇漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)型路徑。一般而言，實(shí)現(xiàn)行政法制現(xiàn)代化的路徑選擇主要有兩種：一種是通過(guò)法律制度的變革和政策的調(diào)整，另一種是通過(guò)長(zhǎng)官的意志。我們認(rèn)為，我國(guó)的行政法制改革與調(diào)整應(yīng)選擇前者，因?yàn)檫@是依法治國(guó)方略對(duì)行政法制建設(shè)的最基本要求。就通過(guò)法律制度變革來(lái)實(shí)現(xiàn)法制轉(zhuǎn)型而言，也有兩種模式，一種是激進(jìn)式或休克式的制度變革，即在很短的時(shí)期內(nèi)打破傳統(tǒng)法制框架、建構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的法制框架。此種轉(zhuǎn)型一步到位，破壞力極大，方向亦存疑。另一種是漸進(jìn)式的制度變革，即有步驟、分階段．依次推進(jìn)，在相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)平緩地完成行政法制的改革。我們認(rèn)為，中國(guó)的行政法制建設(shè)不可能一蹴而就，行政法制現(xiàn)代化只能選擇漸進(jìn)式的可持續(xù)發(fā)展道路，逐步推進(jìn)；任何急功近利的做法都有可能弄巧成拙、適得其反。

事實(shí)上，中國(guó)最近二十多年的行政法制建設(shè)道路基本上就是漸進(jìn)式的，屬自我調(diào)整和自我完善性質(zhì)。中國(guó)行政法制建設(shè)所業(yè)已取得的成績(jī)，雄辯地證明了這種路徑選擇的正確性。

我們之所以要選擇漸進(jìn)式的行政法制發(fā)展路徑，或者說(shuō)，選擇行政法制建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展道路，主要基于以下三個(gè)原因：一是由于中國(guó)的行政法制建設(shè)不可能脫離中國(guó)國(guó)情，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型尚未完成的情形下，行政法制建設(shè)不可能孤軍深入，提前完成轉(zhuǎn)型；行政法制的改革必然要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步同步。二是由于傳統(tǒng)行政法制的制度慣性不可能揮之即去，在各種既得利益群體的支持下，傳統(tǒng)行政法律制度的影響還會(huì)在行政管理領(lǐng)域內(nèi)不同程度地存在著；現(xiàn)代行政法律制度的實(shí)效也不可能招之即來(lái)，這些制度的權(quán)威與實(shí)效的全面確立，人們對(duì)這些制度的理解與認(rèn)同，都需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。三是由于中國(guó)行政法制改革的規(guī)模之大、難度之大，不僅在中國(guó)歷史上是空前的，而且其他國(guó)家也少有先例可循，因此，行政法制的改革過(guò)程，在一定程度上也是一個(gè)制度試錯(cuò)過(guò)程。正是這些因素的存在，決定了中國(guó)行政法制建設(shè)注定是欲速則不達(dá)。我們認(rèn)為，中國(guó)今后一段時(shí)期的行政法制建設(shè)，仍然要堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的道路。無(wú)論在行政法律制度的創(chuàng)制層面，還是在行政法律制度的實(shí)踐層面，都要與時(shí)俱進(jìn)、循序漸進(jìn)，而不能貪多求大、積極冒進(jìn)2。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型中的我國(guó)行政法制發(fā)展的主要內(nèi)容

行政法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任何顧此失彼之舉都只能事倍功半。只有全面把握行政法制發(fā)展的過(guò)程，才有可能整體推進(jìn)我國(guó)行政法制的改革發(fā)展。我們認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政法制發(fā)展的主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：

1、行政法制觀念轉(zhuǎn)變：從人治到法治

制度創(chuàng)新，觀念先行。行政法律制度創(chuàng)新，首先需要對(duì)傳統(tǒng)行政法制觀念進(jìn)行深刻反思。雖然在改革開(kāi)放之前，我國(guó)的行政法制建設(shè)已取得了一些成就，制定頒布了一批行政法律，構(gòu)建了相應(yīng)的制度，但是，由于指導(dǎo)傳統(tǒng)行政法制建設(shè)的觀念主要是人治觀念，因此，傳統(tǒng)行政法制基本上是“人治底下的法制”。這里值得指出的是，有法制并不等于就實(shí)現(xiàn)了法治，這是因?yàn)榉ㄖ婆c法治有聯(lián)系，又有區(qū)別。法制屬上層建筑的制度系統(tǒng)；法治，相對(duì)于人治，則屬觀念系統(tǒng)，或表現(xiàn)為一種狀態(tài)。法制總是在一定的觀念下建立起來(lái)的，并在其指導(dǎo)下進(jìn)行運(yùn)作的。它可以同人治理念相結(jié)合，也可以同法治的觀念相結(jié)合，由此產(chǎn)生兩種截然相反的法制狀態(tài)3。改革開(kāi)放后，我國(guó)的行政法制建設(shè)在深刻反思人治觀念的基礎(chǔ)上，逐步樹(shù)立起法治觀念。亦即，政府管理與社會(huì)治理主要依據(jù)法律而非領(lǐng)導(dǎo)人的意志，要依法行政而非依行政命令行政；當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人的意志與法律相沖突時(shí)，應(yīng)服從法律。

我國(guó)行政法制發(fā)展之所以能夠發(fā)生，一個(gè)重要前提就是法治觀念在與人治觀念的全面較量中成為贏家，法治不僅是一種理念，而且上升為國(guó)家的治國(guó)方略，并將建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確立為

我們的奮斗目標(biāo)。這是我國(guó)歷史上的巨大進(jìn)步和社會(huì)文明的重大標(biāo)志。但是，我們?nèi)匀恍枰逍训卣J(rèn)識(shí)到，由于在封建社會(huì)緩慢形成的人治觀念在我國(guó)根深蒂固，因此觀念更新也絕非一朝一夕之事。當(dāng)前，行政法制觀念從人治向法治的轉(zhuǎn)變?nèi)匀惶幱谶^(guò)程當(dāng)中，在行政法制建設(shè)朝著實(shí)現(xiàn)行政法治目標(biāo)方向轉(zhuǎn)變的同時(shí)，人治觀念的消極影響仍然會(huì)不向程度地存在。尤其要進(jìn)一步反思一些行政工作人員在行政執(zhí)法過(guò)程中不同程度地存在著不問(wèn)法律、唯命是從或惟我獨(dú)尊的人治意識(shí)。

2、行政法權(quán)利結(jié)構(gòu)的調(diào)整：從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力、權(quán)利并重

經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然要帶來(lái)行政法權(quán)利結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因?yàn)?，?jì)劃經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)是依靠政府來(lái)配置社會(huì)資源，傳統(tǒng)行政法因此也必然要極其重視行政權(quán)，主要依靠行政命令來(lái)維護(hù)行政管理秩序，公民、法人與其他組織作為行政管理對(duì)象，只能消極服從行政命令，在行政法中基本上處于無(wú)權(quán)地位。與之形成鮮明對(duì)照的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置社會(huì)資源，政府只起拾遺補(bǔ)缺的輔助作用；市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)享有充分的經(jīng)濟(jì)自由，政府只能是有限政府。就此而言，對(duì)傳統(tǒng)行政法的權(quán)利結(jié)構(gòu)加以逐步調(diào)整，從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利、權(quán)力并重，就成了中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的核心問(wèn)題。

一般認(rèn)為，中國(guó)行政法進(jìn)行權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整的典型標(biāo)志是《行政訴訟法》的頒布實(shí)施。因?yàn)?，行政訴訟法明確規(guī)定既要維護(hù)公民、法人與其他組織的合法權(quán)益，又要維護(hù)和監(jiān)督行政主體依法行政，比較好地兼顧起行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利。這是中國(guó)行政法制建設(shè)的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，具有里程碑意義。之后，相繼頒布的《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等在此基礎(chǔ)上，對(duì)行政法的權(quán)利結(jié)構(gòu)作了進(jìn)一步調(diào)整，從而基本上扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)行政法重權(quán)力、輕權(quán)利的局面，權(quán)利與權(quán)力良性互動(dòng)的格局已初露端倪。

但是，我們目前還不能說(shuō)行政法的權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整已大功告成，因?yàn)?，行政法的?quán)利結(jié)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)均衡，這主要表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)方的法律地位還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)總體上的平等，離社會(huì)資源最優(yōu)配置、社會(huì)利益最大化還有相當(dāng)長(zhǎng)的距離，行政法的失衡現(xiàn)象并未得到徹底矯正等4。因此，在中國(guó)行政法律體系的構(gòu)建中，還需要制定包括《行政程序法》在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)，以便對(duì)行政法的權(quán)利結(jié)構(gòu)作進(jìn)一步調(diào)整。當(dāng)然，權(quán)利結(jié)構(gòu)均衡化是相對(duì)的，隨著相關(guān)因素的變化，權(quán)利結(jié)構(gòu)仍需作不斷的調(diào)整。權(quán)利結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行調(diào)整和自我完善是行政法制發(fā)展的動(dòng)力。

3、政府職能的轉(zhuǎn)變：從全能政府到有限政府

在傳統(tǒng)行政法制中，政府職能幾乎沒(méi)有什么邊界可言，行政管理無(wú)所不包。我們?cè)谕菩行姓ㄖ片F(xiàn)代化的進(jìn)程中，就是要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，逐步使全能政府成為有限政府，由管制行政變?yōu)楣芾?、服?wù)行政。這就需要通過(guò)持之以恒的行政體制改革與行政機(jī)構(gòu)改革，按照建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求重新確定行政權(quán)的邊界。我們認(rèn)為，改革政府、簡(jiǎn)化政府職能要多頭并進(jìn)、全方位展開(kāi)：一是要還權(quán)于市場(chǎng)，將絕大部分的社會(huì)資源配置任務(wù)轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)機(jī)制；二是要讓權(quán)于社會(huì)，尊重公共自治，將一部分社會(huì)管理工作轉(zhuǎn)給各種類(lèi)型的行業(yè)協(xié)會(huì)與自治組織；三是要放權(quán)于基層，充分調(diào)動(dòng)地方政府行政管理的積極性。

需要注意的是，簡(jiǎn)化政府職能也得有一個(gè)度。在現(xiàn)代社會(huì)，由于社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，因此政府職能并非越少越好，絕對(duì)小的政府未必就是絕對(duì)好的政府。對(duì)于我國(guó)而言，適度的政府職能對(duì)于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型，更是必不可少。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)是一個(gè)層層推進(jìn)、依次展開(kāi)的漸進(jìn)過(guò)程，不可能一步到位，否則就有可能出現(xiàn)管理真空，造成社會(huì)無(wú)序，缺乏穩(wěn)定，阻礙著社會(huì)發(fā)展。之所以如此，主要有兩方面的原因：一方面，就政府職能自身而言，由于傳統(tǒng)體制與制度的慣性作用，無(wú)論是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，還是職權(quán)分解，通常都要反反復(fù)復(fù)．幾經(jīng)周折；另一方面，就簡(jiǎn)化下來(lái)的政府職能的去向而言，由于目前市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中介組織的發(fā)育尚不成熟，規(guī)范程度不高，因此無(wú)法在短期內(nèi)承載過(guò)量的資源配置與社會(huì)治理職能。此外，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，為了有序的競(jìng)爭(zhēng)和有效的合作，離不開(kāi)政府的作用。由此可見(jiàn)，在行政法制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，既要準(zhǔn)確把握政府職能簡(jiǎn)化的程度，防止從政府無(wú)所不管的一個(gè)極端滑向政府什么都不管的另一個(gè)極端；又要掌握最佳的政府職能轉(zhuǎn)變速度，政府職能轉(zhuǎn)變要與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展程度協(xié)調(diào)一致．保持同步。

此外，還需要引起注意的是，在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中有兩個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真對(duì)待：一是不能依靠行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的弱化與轉(zhuǎn)化，簡(jiǎn)化政府職能要依法進(jìn)行；二是行業(yè)協(xié)會(huì)以及其他社會(huì)自治組織并非獨(dú)立王國(guó)，不能超越于行政法治原則之外，要服從行政法治原則。三是即使因市場(chǎng)失靈、中介組織失靈而需要政府干預(yù)，政府也應(yīng)當(dāng)更新傳統(tǒng)的管理模式，采用新型的行政管理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。

4、行政法機(jī)制的重塑：從單純制約轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s、激勵(lì)兼顧

與英美國(guó)家的行政法歷來(lái)重視控制行政權(quán)的法律傳統(tǒng)正好相反，我國(guó)傳統(tǒng)的行政法作為行政管理的工具，主要旨在保障行政權(quán)、約束相對(duì)方權(quán)利。傳統(tǒng)行政法的單純制約機(jī)制顯然與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)格格不入，這就迫切需要對(duì)傳統(tǒng)行政法機(jī)制加以重塑。我國(guó)這些年的行政法制建設(shè)，在將單純的約束機(jī)制重塑為約束與激勵(lì)兼顧的現(xiàn)代行政法機(jī)制方面，取得了很大的進(jìn)步，這也是現(xiàn)階段我國(guó)行政法制的一大特色。所謂制約與激勵(lì)兼顧，是指行政法既要制約行政主體濫用行政權(quán)，預(yù)防、制裁違法行政，又要約束相對(duì)方濫用相對(duì)方權(quán)利，預(yù)防、制裁行政違法；既要激勵(lì)行政主體積極行政，為公益與私益的增長(zhǎng)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，又要激勵(lì)相對(duì)方積極實(shí)踐法定權(quán)利、依法全面參與行政，監(jiān)督行政權(quán)的行使，促成行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)與合作。需要注意的是，雖然制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制各自具有相對(duì)的獨(dú)立性，但是不可能將二者斷然分開(kāi)，制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制在功能上經(jīng)常表現(xiàn)出相互依賴(lài)、共生共促的特性。譬如，激勵(lì)相對(duì)方積極參與行政，既能擴(kuò)張相對(duì)方權(quán)利、又有利于監(jiān)督行政5。不論采用何種機(jī)制，都要注意遵循成本和長(zhǎng)效原則，不計(jì)成本或突擊性的行政措施，都不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，不符合法治要求。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)目前的行政法不僅基本上擺脫了過(guò)去的那種只約束相對(duì)方權(quán)利、不制約行政權(quán)的單方面制約思維，開(kāi)始注重雙向制約；與此同時(shí)，激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建也受到越來(lái)越多的關(guān)注，并在實(shí)踐中得到成功的運(yùn)用，例如退耕還林政策、沼氣的推廣等就是一個(gè)很好的例證。但是，機(jī)制重塑工作仍然是將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)行政法制建設(shè)的重要任務(wù)。針對(duì)行政法的失衡現(xiàn)象依然不同程度地普遍存在的實(shí)際情況，如何在更加有效地制約行政主體濫用行政權(quán)、違法行政的同時(shí)，有效地激勵(lì)相對(duì)方發(fā)揮主觀能動(dòng)性、積極參與行政，仍然是行政法機(jī)制重塑的重點(diǎn)所在。

5、行政行為方式的多樣化：從純粹的“命令－服從”發(fā)展為強(qiáng)制、非強(qiáng)制行政的并行不悖

我國(guó)傳統(tǒng)行政法制有一個(gè)鮮明特點(diǎn)，那就是行政權(quán)不僅非常強(qiáng)大，而且?guī)缀跬耆菑?qiáng)制性的，這就導(dǎo)致了行政行為方式的機(jī)械單調(diào)，命令－服從模式占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)的地位。我國(guó)行政法制進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段之后，出于完成行政管理目標(biāo)的需要，在原有的強(qiáng)制性行政的基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展出諸如行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性行政。尤其是行政指導(dǎo)，在現(xiàn)代行政管理中扮演著越來(lái)越重要的角色，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，甚至?xí)l(fā)展成為現(xiàn)代政府施政的中心。行政行為方式朝著多樣化方向的

/發(fā)展，改變了過(guò)去行政命令支配一切的局面，大大拓展了公民參與行政管理的空間。這不僅有助于低成本地實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，還有力地推動(dòng)著現(xiàn)代行政朝著民主化、高效化方向的轉(zhuǎn)變。

雖然行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性行政已被一些法律文本所肯定，并在實(shí)踐中得到了越來(lái)越廣泛的運(yùn)用，但是，如何處理好強(qiáng)制、非強(qiáng)制性行政之間的關(guān)系，如何有效地規(guī)范非強(qiáng)制性行政，已成為中國(guó)行政法制轉(zhuǎn)型過(guò)程中碰到的一個(gè)無(wú)法回避的難題。例如，由于現(xiàn)實(shí)中的行政指導(dǎo)經(jīng)常導(dǎo)致“法治的空洞化”6，即行政法制原則的要求落空，因此如何確立起信賴(lài)保護(hù)原則以維護(hù)接受指導(dǎo)的相對(duì)方的合法權(quán)益，如何制定適合行政指導(dǎo)的行政程序規(guī)則，針對(duì)行政主體實(shí)施違法的或不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)而給受指導(dǎo)方造成權(quán)益損害時(shí)如何提供行政救濟(jì)、司法審查與國(guó)家賠償?shù)葐?wèn)題。這就表明，對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型中的行政法制而言，行政行為的多樣化趨勢(shì)與非強(qiáng)制性行政行為的制度化、規(guī)范化程度不夠、不健全等問(wèn)題，也是同時(shí)存在的。

6、從重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過(guò)程，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體與程序、過(guò)程與結(jié)果的并重

我國(guó)傳統(tǒng)行政法制重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過(guò)程，這就造成行政法律制度體系發(fā)展的明顯不平衡：一是監(jiān)督行政法律規(guī)范明顯弱于行政管理規(guī)范；二是行政程序規(guī)范明顯弱于行政實(shí)體規(guī)范；三是過(guò)程正當(dāng)性的行政法律規(guī)范明顯弱于結(jié)果正當(dāng)性的行政法律規(guī)范；四是宏觀調(diào)控立法明顯弱于微觀規(guī)制立法。行政法律規(guī)范體系的不平衡，必然要導(dǎo)致行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利之間的不平衡。經(jīng)過(guò)最近二十多年的努力，重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過(guò)程問(wèn)題在我國(guó)行政法制建設(shè)中得到了一定程度的糾正，行政程序法與注重行政過(guò)程的監(jiān)督、引導(dǎo)的法律制度得到了較大發(fā)展。為了早日實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略，必須承認(rèn)程序法的獨(dú)特價(jià)值，并給予更多的關(guān)注，必須轉(zhuǎn)變“末端治理”的思維模式7，要樹(shù)立全過(guò)程治理與服務(wù)的思維。但是，我們并不因此而認(rèn)為程序比實(shí)體重要、過(guò)程比結(jié)果重要。我們認(rèn)為，程序與實(shí)體、過(guò)程與結(jié)果都是行政法制的組成部分，作為一個(gè)有機(jī)整體，行政法制轉(zhuǎn)型與行政法制建設(shè)要整體推進(jìn)、全方位進(jìn)行，不能厚此簿彼，任何偏廢都不利于行政法制建設(shè)的正常進(jìn)行。對(duì)于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)行政法制而言，我們既要大力完善行政程序制度，以防止行政主體濫用任意性程序侵犯相對(duì)方的合法權(quán)益，又不能放松行政實(shí)體法律制度建設(shè)，以免實(shí)體與程序的脫節(jié)；既要注重發(fā)展行政過(guò)程中的監(jiān)督、引導(dǎo)制度，又要強(qiáng)化對(duì)相對(duì)方的行政違法責(zé)任與行政主體的違法行政責(zé)任的追究。只有兼顧實(shí)體與程序、并重過(guò)程與結(jié)果，才能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利的平衡，才有助于行政法制轉(zhuǎn)型目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

7、權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政：制度完善與制度實(shí)效并重

沒(méi)有救濟(jì)，就沒(méi)有權(quán)利；沒(méi)有監(jiān)督，權(quán)力就會(huì)腐敗。這是法治發(fā)展史所總結(jié)出的一條重要經(jīng)驗(yàn)。但我國(guó)在改革開(kāi)放之前、甚至改革開(kāi)放后的一段時(shí)間里，當(dāng)公民、法人與其他組織的合法權(quán)益受到行政主體的不法侵害時(shí)，除信訪、申訴制度之外，幾乎不存在什么有效的法律救濟(jì)，尤其得不到司法審查。在權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政方面，法院基本上無(wú)能為力，從而導(dǎo)致相對(duì)方的合法權(quán)益無(wú)法得到有效的法律保障。這種不正常情況因《行政訴訟法》的出臺(tái)而發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。目前，行政訴訟、行政復(fù)議、國(guó)家賠償?shù)刃姓葷?jì)制度業(yè)已確立，權(quán)利救濟(jì)與行政權(quán)的司法監(jiān)督體系基本形成，這對(duì)于推進(jìn)行政主體依法行政、保障相對(duì)方合法權(quán)益而言，的確舉足輕重。

雖然這些權(quán)利救濟(jì)與行政權(quán)司法監(jiān)督制度的確立及其實(shí)施，對(duì)于改變中國(guó)行政法制傳統(tǒng)而言具有不同凡響的意義，但現(xiàn)在看來(lái)，有三個(gè)問(wèn)題仍然比較突出：一是有些制度本身的創(chuàng)制比較粗糙，各種程度之間的銜接不夠緊密，規(guī)范體系的協(xié)調(diào)性不夠，甚至存在著規(guī)范沖突。二是權(quán)利救濟(jì)種類(lèi)與司法審查范圍有限，諸如抽象行政行為至今尚未被納入司法審查的范圍，亦未明確其他的替代解決爭(zhēng)議機(jī)制，這難以有效維護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益、監(jiān)督行政主體依法行政，也與WTO的要求不相適應(yīng)。三是法律制度與法律實(shí)踐之間的差距還比較明顯，各項(xiàng)權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政制度的實(shí)效性還很不夠。就此而言，中國(guó)行政法制的進(jìn)一步發(fā)展，不僅要繼續(xù)完善權(quán)利救濟(jì)與行政權(quán)司法監(jiān)督制度，不斷拓寬權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政范圍，而且還要嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，以確保權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政制度富有實(shí)效。

此外，行政機(jī)構(gòu)、行政編制、人事管理制度等方面的改革也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，并開(kāi)始步入了法治的軌道。

綜上所述，雖然中國(guó)最近二十多年的行政法制建設(shè)取得了令人矚目的成就，全社會(huì)的行政法制意識(shí)普遍增強(qiáng)，行政主體依法行政水平已有較大程度的提高，公民、法人與其他組織的合法權(quán)益也得到越來(lái)越多的法律保障。但是，我們不能據(jù)此認(rèn)為中國(guó)行政法制轉(zhuǎn)型的使命已經(jīng)完成。事實(shí)上，行政法律制度體系仍然有待繼續(xù)完善，政府法制建設(shè)還任重道遠(yuǎn)，行政法制建設(shè)在很多方面還不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的需要，我國(guó)的行政法制建設(shè)仍然處于轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中，仍然需要全社會(huì)的普遍參與來(lái)共同推進(jìn)行政法制的全方位轉(zhuǎn)型。

三、我國(guó)行政法制發(fā)展需要解決的幾個(gè)問(wèn)題

由于中國(guó)行政法制正處于揚(yáng)棄傳統(tǒng)模式、建立現(xiàn)代模式的過(guò)程當(dāng)中，因此就難免會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題。行政法制的發(fā)展過(guò)程，在某種意義上就是努力發(fā)現(xiàn)、并試圖解決接踵而至的行政法制建設(shè)中的問(wèn)題的過(guò)程。存在問(wèn)題并不可怕，關(guān)鍵是要分析問(wèn)題的癥結(jié)所在，研究對(duì)策、對(duì)癥下藥，以便有效地解決問(wèn)題，為下一步的法制轉(zhuǎn)型掃清道路。我們認(rèn)為，在最近一段轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)行政法制建設(shè)需解決好以下五個(gè)主要問(wèn)題。

1、加快完善我國(guó)行政法律體系

制度建設(shè)自始至終都是法制建設(shè)的核心；行政法制建設(shè)過(guò)程，基本上就是一個(gè)不斷完善發(fā)展行政法律制度體系的過(guò)程。雖然建國(guó)后、尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的行政法律制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，行政法律體系基本框架已初步形成。但是，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，現(xiàn)有的行政法律制度體系在很多方面已越來(lái)越不能適應(yīng)行政法制實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，這就使得如何切實(shí)有效地加快完善行政法律制度體系成了當(dāng)務(wù)之急。

加快完善行政法律體系，兩方面的立法工作要齊頭并進(jìn)：一是要加速規(guī)范創(chuàng)制、填補(bǔ)法律空白。目前，在一些行政管理領(lǐng)域還不同程度地存在著無(wú)法可依，或者規(guī)范層次較低的問(wèn)題，這既不利于行政主體依法行政，也不利于保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。這就需要全面總結(jié)行政管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、大膽借鑒西方立法經(jīng)驗(yàn)，盡快制定相關(guān)的法律、法規(guī)，以填補(bǔ)法律空白。二是要繼續(xù)完善既有立法、與社會(huì)發(fā)展保持同步。鑒于我國(guó)很多現(xiàn)行有效的行政法律規(guī)范都是在改革開(kāi)放初期、甚至在此之前創(chuàng)制的，不可避免地嚴(yán)重滯后于當(dāng)前的行政法制實(shí)踐，無(wú)法對(duì)行政關(guān)系與監(jiān)督行政關(guān)系加以有效調(diào)整，因此迫切需要加以修訂完善。

我們認(rèn)為，近期在加速完善行政法律體系時(shí)要致力于以下幾點(diǎn)：一是要盡快出臺(tái)《行政程序法》，結(jié)束行政程序規(guī)范散見(jiàn)于各單行法律、法規(guī)之中的現(xiàn)狀；行政程序法典化有助于明確相對(duì)方的程序性權(quán)利與行政主體的程序性義務(wù)，有利利于依法行政的全面推進(jìn)。二要進(jìn)一步完善監(jiān)督行政法律制度，更加有效地預(yù)防、糾正行政主體的違法行政，加速行政法權(quán)利結(jié)構(gòu)的均衡化進(jìn)程。三要加快諸如《行政許可法》等行政行為法的規(guī)范創(chuàng)制與修改工作，以便適應(yīng)行政法制管理實(shí)踐與加入WTO的需要。四是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、修改《行政訴訟法》與《國(guó)家賠償法》，拓展權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力監(jiān)督的范圍、增強(qiáng)制度實(shí)效。

需要指出的是，雖然加速完善行政法律體系主要依靠中央立法，但是，由于憲法與《立法法》賦予地方人大與地方政府以地方性法規(guī)與規(guī)章的創(chuàng)制權(quán)，而且地方性立法在整個(gè)行政法律體系中所占比例也非常之大。因此，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)中央立法的同時(shí)，還要按照法治原則的要求來(lái)積極規(guī)范地方立法，加強(qiáng)對(duì)地方立法和其它規(guī)范性文件的監(jiān)督，以便保證立法的質(zhì)量和行政法律體系的完善。

2、努力克服地方保護(hù)主義與部門(mén)保護(hù)主義，維護(hù)法制統(tǒng)一

保持法制統(tǒng)一，既是我國(guó)憲法所規(guī)定的基本法律原則，也是行政法治的最基本要求，還是WTO各成員方應(yīng)該履行的義務(wù)。但在我國(guó)行政法制的發(fā)展中，不僅在行政執(zhí)法、甚至司法審查實(shí)踐中，經(jīng)常受到部門(mén)保護(hù)主義與地方保護(hù)主義的嚴(yán)重干擾；就是在行政立法中，由于受到部門(mén)利益與地方保護(hù)利益的驅(qū)動(dòng)，“立法謀私”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。這種置法制統(tǒng)一原則于不顧，消極甚至是破壞性的行政行為，極大地制約著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面確立與民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，損害政府權(quán)威，破壞法律尊嚴(yán)，阻礙著行政法制建設(shè)的順利進(jìn)行。因此，當(dāng)前迫切需要通過(guò)行政法制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范中央與地方的關(guān)系，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，全面、深入地貫徹執(zhí)行法制統(tǒng)一原則，努力克服地方保護(hù)主義與部門(mén)保護(hù)主義，樹(shù)立“全國(guó)一盤(pán)棋”的大局意識(shí)。新晨范文網(wǎng)

3、建立健全公民參與機(jī)制

廣泛的公民參與，既是民主政治的一項(xiàng)基本要求，也是現(xiàn)代行政法制的重要特征；公民依法參與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)與文化管理，還是我國(guó)憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。就行政法制建設(shè)而言，公民參與主要包括三個(gè)領(lǐng)域：一是參與行政立法，影響行政法律制度的立、改、廢；二是參與行政管理，這既包括參與規(guī)范性文件的制定過(guò)程，也包括參與日常性的行政管理；三是參與監(jiān)督行政。公民參與的方式主要有兩種：一是通過(guò)立法聽(tīng)證與行政決策聽(tīng)證，一是通過(guò)其他各種渠道向立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)提出建議和意見(jiàn)，定期不定期地評(píng)測(cè)政府的活動(dòng)。公民參與的優(yōu)點(diǎn)主要有三點(diǎn)，對(duì)于參與者自身而言，通過(guò)參與來(lái)充分表達(dá)各自的利益訴求，并或多或少地影響著立法決策與行政決策；對(duì)于立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)而言，廣泛的公眾參與有助于緩解立法過(guò)程與行政過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，從而有助于確保立法決策與行政決策的理性；對(duì)于國(guó)家管理而言，廣泛的公民參與也是民主的集中體現(xiàn)，從而使得行政法制建設(shè)能夠得到更多的理解與支持。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有的行政法制建設(shè)，在推進(jìn)公民參與方面作出了很大的貢獻(xiàn)。但是，公民參與領(lǐng)域不夠廣泛、參與程度不夠深、參與積極性不夠高、參與機(jī)制不完善等問(wèn)題，仍然不同程度地存在著。就此而言，如何建立健全公民參與機(jī)制，推進(jìn)公民參與的制度化、規(guī)范化和程序化，也是我國(guó)行政法制現(xiàn)代化所必須盡快解決的重要問(wèn)題。

4、推動(dòng)公共行政協(xié)調(diào)發(fā)展

在傳統(tǒng)行政法制體系中，行政只有一種，即國(guó)家行政，國(guó)家基本上壟斷著公共事務(wù)的管理，公共行政就是國(guó)家行政。但在現(xiàn)代行政法制體系中，公共行政主體，除國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外，還有依法成立的、享有部分公共事物管理職權(quán)的組織，或稱(chēng)法律、法規(guī)授權(quán)的組織。公共行政主體趨向多樣化，公共權(quán)力趨向社會(huì)化，這是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要標(biāo)志。這既有助于公民大規(guī)模、有組織地參與國(guó)家管理，也有助于以行業(yè)自治的方式代替政府行使部分公共管理職能。我們認(rèn)為，這些具有公共行政管理職能的各種行業(yè)自治組織，具有雙重角色，一方面它們是在法定的特定領(lǐng)域內(nèi)享有公共管理權(quán)，因此具有行政主體資格；另一方面這些自治組織又要接受政府管理，因此它們又是行政管理的相對(duì)方。在非政府組織中，正在涌現(xiàn)出大批不具有行政主體資格的自律組織，他們依照各自的章程或其他的約定進(jìn)行活動(dòng)，亦應(yīng)受相關(guān)法律約束。

作為一種發(fā)展趨勢(shì)，隨著我國(guó)行政法制的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)家行政的范圍會(huì)逐漸縮小，公共治理的范圍會(huì)相應(yīng)地?cái)U(kuò)大。因此，如何處理國(guó)家行政與非政府公共行政之間的關(guān)系以確保政府管理與公共治理相結(jié)合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，